河北省自然保護區(qū)自然資源確權登記相關技術與探討

殷建偉 李永杰 王瑞英 趙 飛

（河北省林業(yè)和草原調(diào)查規(guī)劃設計院 河北 石家莊 050000）

自然資源統(tǒng)一確權登記是落實國家關于生態(tài)文明建設的重大決策與部署，是踐行生態(tài)文明思想的有效舉措。為高效推進自然資源統(tǒng)一確權登記工作，自然資源部聯(lián)合其他部委共同印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權登記暫行辦法》(自然資發(fā)[2019])，標志著此項工作全面開展。河北省省委、省政府高度重視自然資源統(tǒng)一確權登記工作，并印發(fā)《河北省自然資源統(tǒng)一確權登記總體工作方案》，以國有自然保護地為主的確權登記試點工作有序開展。森林、草地和濕地等資源為確權登記的主要對象。通過開展自然資源統(tǒng)一確權工作，奠定自然資源保護的法律基礎，為山、水、林、田、湖、草、沙綜合治理提供堅實保障。

1 河北省自然保護區(qū)概況及主要問題

1.1 河北省自然保護區(qū)概況。近年來，河北省高度重視自然保護區(qū)建設，建立了一批國家級、省級、市縣級自然保護區(qū)。截至2018年，河北省共建有各類自然保護區(qū)45 處，總面積71 萬hm2，其中國家級自然保護區(qū)13 處，省級自然保護區(qū)16 處，市縣級自然保護區(qū)6 處。國家級自然保護區(qū)主要包括：以森林生態(tài)系統(tǒng)和珍惜瀕危野生動植物為代表的河北塞罕壩國家級自然保護區(qū)和河北霧靈山國家級自然保護區(qū)，以內(nèi)陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)類型為代表的河北衡水湖國家級自然保護區(qū)，以海洋和海岸生態(tài)系統(tǒng)類型為代表的河北昌黎黃金海岸國家級自然保護區(qū)，以地質遺跡類型為代表的河北柳江盆地地質遺跡國家級自然保護區(qū)等。河北省保護區(qū)的設立在保護類型上具有典型性、稀有性和代表性，同時由于人為活動的影響，自然資源受到的人為干擾日益加重，導致自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)面臨一定的威脅。近年來，河北省持續(xù)加大自然保護區(qū)保護與恢復建設投入，以生態(tài)效益為重點，維護生物多樣性及生態(tài)系統(tǒng)結構和功能的完整性，在維護自然生態(tài)平衡和保護物種多樣性等方面發(fā)揮了重要的作用，有效促進了社會和區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。為保障自然保護健康發(fā)展，真正保護自然，河北省陸續(xù)頒布一系列地方性法律法規(guī)，為開展河北自然保護區(qū)建設與管理工作提供了法律保障。

1.2 河北省自然保護區(qū)存在的主要問題

1.2.1 保護區(qū)落界不準。部分自然保護區(qū)建立初期受當時技術條件限制，測量精度不高，導致自然保護區(qū)邊界不準、權屬不清；同時，由于成立保護區(qū)作為地方一項政績考核指標，個別地方政府急功近利，片面追求短期效應，急于建設一批“面子工程”，導致一些地方保護區(qū)項目倉促上馬，成立保護區(qū)后未對保護區(qū)界進行詳細踏查，導致保護區(qū)界未落實，隱患就此埋下。

1.2.2 保護區(qū)土地權屬存在爭議。河北的自然保護區(qū)土地所有權較為復雜，大多是在國有土地的基礎上通過擴充建立起來的，存在國有與國有之間、國有與集體之間、集體與集體之間權屬交叉重疊現(xiàn)象，導致保護區(qū)邊界模糊不清，自然保護區(qū)內(nèi)土地使用權涉及國有、集體和個人，在保護區(qū)沒有進行邊界確認，當事各方簽字之前，保護區(qū)的邊界就不能以法律形式確定下來。

1.2.3 保護區(qū)與其它保護地存在交叉重疊現(xiàn)象。前面所述，自然保護區(qū)的成立有倉促上馬的成分，除此之外，不能忽略的其它原因，比如森林公園、風景名勝區(qū)等保護地和自然保護區(qū)重復申請等現(xiàn)象普遍存在，有的申請范圍完全重疊，有的申請范圍部分交叉重疊，同時，管理制度存在不健全問題，設置一套人馬，多重身份、多重管理，導致保護區(qū)管理混亂。

1.2.4 保護區(qū)本底資源數(shù)據(jù)不清。河北省自然保護區(qū)管理機構大多屬于事業(yè)編，資金使用基本靠政府財政撥款，資金用途嚴格受限，保護區(qū)本底資源數(shù)據(jù)調(diào)查基本停留在建設初期，運營過程中本底資源發(fā)生變化，但管理機構缺乏專項資金和專業(yè)人員對資源變化情況進行及時跟進，導致本底資源數(shù)據(jù)不清。

2 保護區(qū)自然資源確權登記主要任務

2.1 主要目的。森林、草地和濕地資源作為自然保護區(qū)的主體，進行自然資源確權登記工作，目的是對保護區(qū)內(nèi)森林、草地和濕地資源進行確權，明確森林、草地和濕地資源邊界，全面掌握登記單元內(nèi)自然資源的分布、種類、功能、質量、保護和利用現(xiàn)狀等因子，明確自然資源權利主體及在自然資源保護中的責任，有效提高自然資源的合理利用和保護，為加快生態(tài)文明建設打下堅實基礎。

2.2 主要任務

2.2.1 摸清保護區(qū)自然資源權屬狀況。由于河北省內(nèi)保護區(qū)自然資源權屬復雜，沒有從省級層面上進行過系統(tǒng)的摸排確界，國有之間、國有與集體之間、集體之間長期存在爭議，矛盾越積越深，通過開展自然資源統(tǒng)一確權登記工作，理清和界定不同所有者之間的權屬和邊界，確保不同經(jīng)營主體權責明確。

2.2.2 確定自然資源空間位置信息。利用河北省最新國土調(diào)查成果數(shù)據(jù)及森林、草地和濕地資源專項調(diào)查成果數(shù)據(jù)，提取自然資源屬性，確定圖斑空間位置、面積、數(shù)量、質量等信息因子，統(tǒng)計登記圖斑范圍內(nèi)的自然資源狀況、權屬狀況、保護與利用等情況。

2.2.3 查清自然資源屬性因子。利用河北省國土調(diào)查成果數(shù)據(jù)、河北省森林資源監(jiān)測、草原監(jiān)測、濕地監(jiān)測等專項成果數(shù)據(jù)，結合外業(yè)實地勘驗，查清自然資源主導功能、類型、質量、數(shù)量等因子。

3 自然資源確權登記主要技術與方法

以服務自然資源確權登記工作為出發(fā)點，基于河北省第三次全國國土調(diào)查成果、河北省自然保護區(qū)整合優(yōu)化成果、河北省森林資源管理“一張圖”等成果，嚴格依據(jù)國家有關自然資源調(diào)查規(guī)程和標準，采用“內(nèi)業(yè)圖上判讀指界為主、外業(yè)實地補充調(diào)查為輔”的內(nèi)、外業(yè)相結合的工作方式，借助衛(wèi)星定位、航空遙感影像、地理信息系統(tǒng)及數(shù)據(jù)庫應用等技術手段開展內(nèi)外業(yè)雙向結合的調(diào)查方法，查清保護區(qū)內(nèi)自然資源登記單元的界線，登記單元內(nèi)的資源位置、面積、空間范圍、資源類型、資源質量和數(shù)量等基本情況，調(diào)查登記單元權屬狀況及相關權利及許可信息，建立自然資源登記數(shù)據(jù)庫，為河北省自然保護區(qū)自然資源確權登記發(fā)證提供依據(jù)。

4 保護區(qū)自然資源確權登記意義

4.1 完善“自然資源一張圖”成果。自然資源包含森林、草地、濕地、農(nóng)用地、河流、海域等，將森林、草地和濕地與農(nóng)用地、河流、海域等自然資源全方位的深度融合，進一步明確各項自然資源底數(shù)，形成山、水、林、田、湖、草、沙一體化，實現(xiàn)國土空間內(nèi)各項自然資源所有權的全覆蓋，充分發(fā)揮自然資源的整體保護、綜合治理、系統(tǒng)修復等作用，完善和健全保護區(qū)“自然資源一張圖”，為河北省保護區(qū)自然資源登記信息的管理和運用提供數(shù)據(jù)支撐。

4.2 以法律的形式將保護區(qū)自然資源登記上薄。開展保護區(qū)自然資源統(tǒng)一確權登記工作，是建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度的有效保障，使保護區(qū)內(nèi)森林、草地和濕地資源權屬更加清晰和明確，使資源保護與監(jiān)管有法可依、有章可循、有據(jù)可查，有效減少因自然資源管理產(chǎn)生的糾紛，更加科學合理的使用自然資源，以發(fā)揮森林、草地和濕地資源在生態(tài)和經(jīng)濟方面的最大價值，為資源的管理和使用提供法律依據(jù)。

4.3 完善河北省保護區(qū)自然資源登記信息管理與運用。通過開展河北省保護區(qū)自然資源統(tǒng)一確權登記，按照國家統(tǒng)一登記信息系統(tǒng)技術標準和要求，建立河北省省級自然資源確權登記數(shù)據(jù)庫，匯總不動產(chǎn)登記信息基礎平臺，對保護區(qū)自然資源確權登記信息進行完善，實現(xiàn)國家、省、市、縣四級統(tǒng)一管理信息，資源數(shù)據(jù)實時共享，能夠及時反映自然資源權屬動態(tài)變化信息，提高自然資源監(jiān)督管理效能。同時，保護區(qū)自然資源確權登記數(shù)據(jù)庫的建立，可為自然資源保護利用規(guī)劃提供準確的數(shù)據(jù)平臺，能夠科學合理、精準施策規(guī)劃河北保護區(qū)自然資源產(chǎn)業(yè)。

5 結語

自然資源統(tǒng)一確權登記工作的開展與落實，將進一步規(guī)范健全河北省自然保護區(qū)的資源管理和合理利用制度，逐步建立森林、草地和濕地資源權屬清晰、多元發(fā)展、監(jiān)管有效、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，為自然資源管理與保護奠定堅實基礎。自然資源切實得到有效保護和合理利用，將會使自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境、生態(tài)承載力得到進一步改善，對落實生態(tài)文明建設和京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要意義。