棚改項目成本管理現(xiàn)狀與改進方案研究

王帥

當(dāng)前社會各界積極參與棚改項目，明確界定各企業(yè)承擔(dān)的服務(wù)職責(zé)，全方位提高棚改項目質(zhì)量。但是在實際改造過程中，依然存在成本超支、背離安置需求等問題，同時，由于未能平衡好棚改項目的投資預(yù)收益，引發(fā)了補償不合理的現(xiàn)狀。為此，在棚改項目管理持續(xù)加強過程中，成本管理升至戰(zhàn)略層面，有助于節(jié)約內(nèi)部資源，創(chuàng)造更大項目價值。文章就棚改項目成本管理工作展開探討，提出具體改進建議，實現(xiàn)質(zhì)量型發(fā)展目標(biāo)，促進棚改項目有序建設(shè)，進而達到雙重效益目標(biāo)。

隨著改革開放以來，我國社會經(jīng)濟高速發(fā)展建設(shè)，綜合實力持續(xù)增強，為棚改項目建設(shè)夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)。但是棚區(qū)改造項目牽涉內(nèi)容廣泛，屬于一項系統(tǒng)化項目，結(jié)合各地區(qū)棚改經(jīng)驗而言，同時涵蓋歷史性問題與現(xiàn)實性問題，比如空間緊張、結(jié)構(gòu)陳舊、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低下及使用周期過場等問題，這樣不僅會阻礙道路正常運行，而且會影響城鎮(zhèn)居民生活水平，與現(xiàn)代城市化發(fā)展需求脫節(jié)。據(jù)此，為積極推進現(xiàn)代社會發(fā)展，相關(guān)部門需明確規(guī)定相關(guān)企業(yè)自覺承擔(dān)職責(zé)，具體通過成本管理手段科學(xué)協(xié)調(diào)項目建設(shè)進展、周期、資源及需求等，從而提升資源利用效率，保證棚改項目效果。

棚改項目成本管理現(xiàn)狀

動態(tài)成本調(diào)整不及時 項目成本控制沿用固有成本測算模式，即圍繞項目建設(shè)系統(tǒng)情況對施工成本損耗予以嚴(yán)格管控，該模式過于僵化，靈活度不足，難以針對性發(fā)揮成本管控作用與價值。在具體項目施工過程中，成本損耗與造價預(yù)算容易出現(xiàn)差異，受不確定因素影響，無法做到預(yù)知差異。同時，項目部門無法結(jié)合市場變動及項目建設(shè)情況實時進行調(diào)整，現(xiàn)行成本方案更新不及時。

績效考核機制缺乏科學(xué)性 盡管項目部已然建立整套績效考核機制，但是考察評價體系實際應(yīng)用不充分，具體考核工作成效沒有達到預(yù)期值。而產(chǎn)生該情況原因在于項目部成本控制工作權(quán)責(zé)利剝離，成本控制方案建設(shè)缺乏規(guī)范性與科學(xué)性，難以做到對全體職工內(nèi)部管理機制方面的制約作用，阻礙職工發(fā)揮主動性與積極性，對項目建設(shè)過程成本控制工作地位不明確。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)在項目部創(chuàng)建權(quán)利界定清晰的專項組織開展成本控制作業(yè)，按照成本方案目標(biāo)完善成本管理計劃，全方位管控成本損耗，實現(xiàn)考核機制貫徹落實。

政策指導(dǎo)文件針對性不強 在實際管理過程中，一方面政府僅僅以宏觀角度把控項目建設(shè)進度，對項目發(fā)展進程的阻礙性問題的處理能力有限，另一方面出臺政策性指導(dǎo)文件針對性不足，難以對棚改項目建設(shè)起到政策支持。比如某市區(qū)出臺的《儲備開發(fā)及棚改等土地開發(fā)類項目成本管理細則》中，科目分類并不齊全，諸多棚改項目產(chǎn)生的費用尚未進行歸口科目。

棚改審核完成數(shù)量不足，審批流程不完善 現(xiàn)階段，雖然我國棚改逾期未安置問題切實關(guān)乎人民利益，關(guān)系社會經(jīng)濟建設(shè)與地區(qū)整體規(guī)劃布局，但是該項問題在部分地區(qū)尚未得到妥善解決，地區(qū)已完成審核評估項目數(shù)量較少，難點問題未能達到改善，相應(yīng)審批流程有待完善，進而嚴(yán)重逾期未安置項目的順利清理建設(shè)。

棚改項目成本管理改進建議

細化項目成本管理措施

1、優(yōu)化土地一級開發(fā)成本管理方法

對于土地一級開發(fā)項目而言，預(yù)算成本應(yīng)當(dāng)以市場和項目實施情況為基調(diào)，在項目建設(shè)前組織產(chǎn)品市場調(diào)研活動，科學(xué)預(yù)估項目成本結(jié)構(gòu)。同時，項目預(yù)算不可單純依賴既定補償標(biāo)準(zhǔn)與歷史經(jīng)驗，需要結(jié)合項目建設(shè)實況進行“彈性預(yù)算”，靈活把控程序法定費用與主觀復(fù)雜費用彈性，全面考慮到各類可能產(chǎn)生的費用，如拆分費用予以追加、釘子戶談判予以追加等，盡可能選擇先進土地一級開發(fā)成本管理方法減少成本預(yù)算偏差。

2、構(gòu)建土地一級開發(fā)成本體系

第一建立健全土地一級開發(fā)成本制度。在遵循相關(guān)法律規(guī)定范圍內(nèi)，開發(fā)主體根據(jù)項目建設(shè)情況與開發(fā)成本目標(biāo)做好成本控制制度建設(shè)作業(yè)，逐步開展成本預(yù)測與成本分析，制定相應(yīng)成本方案，完成成本審計與成本管理工作，形成相對完善可行的成本管理制度，并指引項目各部門以遵循制度為前提執(zhí)行工作任務(wù)。

第二建立完善土地一級開發(fā)成本核算制度。項目開發(fā)主體立足于成本方案完成項目明細設(shè)置，結(jié)合項目成分、費用內(nèi)容完成三級明細核算工作，采取合理方法完成項目三級明細設(shè)置，切實做到項目成本細化。

第三建立完善土地一級開發(fā)成本責(zé)任制度。在逐層分解項目費用基礎(chǔ)上設(shè)計成本控制指標(biāo)，促使指標(biāo)滲透各層級機構(gòu)的職位與員工中，明確界定權(quán)責(zé)，將責(zé)任制度監(jiān)管范圍延伸至各部門、各崗位及個人。

第四建立完善土地一級開發(fā)成本考核制度。結(jié)合開發(fā)成本預(yù)先完成考核指標(biāo)設(shè)計作業(yè)，嚴(yán)格落實項目成本控制的考核工作，將考核結(jié)果納入部門績效考核標(biāo)準(zhǔn)范圍，進而實現(xiàn)成本控制增效。

3、加強土地一級開發(fā)后成本分析

在項目工作結(jié)束后，成本分析需要對實際成本與預(yù)算成本予以對比分析，識別差異，找到超支原因，成立相對應(yīng)考核機制，切實保證考核效果。具體而言，倘若開發(fā)企業(yè)內(nèi)部管理不當(dāng)所引發(fā)的成本加劇則必須強化內(nèi)部管理，外聘中介機構(gòu)開展審計工作、優(yōu)化監(jiān)督成效；倘若政府參與引發(fā)成本加劇，則必須圍繞行政機制構(gòu)建相對應(yīng)考核機制，強調(diào)責(zé)任機制制約效用，深入項目運作各流程進行成本分析，逐級落實審計工作，進而為建設(shè)成本責(zé)任機制提供分析結(jié)果。

4、成本管理遵循以人為本原則

人力作為土地一級開發(fā)項目建設(shè)全過程的主導(dǎo)型力量，在促進以人為本的成本管理模式發(fā)展中應(yīng)當(dāng)做到以下幾點：一是樹立規(guī)范成本控制理念，將成本控制理念貫徹落實至項目實施全過程，實務(wù)中秉持成本節(jié)約原則，盡可能選用新技術(shù)降低成本損耗；二是指引職工明確成本意識的主體，掌握自身屬于成本控制執(zhí)行身份，明確自身工作成果與成本高低間的關(guān)系；三是實現(xiàn)全員參與成本控制，在項目建設(shè)過程中只有全體職工堅持成本控制理念，方可做好成本管理工作。

強化項目預(yù)算管理 土地一級開發(fā)項目成本控制建設(shè)環(huán)節(jié)，必須落實高效項目預(yù)算管理手段。具體而言：一是建設(shè)完善先進的項目預(yù)算管理制度。立足財政預(yù)算體制改革與財務(wù)制度要求，加強土地項目管理，保證土地整治項目資金使用效益，結(jié)合我國既定項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)及自身土地開發(fā)項目行業(yè)特征建立項目預(yù)算管理制度。二是梳理優(yōu)化項目預(yù)算管理流程。在項目預(yù)算過程中，根據(jù)既定規(guī)定流程有序執(zhí)行作業(yè)，嚴(yán)格遵循上下結(jié)合準(zhǔn)則，采取分級預(yù)算編制形式，進行逐級匯總；三是科學(xué)合理編制項目預(yù)算。土地一級開發(fā)項目預(yù)算編制環(huán)節(jié)，可采用零基預(yù)算法就項目實施過程形成的成本及利潤等內(nèi)容進行深入分析，再總結(jié)該項信息繪制預(yù)算報告文書。在組織前期調(diào)研活動時，應(yīng)當(dāng)積極促進各部門間交流溝通，加強協(xié)作效應(yīng)，整合預(yù)算資料，以此保證項目可行性開發(fā)，完成項目前期開發(fā)預(yù)算編制作業(yè)；四是加強項目預(yù)算執(zhí)行控制。在具體項目預(yù)算管理工作實施環(huán)節(jié)，各部門必須充分明確自身職責(zé)，依據(jù)所擬預(yù)算目標(biāo)開展管理活動，定期檢查實際管控情況，保證土地一級開發(fā)項目成本控制處于合理范疇。規(guī)定全體職工均參與預(yù)算管理工作，明確自身權(quán)責(zé)，結(jié)合各部門預(yù)算執(zhí)行情況組織相應(yīng)考評工作，并促進考核結(jié)果與薪資掛鉤。

加強項目資金管理

1、采取合作共贏方式

在項目資金管理環(huán)節(jié)，可以圍繞不可再生土地資源與資金緊張的問題逐一突破。一方面強調(diào)交流溝通效能，聯(lián)合項目相關(guān)部門達成長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，以便拓寬資源獲取渠道，實現(xiàn)資源共享化；另一方面需豐富融資渠道，除了政府財政支持與銀行信貸途徑以外，還需革新建設(shè)融資平臺，提升融資手段靈活性，利用多股社會力量參與融資活動，有效改善資金緊張問題。從融資層面而言，融資要輔助投資業(yè)務(wù)實現(xiàn)既定措施，不僅需要預(yù)先規(guī)劃前期資金使用，還需完成針對融資制定計劃方案，避免項目資金需求緊張，保持與項目需求一致性。

2、重視資金使用管理

通過科學(xué)合理開展資金使用管理工作，促使項目建設(shè)步入良性發(fā)展道路。具體做法如下：一是設(shè)置項目資金管理方法。項目負責(zé)人對項目資金成立專項收入賬戶與支出賬戶，收入層面制定各周期資金支出預(yù)算計劃，支出層面推出連簽機制，避免隨意開支、無計劃支付行為；二是降低項目經(jīng)營成本。根據(jù)項目建設(shè)情況，暫時擱置非緊急開支行為，防止支出過早、資金閑置、資金使用效率最小化現(xiàn)象，集中資金用于關(guān)鍵性、長久性及重要性工作任務(wù)，盡可能縮減項目成本；三是落實資金業(yè)務(wù)工作。銀行融資環(huán)節(jié)依據(jù)項目建設(shè)進展采用“長貸+短貸”方法，長貸以大額項目為主，短貸以小額項目為主，具體根據(jù)項目實際需求靈活運用貸款形式，激發(fā)貸款自身優(yōu)勢與作用，盡可能節(jié)省財務(wù)費用，并且結(jié)合項目進度制定詳盡資金使用進度方案，按需支付、隨用隨貸，保證用貸的平衡性。

3、合理應(yīng)用PPP模式

土地一級開發(fā)項目PPP模式合理應(yīng)用必須做到以下幾點：一是改善政府資金緊張現(xiàn)狀。鑒于政府主導(dǎo)土地一級開發(fā)項目下具備耗資規(guī)模龐大、建設(shè)周期長、資金匯款速度慢、融資能力薄弱的問題，利用PPP模式能夠解決該問題，項目建設(shè)過程引進社會其他資本力量彌補政府資金不足，保證項目資金運行充足性及順暢性，進而實現(xiàn)項目有序建設(shè)；二是共擔(dān)項目資金風(fēng)險。通過應(yīng)用PPP模式實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)，由合作各方根據(jù)自身風(fēng)險承受能力分擔(dān)部分風(fēng)險。土地一級開發(fā)項目建設(shè)過程存在風(fēng)險點主要有政治風(fēng)險、金融風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、政策風(fēng)險及運營風(fēng)險等，其中政府主體承擔(dān)政策及政治風(fēng)險，合作方共擔(dān)金融風(fēng)險，其他風(fēng)險點均由PPP模式引進社會主體共擔(dān)，并采取風(fēng)險控制措施，從而達到改善項目資金問題的預(yù)期效果。

加強行政執(zhí)行和監(jiān)管機制建設(shè)

1、規(guī)范履行征地程序

第一，規(guī)整征地工作流程，切實落實征地相關(guān)工作任務(wù)，如報批告知、確認(rèn)及聽證等，不斷規(guī)范相關(guān)工作行為，防止使用違紀(jì)違法手段落實征地報批工作。第二，強化征地報批風(fēng)險評估，尤其是社會風(fēng)險評估。通過建立可行風(fēng)險評估模式，保證項目風(fēng)險評估符合規(guī)定后予以上報，有效規(guī)避因征地造成社會沖突事件；第三，落地“兩公告一登記”工作，即規(guī)定相關(guān)部門在征地拆遷項目規(guī)定周期內(nèi)做好征收土地公告、存檔備查公告作業(yè)，保證征地作業(yè)合法性及合規(guī)性；第四，考慮征地速度因素。征地速度的快慢直接關(guān)系到棚改項目啟動和進展的時間。如果征地速度快，可以迅速騰空用于棚改的土地，有利于項目的順利進行，減少了項目的拖延時間。然而，如果征地速度慢，項目可能會受到延誤，增加了項目周期，導(dǎo)致成本的增加。項目在征地過程中還需要支付征地補償費用，征地速度慢也會導(dǎo)致這些費用的長時間支出；第五，關(guān)注土地整理入室回籠資金速度。土地整理是指將征收的土地進行規(guī)劃、拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，使其成為可以供給開發(fā)商使用的建設(shè)用地。土地整理入室回籠資金速度指的是整理后的土地能夠迅速回籠資金，以支持后續(xù)的棚改項目開發(fā)。如果土地整理入室回籠資金速度快，開發(fā)商可以盡早獲得土地使用權(quán)，開始項目建設(shè)，減少了項目的滯后時間，降低了資金的占用成本。然而，如果土地整理入室回籠資金速度慢，開發(fā)商將需要長時間等待，項目開發(fā)進程可能會受到延誤，增加了項目的成本。

2、建立成本監(jiān)管機制

首先是建設(shè)成本交流協(xié)作機制。土地一級開發(fā)項目涉及部門較多，在系統(tǒng)開發(fā)過程中涉及成本控制流程都必須通過交流協(xié)作進行銜接，利用完善交流協(xié)作機制不僅保證項目順利建設(shè)，而且能激發(fā)監(jiān)督成本控制作用。

其次是加強應(yīng)急管理機制。應(yīng)急主要指向項目建設(shè)過程重大突發(fā)性時間與資金緊張事件，完善建設(shè)應(yīng)急機制，編制相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案與實操手冊，實現(xiàn)最短時間專項處理應(yīng)急事件，減少事件負面影響或降低資金利息，對項目成本控制實施具有正向作用。

最后是建設(shè)多方監(jiān)督機制。由于土地一級開發(fā)項目所涉資金體系龐大，成本控制所涉部門及流程較多，僅依賴某一機構(gòu)監(jiān)督成本控制無法達到最佳成效，故而需要加強多方監(jiān)督機制，相互制衡，進一步優(yōu)化監(jiān)管成效。

綜上所述，我國棚改項目建設(shè)進程中，企業(yè)務(wù)必需要明確成本管控實施的必要性與重要性，嚴(yán)格把控各類成本影響因素，制定有效措施應(yīng)對成本管理中存在的問題，重點應(yīng)當(dāng)加強項目預(yù)算管理、項目資金管理，細化成本管理措施，落實行政執(zhí)行與監(jiān)管機制，維持項目效益與企業(yè)效益平衡性，從而提升項目成本管理水平，深入處理民生問題。