用法治為橫琴粵澳深度合作區發展建設保駕護航
——《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》解讀

文 余建紅 趙克剛 魏展成

建設橫琴粵澳深度合作區是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大決策。中共中央、國務院印發的《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》明確提出“研究制定合作區條例，為合作區長遠發展提供制度保障”。根據中央有關部署和省委工作安排，2022年9月，省大灣區辦、省人大常委會法工委、省司法廳、合作區執行委員會、省政府橫琴辦和珠海市有關單位組成立法工作專班，攻關立法，高效完成了《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例（草案）》的起草工作。2022年11月中旬，省政府提出了提請審議條例（草案）的議案。條例草案經省人大常委會會議兩次審議，于今年1月9日表決通過，于3月1日起施行。在條例制定過程中，中央灣區辦、全國人大常委會法工委、司法部和國務院港澳辦等方面給予了大力支持和指導。

主要特點

條例全面貫徹落實中央決策部署，著力解決合作區開發建設突出難題，最大限度放權賦能，探索創新，為合作區發展建設在法治軌道上行穩致遠夯實法治基礎。

一是堅持目標導向，全面貫徹落實中央決策部署。緊扣總體方案設定的目標任務，聚焦促進澳門經濟適度多元發展主題主線和琴澳一體化發展目標，著力推動澳人澳資澳企在合作區加快聚集發展，凸顯合作區服務澳門的初心使命。

二是堅持問題導向，聚焦解決重點問題。針對合作區掛牌運行一年多來遇到的突出問題，重點明確合作區管理執行機構的職能定位，理順與廣東省、珠海市有關單位之間的權責關系，優化澳資企業在合作區發展的營商環境，完善澳門居民在合作區就業生活的制度保障。

三是堅持立足廣東省事權，最大限度放權賦能。落實總體方案關于“合作區上升為廣東省管理”以及“加大賦權力度”的要求，按照“能放盡放、應放盡放”的原則，建立放權賦能長效機制，最大限度賦予合作區改革發展自主權。

四是堅持用足用好地方立法權，做好銜接規定。落實總體方案“四新戰略定位”和“四新任務”的要求，結合實際需要，條例在合作區執委會及其工作機構、省政府派出機構的法律地位、合作區財政體制和預決算審批、行政復議、綜合執法等方面作出創新規定，充分發揮立法的引領和推動作用。同時，對涉及國家事權的事項，如稅收、海關、金融、市場準入等方面，做好與國家相關規定的銜接。

五是堅持民主立法，廣泛凝聚各方共識。條例涉及面廣、層次多、開創性大，政治性、政策性強，社會關注度特別是澳方的關注度高，立法工作專班多管齊下，加強與澳方溝通交流增進理解與互信，召開專題會議協調解決重點問題，召開專家論證會研究論證，廣泛征求國家層面、省層面、珠海市、合作區等方面的意見，就條例中十個方面的創新性、變通性、銜接性規定是否適當請示全國人大常委會法工委，充分吸收采納各方意見，凝聚了最大共識。

出臺意義

條例的制定出臺是合作區開發建設進程中一件具有里程碑意義的大事，影響深遠、意義重大。

一是貫徹落實黨中央決策部署、以立法引領和保障合作區建設的重大舉措，必將有利于有效發揮法治固根本、穩預期、利長遠的重要作用，對推進合作區在法治軌道上行穩致遠具有十分重大的意義。

二是豐富“一國兩制”實踐、促進澳門經濟適度多元發展的客觀要求，必將有利于穩定社會各界特別是澳門社會預期、增強各方信心，更好吸引澳人澳資澳企在合作區加快聚集發展，打造具有中國特色、彰顯“兩制”優勢的區域開發示范區。

三是保障合作區改革于法有據、系統協調推進改革的實際需要，必將有利于加強合作區制度設計的系統性和協調性，保障改革舉措的穩定性和權威性，形成相互配合、相得益彰的改革整體效應。

主要內容

條例共八章66條，對合作區治理體制、規劃建設與管理、促進產業發展、便利澳門居民生活就業、推動琴澳一體化發展和法治保障等方面作出規定。

（一）完善合作區的管理運行體制機制

一是明確合作區管理執行機構、廣東省派出機構的職能定位。合作區的特殊性質決定了其管理體制機制既不能簡單適用內地做法，也不能照搬澳門做法，要在堅持“一國兩制”、行政區劃和司法體制不變即“三個不變”的前提下，銜接澳門、接軌國際，建立起一套協同配合、運行高效的體制機制。條例在總體方案基礎上，結合合作區管理運行實際，規定合作區管委會是負責合作區開發管理的議事決策機構，細化了“四個重大”的具體內容及調整程序；進一步明確合作區執委會是合作區管委會的日常工作機構，承擔合作區建設主體執行責任；明確執委會及其工作機構是承擔合作區經濟、民生管理等相關行政管理和公共服務職能的法定機構，賦予了執委會工作機構獨立的法律地位，細化了“民生管理”的具體事項；明確省政府派出機構在職權范圍內以自己的名義行使行政管理職權。

二是明確賦權方式和路徑，建立放權賦能長效機制。按照“能放盡放、應放盡放”的原則，最大限度將有關權限授予或委托合作區行使。為解決執委會及其工作機構職權來源問題，條例規定原自貿區橫琴片區管委會、橫琴新區管委會及橫琴鎮相關職能由執委會及其工作機構承接；明確法定由設區的市及以下人民政府及其有關部門行使的經濟、民生管理等行政管理和公共服務職能，可以由執委會及其工作機構直接行使；對于省級相關職能、省一級承接的國家管理職權，明確可以按照規定委托或者交由執委會及其工作機構行使。通過一攬子賦權規定，實現了各級各類權限賦權路徑、方式全覆蓋，確保執委會及其工作機構能夠依法履職、充分履職。

三是建立工作機制，加大支持服務保障力度。為進一步理順合作區有關機構與省、市有關單位之間的關系，提高運行效率，條例規定省派出機構、管委會粵方成員單位和珠海市要與合作區有關機構建立相應的工作機制，加強聯系溝通；明確管委會粵方成員單位、省相關部門、珠海市應當采取的支持、指導、服務和保障措施；明確省灣區辦應當發揮統籌協調和推動落實的作用。同時，對相關職責分工不明、協商達不成一致意見的，明確了解決路徑。

四是鼓勵改革創新，賦予合作區充分的改革發展自主權。條例規定省政府及其部門應當加大指導支持力度，把合作區作為深化改革、擴大開放的試驗田和先行區，支持合作區以清單式向國家申請授權；為全面反映合作區對促進澳門經濟適度多元發展的貢獻，條例規定創新合作區國民經濟相關數據統計方式，建立合作區促進澳門經濟適度多元發展成效評估指標體系；為切實為合作區松綁，明確除法律、行政法規和國家規定以外，不得設置對執委會及其工作機構的考核、評比等項目；為消除改革創新的后顧之憂，規定建立容錯免責機制。

五是創新合作區財政體制和收益共享機制。為落實總體方案關于“合作區上升為廣東省管理”的要求，按照屬地管理原則，條例規定合作區實行一級財政管理，合作區預決算草案由省政府提請省人大及其常委會審批。依據總體方案關于“建立合作區收益共享機制”的要求，明確粵澳雙方協商建立合作區收益共享機制。結合實際，規定合作區的土地出讓收益由合作區與珠海市均等共享，合作區國民經濟統計指標數據納入珠海市統計。

（二）強化規劃引領高標準高質量建設合作區

一是強化規劃引領。條例規定合作區建立以總體發展規劃為統領、國土空間規劃為基礎、專項規劃為支撐的規劃體系，以規劃為引領，創新建設用地、能耗雙控、污染物排放等方面的管理模式，賦予合作區充分的開發建設自主權。構建靈活多樣的土地供應體系，強調高效集約利用土地，保障合作區發展的載體空間，確保可利用土地服務于支持澳門經濟適度多元發展的初心使命。

二是推動合作區銜接澳門一體化建設發展。條例規定加強琴澳一體化立體交通體系建設，推進交通基礎設施互聯互通；加強琴澳智慧城市合作；充分銜接澳門海灣的生態保護與利用，形成集濕地生態、城市形象、生活休閑于一體的海灣景觀；立足琴澳一體化發展，創新超高層建筑管理模式。

三是壓實合作區安全生產監管責任。明確合作區執委會、省派出機構的安全生產監管職責，進一步壓實屬地責任。同時，規定省對合作區安全生產工作實行單獨考核。

（三）發展促進澳門經濟適度多元的新產業

一是細化支持促進發展的四大產業內容。條例結合正在編制的合作區產業發展規劃，圍繞科技研發和高端制造產業、澳門品牌工業、文旅會展商貿產業、現代金融產業四大產業作了細化規定，充分發揮粵澳兩地資源稟賦和發展基礎的比較優勢，推動大力發展新技術、新產業、新業態、新模式，促進澳門產業多元化，為澳門長遠發展注入新動力。

二是強化人才支撐，落實稅收優惠政策。為吸引、集聚國際高端人才參與合作區建設，條例規定支持合作區開展人才發展體制機制綜合改革試點，加強與澳門“優才計劃”的銜接，建立與國際規則接軌的人才招聘、評價激勵、科研管理等制度；明確實行更加開放、寬松、便利的人才停居留管理措施、臨時出入境政策和工作簽證政策。落實國家稅收優惠政策，明確了具體的稅收減免等措施。

三是推動產業協同發展。條例規定合作區可以與澳門公共服務機構合作開展招商活動。合作區與珠海市建立健全聯合招商、收益共享機制，推進產業協同發展。

（四）建設便利澳門居民生活就業的新家園

一是推動營造趨同澳門的生活環境。聚焦澳門居民關心關切的教育、居住、醫療、養老等民生熱點問題，立足深度對接澳門民生公共服務和社會保障體系，條例規定支持建立銜接澳門的教育服務機制，鼓勵開辦澳門子弟學校、子弟班；支持探索提供澳門模式的醫療、教育、廣播電視、電影及社區服務，建設“澳門新街坊”等民生項目；鼓勵澳門醫療衛生服務提供主體在合作區內以獨資、合資或者合作方式設置醫療機構；支持合作區銜接澳門養老服務標準及規范，提供多元化長者照顧服務；支持合作區建立與澳門社會服務合作機制，促進兩地社區治理和服務融合發展。

二是充分保障澳門居民子女入園入學權益。條例規定合作區普及學前教育，大力發展普惠性學前教育，加強優質公辦學位建設，支持社會力量舉辦民辦幼兒園；明確在合作區就業、居住的澳門居民子女入園、入學與橫琴戶籍生享有同等權利。

三是促進創新創業和便利執業。條例規定為澳門青年在合作區創新創業提供政策扶持和更多空間，推動同步享受兩地扶持政策；規定具有澳門等境外執業資格的金融、建筑、規劃、設計等領域專業人才，依據總體方案，在符合行業監管要求條件下，經備案后在合作區提供服務；探索符合條件的港澳和外籍醫務人員在合作區便利執業；推動符合條件的外籍家政服務人員經備案在合作區內為特定人群提供服務。

珠海橫琴（資料圖片）

（五）構建琴澳一體化高水平開放新體系

一是促進人員、貨物便利流動?；诤献鲄^分線管理的特殊監管體制，條例依據總體方案，對貨物“一線”放開、“二線”管住，人員通關便利、出入境便利作出規定。明確在“一線”按照規定實行合作查驗、一次放行通關模式，推動全面提升通關便利化水平；支持符合條件的澳門機動車輛免擔保進入合作區；明確在橫琴口岸設立的簽證機關為外國人進入合作區提供口岸簽證等便利措施；推動探索建立更為簡便、優化的動植物及其產品檢驗檢疫模式。

二是進一步優化營商環境。條例規定支持合作區建立高度便利的市場準入制度，按照國家規定放寬各類投資者在合作區開展投資貿易的資質要求、持股比例、行業準入等限制；明確簡化政務服務流程，提高審批效率，降低審批成本；支持合作區拓展國際貿易單一窗口功能，提高貨物通關效率；推動建立與澳門商事登記信息共享互通機制，推行與澳門商事登記跨境通辦。

三是推動金融開放、促進數據跨境安全便利流動。依據總體方案和國家有關規定，鼓勵合作區營造與港澳、國際接軌的金融營商環境；支持建立與其發展相適應的賬戶管理體系，推動與澳門資金自由便利流動，建立適應貿易投資自由化、便利化需要的跨境投融資管理制度；鼓勵與澳門保險機構合作開發跨境保險產品，提供跨境保險服務；支持在國家數據跨境傳輸安全管理制度框架下，開展數據跨境傳輸安全管理試點，建設固網接入國際互聯網的綠色通道。

（六）加強合作區法治環境建設

一是對立法和調法調規建議作出規定。為與合作區的改革發展相適應，條例規定合作區執委會、省派出機構可以提出制定廣東省地方性法規或者珠海市經濟特區法規的建議，提出在合作區暫時調整或者暫時停止適用廣東省或者珠海市地方性法規、規章的建議。

二是建立行政綜合執法制度。根據行政處罰法的有關規定，結合合作區實際，條例規定經省政府同意，合作區執委會在職權范圍內可以明確一個工作機構相對集中行使行政處罰權。

三是明確合作區行政復議規則。根據行政復議法的有關規定，并落實中央行政復議體制改革關于“將行政爭議化解在基層和萌芽狀態”精神，結合合作區管理工作實際，規定合作區執委會和省政府派出機構可以對其工作機構作出的行政行為復議管轄。

四是建立多元化商事糾紛解決機制。依據總體方案，規定加強粵澳司法交流協作，推動在合作區建立完善國際商事審判、仲裁、調解等多元化商事糾紛解決機制；鼓勵合作區仲裁機構建立國際通行商事仲裁機制，搭建琴澳仲裁合作平臺；鼓勵在合作區依法開展國際商事調解。

五是推動粵澳兩地法律服務業務融合發展。明確推動兩地律師、公證、法律援助等法律服務業務融合發展，加快琴澳國際法務集聚區建設；規定取得律師執業證書（粵港澳大灣區）的人員按照國家規定在合作區執業，澳門公證機構或者中國委托公證人（澳門）出具的公證文書按照國家規定在合作區內使用；澳門居民可以按照澳門有關司法援助的條件、范圍在合作區申請法律援助。

六是加強監管，守牢安全底線。為防范化解重大安全風險，條例規定合作區建立安全風險預警和防控體系，加強反洗錢、反恐怖融資、反逃稅、反非法集資監管，加強對財稅金融政策執行情況的監督檢查，建立反走私綜合治理工作機制，依法嚴厲打擊走私等違法犯罪活動。