全面預算管理在國有企業的應用

何靈芝

預算管理理念自20世紀90年代引入我國后，得到廣泛認可和應用，經過數十年的完善、發展、創新，全面預算管理的理念和體系也逐步趨于成熟，已經成為提高企業資源的配置效率和核心競爭力的有效手段。國有企業作為國民經濟的支柱，面臨激烈的市場競爭，在政府主管部門的監督和指導下，預算管理水平走在了前列。本文以某國有城市服務類企業為例，探究國企預算管理完善和創新思路。

近些年來，中國經濟迎來突飛猛進發展后，經濟增速逐步放緩。疫情后，面臨著前所未有的、復雜多變的外部環境，國有企業發展受到巨大的挑戰。隨著經濟復蘇的不確定性，國有企業既要發揮帶頭作用，彰顯國企擔當，又要確保國有資產保值增值。新經濟形勢下，國有企業預算結合預算管理中的經驗和成就，在粗放式預算向精細化、規范化、全面化轉變中，以預算管理為抓手，緊密結合企業戰略，打造國有企業核心競爭力。

一、全面預算管理的定義

預算管理是指企業以戰略目標為導向，對未來一定期間內的經營活動和相應的財務結果進行全面預測和籌劃，科學、合理配置企業各項資源，并對執行過程進行跟蹤、監督和分析，對執行結果進行評價和反饋，指導經營活動的不斷改善和及時調整，進而推動實現企業戰略目標的管理活動。

二、國有企業全面預算管理的意義

（一）推動戰略目標落地

預算管理是企業實現戰略目標的重要工具。全面預算管理通過預算編制、預算分析、預算調整、預算評價等環節，將宏觀的企業戰略目標落實、分解到企業研發、生產、經營等具體業務環節，有助于推動企業落地戰略目標，穩定企業發展方向。國有企業實施全面預算管理，有助于國有企業高質量發展，為經營決策和國有資產保值增值保駕護航，最終使國有企業的戰略目標得以實現。

（二）降低經營風險，提升企業管理水平

近年來，國有企業深化改革和發展過程中，多數國有企業全力優化產業布局，深耕主業，使得國有企業升級、轉型加速，產業投資、產業融資等領域取得新突破，因此考驗著國有企業的經營管理和風險防范水平。國有企業實行全面預算管理是從整體出發，將預算管理貫穿到國有企業經營管理活動的整個過程，通過科學的預測和決策，對企業各個部門的經濟活動加以調整與考評，能夠有效地識別、規避、降低風險，促進企業管理日益規范化、科學化、市場化，提升國有企業管理水平。

三、國有企業全面預算管理的難點

黨的十九大報告指出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度”，國有企業的預算管理逐步走向全面化、精細化、科學化，已經基本形成預算監督、考核機制保障預算的實現。但隨著市場化發展，大多數國有企業業態豐富、體系龐大，具有業務結構多元化、主業方向差異化、組織架構層級多的特征，國有企業內部股權結構調整頻繁，增加了預算管理難度，使得預算管理不及預期。

（一）全面預算管理的理念認識不全面

大多數國有企業的經營管理層已經具有較強的預算管理意識，并且重視預算實施、考核和評價，但往往預算執行效果差強人意，究其原因在于，基層員工對預算管理的意義理解不夠。雖然國有企業預算要求做到全員參與，但基層人員對戰略理解有限，不能從業務層面深入思考各項預算指標間的邏輯關系，導致預算在編制初期就不科學，預算編制停留在填報數據和匯總數據層面。另外，預算認可度下降后，企業員工對預算重視度降低，僅僅依靠管理手段，制約著預算效益的發揮，后續執行過程中，上下流信息不對稱，增加預算執行效率低下的風險。

（二）全面預算編制方法與企業發展不匹配

隨著國有企業的市場化程度提升，市場經濟的競爭逐漸加劇，國有企業的考核評價體系越加偏重利潤率、凈資產收益率等經濟指標，使得國有企業內部偏重個別預算指標，在預算目標的制定時缺乏科學、合理的邏輯關系，而且在預算編制方法上追求短期目標，尤其集團型企業在內部開展預算分解時只是簡單分解或者上加，不能選擇順應企業發展階段、規模的預算編制方法，導致缺乏合理的數據支撐。

（三）預算管理組織架構不清晰

預算是連接企業戰略目標與公司業務的紐帶，有些國有企業將預算編制工作放在財務部門，而沒有成立專門的委員會、建立機制明確各部門分工、職責，導致生產、銷售、人力、研發等業務部門容易將其定位為配合部門，業務部門在全面預算編制和執行過程中預算參與度低、聯動性弱、主動性不高，缺乏制度的約束容易使預算走向過緊或過松兩種極端，制約著預算職能的發揮。

（四）預算執行體系不完善

隨著國有企業管理水平的提升，預算板塊已經成為各級、各主體重點關注、管理、考核、監督的內容。但是，雖然國有企業在預算制定方面已有豐富經驗，但從預算中各環節重視程度看，往往頭重腳輕。預算編制、確定預算指標時耗用大量的人力、精力，但是對預算后續跟蹤、執行和分析并不重視，或者執行過程浮于表面，弱化全面預算事中、事后管理，缺乏完善的動態調整或匯報機制；對預算的完成進度、偏差分析、趨勢判斷反應周期過長，尤其當企業內外部環境與預算編制基礎出現重大偏差事項時，等到通過財務數據反映出來已經滯后。此時如有一個健全的體系保障，通過預算監督和評價，可有效提高預算執行效率。

四、國有企業全面預算管理的優化和創新對策及案例分析

A公司為某市屬國有企業，其母公司負責該市城市化建設過程中的資產開發、建設、運營管理，旗下企業經營業務板塊涉及房地產開發、城市旅游、城市服務、資產運營等。A公司作為母公司的城市服務板塊，以緩解城市“停車難”為己任，圍繞智慧停車，做優做強集團內外部停車場庫類資產，集停車場庫投資、建設、運營及智慧停車運營于一體，全力打造行業內具有模范作用的靜態交通智慧平臺。A公司成立初期，組織架構及人員較為精簡，全面預算管理理念比較淡薄，以完成集團預算任務為主，預算編制方式采用簡單的上加法，僅關注公司利潤等個別財務指標，在預算執行過程中缺乏跟蹤、考核、調整、評價的過程控制，導致年度預算偏差較大。通過建立全面預算管理體系，使得公司治理能力及資源運營效率明顯提升。

（一）深入貫徹全員參與理念，健全預算管理體系

一方面組建預算管理委員會，由公司決策層、經營層、部門負責人共同組成，提高預算管理的權威，保障預算審核、預算調整、預算跟進、預算考評實施力度，實現預算全員覆蓋，有利于戰略目標與部門目標達成一致。決策經營層直接領導下，提升企業全體員工對預算管理的認可度、參與度。

另一方面，建立預算管理規章制度，規范預算編制程序，明確各業務間邏輯關系。同時，通過規章、制度明確預算參與者的職責與義務，預算參與者將提高自身站位，轉變生產、銷售等業務部門對預算的片面認識；通過業務部門負責從參與者向主導者的角色轉變，改變傳統的財務預算觀念，預算并非財務一個部門的工作。

（二）加強戰略引領

全面預算管理與企業戰略緊密結合，全面預算圍繞戰略目標，使得全面預算編制、制定更加科學、合理、全面。通過引入全面預算管理理念后，A公司深化企業戰略方針，提出規模化、標準化、產業化、數字化、證券化的五化發展路徑，明確市場布局，深耕產業投資、咨詢服務、大數據研發及應用等領域，為全面戰略提供指引，使得預算管理目標明晰、方向明確，為預算分解、跟蹤、考核奠定基礎。

（三）選擇適宜的預算編制方法

在各種預算編制方式中，國有企業應當遵從本企業的發展規律，結合自身的業務特征、生產經營周期、管理能力、資源配置等，既要適應經營戰略目標，又需匹配中長期戰略目標，方能發揮預算價值，提高國有企業資源配置效率。一方面認清行業動態和方向，編制預算前應從前端業務入手，業務部門開展充分的市場調研、行業分析，了解市場動態，不能簡單、機械地應用歷史數據。另一方面，一些大型國有企業由于集團下屬公司、業務板塊較多，預算任務分配時很難做到面面俱到、全面均衡，而下屬單位往往會在集團預算的基礎上盲目采用上加、簡單的分解等方式，導致預算編制缺乏理性的基礎，并不一定適合企業自身發展規律，必然導致預算偏差較大，增加預算執行難度。因此在編制預算時，編制方式不能簡單選擇上加、定期、滾動等一種固定方法，應選擇兩種或多種結合的綜合預算編制方法，比如將增量預算與滾動預算結合、彈性預算與作業預算結合，通過預算方法的融合與創新，降低因技術因素引起的偏差，為后期的順利開展預算執行奠定基礎。

（四）多管齊下、精益求精

加強過程管控、多維度管理，預算控制方式要多樣、靈活、科學。

1.縮短預算監督、管理周期。隨著市場化成分加大，國有企業的市場化競爭愈加激烈，傳統以半年度、年度為評價周期的預算控制、監督存在滯后，當企業實際經營與預算發生偏差時，不能及時向企業經營層傳遞信息，因此在預算制定時，應將預算指標細化到月度或季度，通過月度和季度的預警和糾偏，一旦預算發生偏離的時候，可以快速、高效、及時喚起預算控制機制，迅速采取管理措施來降低年度預算偏離度。

2.設立科學、靈活、高效的預算調整機制。近年來，國有企業不斷健全預算管理體系，將全面預算審議機構上升到董事會，提高對預算外事項的審批管理要求，采用一刀切的方式，全部審批到董事會，這必然會在企業運行效率上大打折扣。對于超預算的關鍵事項，如投資、籌資、企業重組、兼并購等重大事項，堅持從嚴從緊，按照法人治理的原則執行。而對于企業運營過程中的預算外事項，如人員、生產、銷售等事項應授權經營管理層決策，縮短決策層級，既能有效降低預算外事項的風險，又可提高運營效率。

3.加大綜合型人才的培養和儲備。人員始終貫穿于預算制定、預算管理、預算執行及預算監督全過程，其中財務人員承擔著承上啟下的作用。把企業戰略目標融入預算管理體系，同時又要根據市場動態、業務特征能提前預判發展趨勢，這就要求預算管理部門具備較強的綜合能力。一般情況下，國有企業由財務部門承擔著預算管理委員會辦公室角色，因此財務人員的專業能力和管理水平高低，直接影響預算執行好壞。財務人員既要了解企業的戰略發展目標，又要熟悉業務流程、市場動態，對預算執行過程中的問題，具有一定的預判能力。因而引入綜合型財務管理人才，不斷提升財務人員的專業知識，對財務管理人員定期組織培訓，使財務管理人員更好地掌握先進的財務管理理念以及財務管理技術，讓企業財務工作更順利地組織開展。

4.精細化管理。在預算實施階段，全面跟進預算實施進度分類管理。例如對人員薪酬、公車費用、產業融資等指標按照預算內開展，預算外的支出嚴格按照審批流程執行。對于市場拓展、產業投資、產業運營等經營性事項責任到人，細化目標任務，預算跟進與分析分解到月度，建立科學、靈活的調整機制，使得預算管理有的放矢。

（四）賞罰分明，建立預算考核激勵機制

一方面，對于預算執行情況的評價，通常依靠考核、激勵手段。預算執行情況的評判，不僅以考核為抓手，還引入激勵機制，激發全員提高預算管理的動力，充分發揮預算管理中各角色的主觀能動性，變被動為主動，達到事半功倍。

另一方面，拓寬預算考核的維度。除了營業收入、凈利潤、經濟增加值等經濟指標外，增加資產質量、融資能力、投資效率、風險管控等業務事項，從源頭抓預算，推動預算管理效益提高。

（五）業財融合，推動預算管理數字化

隨著大數據時代的到來，國有企業各類管理平臺和ERP系統的逐步興起和完善，為打通財務數據與業務數據奠定了良好基礎。提高預算編制信息化水平，打通業務系統與預算系統的數據，建立預算管理與業務系統的共性數據，將財務與非財務、定性與定量、內部與外部、確定與不確定的信息轉化為預算數據，讓預算編制自動化、科學化、信息化，以滿足預算管理對信息系統模型化、多視角的要求。

綜上所述，A公司通過摸索，充分發揮預算管理工具，近年來公司業務已經輻射到長三角，聚集優質資源，在實現公司戰略目標、深化國企改革、提高國企資產效率上取得顯著成效。

結語：

全面預算管理是一個不斷完善、發展的動態工程，除了文中分析的因素和事項外，還受企業文化、企業性質、企業規模等影響，預算管理沒有唯一的標準結論，不同企業需結合自身特點加以整合與優化，充分發揮預算管理的功能，為企業發展做出應有的貢獻。

（作者單位：杭州市停車產業股份有限公司）