收益視角下調動農民種糧積極性機制構建研究

鐘 鈺 巴雪真

糧穩天下安,保障糧食和重要農產品穩定安全供給,始終是“三農”工作的頭等大事。黨的二十大報告明確提出“全方位夯實糧食安全根基”,充分體現了黨中央對國家糧食安全的高度重視,對確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中的決心。全方位夯實糧食安全根基離不開要素投入保障、科技支撐和政策支持,農民作為糧食生產的微觀決策主體,直接決定著這些因素對糧食生產的作用效果。也就是說,農民種糧意愿關乎國家糧食安全命脈,調動農民種糧積極性就是從根源上鞏固國家糧食安全根基。

一、文獻回顧

我國歷來重視農民種糧積極性問題,2004年開始取消農業稅以來,持續加大強農惠農富農政策力度,并連續多年發布中央一號文件強調保障種糧農民收益問題,旨在提高農民種糧積極性和確保國家糧食安全。在此背景下,我國糧食綜合生產能力連跨新臺階,糧食安全保障水平明顯提升,但本應與之同步提升的農民種糧積極性未能充分調動起來。

為此,不少學者圍繞農民種糧積極性進行了深入研究。從研究結果來看,農民種糧積極性對保障我國糧食安全起著決定性作用,種糧積極性高低與糧食產量、糧食播種面積的波動周期直接相關,且種糧積極性通過影響農民種糧要素投入進而對糧食單產水平產生影響[1]。一般而言,種糧積極性高漲的年份往往是糧食豐產的年份,而種糧積極性受挫的年份多是糧食生產不穩的年份[2]。另外,在農民種糧積極性的影響因素方面,多數學者認為種糧收益較低是抑制農民種糧積極性的主要原因,提高種糧收益是現階段調動農民種糧積極性和保障糧食安全的根本之策[3-4]。按照“理性經濟人”邏輯,農民種糧動機和行為由其價值取向和判斷決定,種糧能否獲取收益決定著農民種糧意愿,但隨著市場經濟的發展,農民種糧的價值取向已經向多重性和綜合性發展,種糧收益也不再只包含種糧利潤,還外延為同等利潤下更省工省時以及風險更小等內涵,這些都是現階段影響農民種糧積極性的重要因素[5]。

同時,明晰種糧積極性的重要內涵和包含的主要內容,是調動農民種糧積極性的基礎和前提。已有研究通常將種糧積極性與農民種糧熱情、糧食播種面積、糧食播種面積占農作物播種面積的比重、糧食產量、種糧要素投入等掛鉤,通過數據測算或指標評價來反映種糧積極性的高低[6-8]。結合已有文獻,本文認為種糧積極性主要體現為三個方面:一是糧食播種面積,包含種糧面積絕對量和相對量以及種糧區域分布情況;二是種糧盡職盡責程度,可從經營方式以及撂荒情況、“非糧化”等方面反映;三是種糧主體特征,主要包括種糧主體的年齡、性別、受教育程度以及兼業化等特征。農民種糧積極性的內涵為農民關心和參與糧食生產的心理和行為傾向的強烈程度,而且這種積極性能夠被激發和培養,而保障農民種糧收益正是激發和培養其種糧積極性的根本動力。

基于此,本文試圖在收益視角下,把握現階段農民種糧積極性不高的表象特征,剖析影響農民種糧積極性的深層次原因,并在此基礎上嘗試構建調動農民種糧積極性的機制,以期為提高農民種糧意愿和保障國家糧食安全提供思路借鑒。

二、農民種糧積極性不高的表象特征

當前我國農民種糧積極性不高問題普遍存在,突出表現為穩住糧食播種面積壓力大、粗放經營及撂荒現象蔓延、耕地“非糧化”趨勢愈加明顯以及種糧主體漸趨老年化和女性化等特征,這將對糧食生產和糧食安全帶來直接威脅。

1.穩住糧食播種面積壓力不減

改革開放以來,我國糧食產量穩步增長,但糧食播種面積起伏不定,且占農作物播種面積的比重呈現一路下滑趨勢。從絕對量來看,1978—2003年,糧食播種面積下降趨勢明顯,20多年間下降幅度達到了17.56%,這與快速推進的工業化和城鎮化、動態演變的糧改政策、突發的自然災害等密切相關,種種原因疊加挫傷了農民種糧積極性,從而導致2003年糧食播種面積下降到改革開放以來的最低水平。為促進糧食穩定增產和保障糧食安全,自2004年起我國惠農支農政策密集出臺且力度不斷加大,農民種糧積極性得到有效提高,糧食播種面積快速上升,至2016年達到了119230千公頃,基本和1978年保持相同水平。但隨著種糧收益縮減和農業供給側結構性改革實施,農民種糧積極性再次受挫,2017—2019年,糧食播種面積連續減少,增減幅度分別為-1.04%、-0.81%和-0.83%。從相對量來看,我國糧食播種面積占農作物播種面積比重下滑趨勢明顯,從1978年的80.34%下滑到2021年的69.73%,下滑了10.61個百分點,這從側面印證農民種糧積極性不高①。受制于耕地資源稟賦約束,我國農作物和糧食播種面積已經達到“天花板”,繼續保持糧食播種面積的難度不容忽視,雖然從短期來看我國糧食供給總量充裕,但若不能穩定糧食播種面積,未來勢必會對糧食安全構成威脅。

從種糧空間分布來看,我國糧食主銷區產銷缺口不斷擴大,糧食產銷平衡區加速向主銷區滑落[9],且由于部分地區農民種糧積極性和地方抓糧產糧積極性下滑,個別糧食主產區糧食生產能力下降,糧食生產逐漸向少數主產區集中,糧食主產區范圍正在逐步萎縮。從糧食播種面積來看,2004—2021年,主產區糧食播種面積占全國的比重從69.27%增長到75.29%,主產區所肩負的糧食安全責任越來越重。在主產區內部,北方主產區糧食播種面積占13個主產區的比重呈現不斷上升趨勢,由2004年的58.26%增長到2021年的63.52%,南方主產區情況則剛好相反。從糧食調出率來看,2004—2021年,個別糧食主產區的糧食調出能力持續減弱,糧食凈調出省份在不斷減少。數據計算結果顯示,2004年13個糧食主產區均為糧食凈調出省,到2021年,糧食凈調出率在20%以上的糧食主產區僅有內蒙古、吉林、黑龍江、河南和安徽。從全國整體來看,糧食凈調出省份主要集中在內蒙古、吉林、黑龍江、河南和安徽這5個糧食主產區,其中內蒙古、吉林和黑龍江最為重要,糧食凈調出率常年保持在60%以上。從南北區域分布來看,北方主產區逐漸成為糧食調出中心,而南方主產區糧食供需逐漸失衡,除安徽外,南方主產區糧食調出能力逐漸減弱,2021年,江蘇、湖北、湖南、四川四省糧食凈調出率均為負值②。

2.粗放經營及撂荒現象蔓延

種糧收益下降加之兼業化迅速發展,農民收入重心越來越遠離土地,粗放經營與撂荒現象在全國多地不斷蔓延。農業農村部數據顯示,2020年,我國土地經營權流轉面積達到5.32億畝,占家庭承包耕地面積的34.06%,農地流轉率依然不高。目前,我國耕地經營規模在10畝以下的農戶仍有2.1億戶,在西南地區戶均經營規模甚至更小③。土地細碎化的規模不經濟效應和非農就業下勞動力的轉移,在促進農地流轉的同時也誘發了經營粗放化甚至撂荒現象。如袁寧調查發現,農戶兼業行為導致了種糧過程的粗放化,近40%的農戶表示兼業化影響了農業生產[10];胡俊波在對四川省農業發展趨勢的觀察中發現,“懶莊稼”粗放經營方式普遍存在,且50%以上的水稻種植戶僅將耕種面積維持在自給規模范圍內[11]。

另外,撂荒現象在全國多地均有發生,特別是在地形條件不佳和機械化受阻的山區,耕地撂荒率更高。李升發等的研究顯示,2014—2015年全國山區縣耕地撂荒率為14.32%,且在其調查的村莊中,78.3%的村莊出現撂荒現象[12]。糧食主產區也有相當嚴重的耕地撂荒現象,2017年我國糧食主產區耕地撂荒規模為405.53萬公頃,撂荒率約為5.85%[13],內蒙古、黑龍江、山東、江西、湖北等糧食主產區耕地撂荒現象更為嚴重。鐘鈺等在糧食主產區、平衡區、主銷區調研中發現,由于種糧收益低,青壯年勞動力幾乎都選擇外出務工,撂荒現象愈演愈烈,不僅瘠薄荒涼邊遠地塊被遺棄撂荒,好田好地也會被撂荒,且種糧虧損導致土地流轉也十分不暢,由于種糧大戶無法承受連年虧損,導致“流轉戶退包,農民不要退”的兩難現象突出,部分地區土地撂荒率達到了20%[14]27-48。

歸根結底,出現粗放經營和撂荒現象的原因還是在于農民種糧積極性不高,隨著種糧收入在家庭收入中的貢獻度越來越小,土地慢慢由基本生活保障退化為農民“進不去城”的最后退路,在對農地流轉預期不足情況下,農民必然選擇節省勞動力而浪費耕地的粗放經營模式,甚至直接撂荒耕地。若種糧收益下降趨勢不能根本逆轉,未來粗放經營和撂荒現象可能會愈演愈烈。

3.耕地“非糧化”跡象愈加明顯

在耕地利用過程中,除了直接撂荒這種顯性的種糧面積減少外,“非糧化”導致的糧食生產能力隱性損失也不容忽視。“非糧化”在狹義上是指耕地利用方式由種植糧食調整為種植蔬菜、水果、油料等經濟作物,廣義上則指一切“非糧”的耕地利用方式。究其根本,“非糧化”是農戶追求利潤的理性行為。當前,種植經濟作物收益明顯大于種糧收益。鐘鈺等在廣東省佛山市調研時了解到,蔬菜和魚塘經營效益約為3萬元/畝,花卉經營效益更高,可達4萬—5萬元/畝,而種糧效益不超2000元/畝[14]61。隨著收益差距逐漸拉大,為追求更多的經濟收益,農戶必然會調整種植結構轉向收益更高的非糧經營行為,種糧大戶和土地流轉大戶在市場驅動下更會選擇調減種糧面積。王象永等的調查表明,在調查村5.5萬畝土地流轉中,僅有1.8萬畝耕地用于種糧[15],“非糧化”經營傾向十分明顯。

為進一步明晰全國“非糧化”狀況,利用非糧播種面積比例變化值來表征“非糧化”。數據顯示,1978—2021年,我國非糧播種面積整體上呈波動增加趨勢,占農作物播種面積比重也呈波動上升狀態④。分時段來看,1978—2003年,非糧播種面積呈快速上升趨勢,到2003年達到53004.59千公頃的頂峰,隨后開始呈大幅下跌狀態,至2006年后進入徘徊階段,2016年后開始恢復增長趨勢。近年來,非糧播種面積和占農作物播種面積比重均顯著增加,相比于2016年,2021年非糧播種面積增長了7.03%,占農作物播種面積比重增加了1.69個百分點,“非糧化”水平明顯升高。從非糧種植類型來看,蔬菜和藥材播種面積總體上呈上升趨勢,油料、茶葉和糖料播種面積在波動中先升后降,棉花和麻類播種面積則處于徘徊下降狀態。其中,蔬菜播種面積在研究期間內增幅最大,2021年蔬菜播種面積比1978年和2020年分別增長了560.04%和2.33%,這與居民消費結構升級及蔬菜收益相對較高密切相關。可以預見,未來蔬菜等經濟作物在居民消費結構和農民收入結構中將會占據越來越重要的地位,由此誘發的“非糧化”趨勢可能會繼續發展。

4.種糧主體漸趨老年化和女性化

隨著城鄉二元社會結構的松動以及市場經濟改革的深化,“打工經濟”使青壯年勞動力和高素質勞動力大規模向城市流動,農村社會普遍形成了“半工半耕”結構,老年勞動力和女性勞動力正在逐漸成為種糧的主力軍。農民工監測調查報告數據顯示,2021年全國農民工總量29251萬人,占全國鄉村人口數量的58.7%;以青壯年勞動力居多,50歲以下的農民工占比農民工總量的72.7%;在性別上,女性農民工占全部農民工的35.9%,外出農民工中女性占30.2%,本地農民工中女性占41.0%⑤。另外,我國鄉村老年勞動力占比越來越高,2020年60歲以上的鄉村人口為11616萬人,占鄉村人口總量的22.79%,相比于2010年的13.86%增加了8.93個百分點⑥。魏君英等調查發現,被調查農戶中以男性為種糧主力的占31.3%,以女性為種糧主力的占68.7%[16]。這些數據意味著大量老年勞動力和女性勞動力被滯留在農村,承擔著種糧的大部分責任。

從農戶視角來看,種糧收益相對較低是導致種糧主體漸趨老年化和女性化的根本原因,農戶家庭內部勞動力資源重新配置則是種糧主體弱質化的直接原因[17]。理性小農為實現家庭勞動力資源配置效用最大化,多以性別分工和代際分工為原則進行勞動力資源的重新配置,即青壯年勞動力“離鄉又離土”,處于人力資源劣勢的老年勞動力、女性勞動力則留守農村經營自家承包地解決糧食問題[18],“男工女耕、少工老耕”已經成為我國糧食生產不可回避的事實。

三、農民種糧積極性不高的根本原因

無論是小農戶還是規模農戶,其種植決策都是在考慮相關惠農政策和仔細權衡種糧成本與收益后做出的決定。確切地說,種糧主體的種植決策是其在各種資源稟賦條件約束下,基于利潤最大化目標而做出的選擇。從根本上來看,種糧補貼力度與發達國家存在差距、糧食收益隨糧食生產成本快速上漲而下跌、糧食作物與經濟作物的經濟效益差距拉大以及非農收入增加導致種糧機會成本提升等,是導致農民種糧積極性不高的深層次原因。

1.種糧補貼力度與發達國家存在差距

由于糧食生產的弱質性、公共性和社會性特征,世界各國通過必要的制度安排予以農民補貼是普遍共識,因此,制度環境對糧食生產和農民種糧積極性有較大影響。我國一直在探索完善糧食扶持政策,對種糧農民收益的重視程度越來越高,但整體來看,我國糧食補貼政策對種糧主體的激勵程度仍不夠,且與發達國家存在明顯差距。

從國內情況看,首先,盡管政府每年補貼額度總量較大,但是平均到每畝糧食和單個糧農的數額偏少,補貼額度相較于糧食生產投入成本較低,更無法彌補與經濟作物、非農就業之間的收益差距,且自2016年以來,農業補貼額度不增反降,2017—2020年農業補貼額度平均為每年1408.60億元,相比于2015年減少了274.80億元。其次,我國糧食補貼政策精準性不足,由于政策理解和執行能力等方面的原因,多數地方政府發放補貼不與耕地實際種糧面積掛鉤,而是以農戶承包面積或農業稅收改革前的計稅面積為依據發放,進而導致有承包地的農戶即使不種糧也能拿到補貼,而真正種糧的農戶如種糧大戶、家庭農場等難以真正獲得種糧補貼,顯然糧食補貼已淪為農戶的收入補貼[19-20],調動農民種糧積極性的效能降低。最后,我國的補貼政策更側重于保障糧食安全,糧食安全與農民增收很難同時得到滿足,無論是“三項補貼”還是“農業支持保護補貼”,政策內容都倡導補貼標準與經營規模或種植規模掛鉤,旨在激勵農戶擴大糧食生產規模,然而受制于資源稟賦條件的“硬約束”,我國種糧主體以小農戶為主,通過種糧補貼增加小規模農戶種糧收入基本沒有作用[21]。

從國際比較看,盡管我國農業支持總量(TSE)保持在較高水平,但相對于農業總產值和糧食播種面積而言,農業支持保護力度仍然偏低。數據分析顯示,2020年我國TSE占農業總產值比重僅為16.14%,明顯低于日本的69.33%、韓國的65.08%、歐盟的30.78%和美國的30.68%。在單位糧食播種面積補貼上,我國每公頃糧食播種面積補貼金額約為2570.52美元,雖然高于歐盟的2002.05美元和美國的1772.83美元,但相比于同樣人多地少的日本(25727.96美元)和韓國(27673.69美元)仍存在不小差距。在農業補貼率(%PSE)方面,我國農業補貼率雖然呈現不斷上升趨勢,但相比于日本、韓國和歐盟仍然較低。如圖1所示⑦,日本和韓國農業補貼率基本上保持在40%以上,歐盟農業補貼率雖一路下滑,但對農業予以高支持高保護的本質并沒有改變,整體仍保持在19%以上,而我國農業補貼率始終在17%以下,這說明我國農業補貼占農業收入的比重只有17%左右。另外,我國作為世界貿易組織成員,微量支持只有8.5%,當前糧食補貼空間基本已經逼近“黃箱”補貼上限,未來通過“黃箱”支持政策促進糧食生產的可能空間也越來越小[22]。

圖1 1995—2021年各國農業補貼率變化情況

2.糧食收益增幅低于糧食生產成本增幅

我國糧食生產已處于高成本階段,快速上漲的糧食生產成本不斷壓縮種糧收益空間,直接打擊了農民種糧意愿和積極性。從糧食產出和生產成本來看,2004—2021年,我國糧食(稻谷、小麥、玉米)畝均產量和畝均產值整體上呈增長態勢,與2004年相比,2021年糧食畝均產量和畝均產值分別增長了81.61公斤和682.09元,增幅分別為20.16%和115.23%;同期,糧食畝均生產總成本增長了761.77元,增幅為192.63%,這表明糧食畝均生產成本增長速度比畝均產量、畝均產值增長速度更快。從糧食凈利潤來看,2004—2021年,糧食畝均凈利潤整體呈波動下降趨勢,特別是2011年后,糧食畝均凈利潤下滑幅度更為明顯。其中,2016—2019年,糧食畝均凈利潤甚至下跌到0元以下,畝均虧損分別為80.28元、12.53元、85.59元和30.53元。成本利潤率與凈利潤變動趨勢基本保持一致,2016—2019年,利潤率均處于0%以下,近兩年內雖有所回升,但仍處于較低水平。

從糧食生產成本結構來看,物質與服務費用、人工成本和土地成本是糧食生產總成本的主要構成,其中人工成本和土地成本的大幅提升,是引起糧食生產總成本快速上漲的主要推動力。如圖2所示⑧,2004年糧食的物質與服務費用、人工成本和土地成本分別為186.64元、137.66元和52.73元,占糧食生產總成本的比重分別為49.50%、36.51%和13.99%。物質與服務費用在此階段是最主要的糧食生產成本,但隨著我國勞動力成本的快速增加,2013年人工成本以畝均429.71元超過了415.12元的物質與服務費用,成為糧食生產成本的最主要構成。從糧食成本增減情況來看,2004—2021年,糧食物質與服務費用、人工成本和土地成本分別增加了285.61元、272.69元和203.47元,增幅分別為142.72%、193.04%和376.31%。可見,人工成本和土地成本是上漲最快的,這對新型經營主體如種糧大戶和家庭農場來說,無疑是降低其種糧積極性的重要因素。另外,從國際比較來看,我國糧食生產畝均總成本是美國的1.64倍,畝均人工成本和土地成本則是美國的6.19倍和1.93倍,而畝均凈利潤僅為美國的59.51%⑨,且受國際形勢和能源價格等影響,未來我國糧食生產成本還會繼續上升。

由此可見,糧食生產成本居高不下是導致我國農民種糧收益偏低的原因,也是影響我國農業國際競爭力的關鍵因素。

圖2 三種糧食畝均成本收益情況

3.糧食作物與經濟作物存在明顯效益差

波普金的理性小農理論強調,農戶會在既定要素約束條件下改變要素配置結構,以實現效益最大化[23],種糧比較收益相對較低是導致農民由種植糧食作物轉向種植經濟作物的重要原因。正如前文分析,糧食生產成本快速上漲,而糧食價格又保持相對穩定,種糧收益空間逐漸壓縮,近年來種植小麥、玉米、大豆等甚至出現連續虧損的現象,“種糧成本高、收益低”已成為當前許多地方農民的普遍共識。如表1所示,雖然經濟作物生產總成本相比于糧食作物較高,但在凈利潤、成本利潤率和平均出售價格方面,糧食作物都遠遠低于經濟作物。如從凈利潤來看,糧食作物中除稻谷外,小麥、玉米和大豆的凈利潤在2016—2021年均處于負值,每畝平均分別虧損17.99元、82.62元和124.16元,而經濟作物凈利潤普遍較高,蘋果、柑、橘和蔬菜等每畝凈利潤平均為1995.23元,是糧食作物的數倍。這種比較效益的差異有力解釋了農戶種糧積極性下降及傾向種植比較收益更高的經濟作物行為的必然性和合理性。

糧食作物與經濟作物產生效益差距的主要原因可能在于出售價格的差異。由表1數據可知,盡管糧食作物畝均總生產成本低于經濟作物,但較低的出售價格導致糧食經營收益水平也較低。2016—2021年,稻谷、小麥、玉米和大豆四種糧食作物的平均售價為每50公斤139.82元,而蘋果、柑、橘和蔬菜四種經濟作物的平均售價為每50公斤159.93元,比糧食作物高出20.11元⑩。究其原因,一方面,糧價是百價之基,是穩物價和防通脹的重要基礎,我國政府為保障民生和穩定市場而控制了糧價大幅波動,且由于糧食加工產業鏈條沒有充分延伸,精深加工能力不足,糧食產品大部分為初級產品,導致糧食附加值較低;另一方面,在居民消費水平持續轉型升級的背景下,國內對蔬菜、水果、花卉等經濟作物的消費需求快速攀升,特別是一些經濟發達地區的經濟作物銷售市場容量不斷增大[24],這為種植結構的調整提供了基礎市場條件,小農戶以及種糧大戶為平衡糧食生產成本的上升,選擇增加經濟作物種植面積以獲得更高的價格和利潤。

表1 2016—2021年糧食作物與經濟作物成本收益情況

4.種糧收入與非農收入差距逐漸擴大

“種糧一年不如打工一月”問題愈發突出,在守住全國人民“米袋子”的同時,如何鼓起種糧農民“錢袋子”是調動種糧積極性亟待解決的問題。一方面,在種糧利潤空間逐漸縮小的同時,農村居民消費支出水平呈現出十分明顯的上升趨勢,單純靠種糧收入已經難以滿足農村居民基本收支需求以及對美好生活向往的新要求。2021年我國農村居民人均年消費支出15915.6元,若按照10.34畝的勞均糧食播種面積和116.82元的畝均糧食凈利潤計算,2021年我國勞均種糧凈利潤僅為1207.92元,不到農村居民消費支出水平的7.59%,遠不能支撐農村居民的消費需求。另一方面,在市場化改革推進過程中,農民配置要素的自由度越來越大,其就業和增收的渠道也越來越寬,農民工監測調查報告數據顯示,2021年外出農民工和本地農民工月均收入分別為5013元和3878元,遠高于種糧收入。非農兼業在彌補種糧收入支持家庭消費和農業生產投資不足的同時,為農民追求個人發展和實現自我價值提供了機會和條件,但這也進一步加劇了農民“種糧不如打工”的觀念,致使農民種糧積極性和種糧意愿受抑。

圖3 2004—2020年農村居民可支配收入構成及變動情況

從農村居民可支配收入構成來看,2004—2020年,工資性收入占可支配收入比重不斷上升,經營凈收入占可支配收入比重則不斷下降。2015年,工資性收入開始超越經營凈收入成為農村居民可支配收入的最主要來源,隨后兩者之間的差距逐漸拉大,到2020年農村居民工資性收入已經達到6973.9元,超出經營凈收入896.5元。具體到農業收入,2004—2020年,農業收入雖呈上升趨勢,但增長幅度較小、增速較慢,且占可支配收入的比重呈長期下降趨勢,尤其是2016年以后這一比重已不足20%(詳見圖3)。當前,農業收入對農村家庭收入的貢獻程度明顯偏低,其經濟保障功能已然弱化,隨著種糧收入與非農收入差距的逐漸擴大,如何激發農民種糧積極性將是我國長期面臨的一大難題。

四、調動農民種糧積極性的機制構建

農民是糧食生產的微觀主體,全方位夯實糧食生產根基,保障糧食和重要農產品穩定安全供給,要從根本上保障農民種糧收益,充分調動農民種糧積極性。針對挫傷農民種糧積極性的多重因素,本文從優化種糧政策、控制種糧成本、提升種糧效益、強化種糧服務等角度提出了構建調動農民種糧積極性機制的政策建議(詳見圖4)。

圖4 收益視角下調動農民種糧積極性機制構建

1.優化政策,保障種糧農民合理收益

第一,確保實現糧食增產與保障種糧收益的雙目標。由于糧食安全的重要性,我國實施的糧食支持政策始終以“糧食增產”為中心,糧食增產與種糧收益間的內在邏輯未能有效統一,而想要長久保障國家糧食安全,絕不能建立在犧牲糧農和主產區利益的基礎上,需要正確處理小農戶與規模經營戶、主產區與非主產區之間的關系,確立以糧食增產與保障種糧收益雙重目標為導向的糧食支持政策,協調好糧食增產與農民增收的關系,使其相輔相成、良性循環。

第二,調整WTO框架下糧食支持政策。充分利用WTO所允許的補貼空間,加大對種糧農民的補貼力度,并按照WTO有關規則及時調整補貼方向,加快調整“黃箱”政策支持范圍,有效利用非特定產品“黃箱”支持空間,如逐步加大對糧食適度規模經營的補貼力度。同時,擴大“綠箱”政策支持范圍,加強對農業基礎設施、土地整理、農業技術研發等的補貼規模和力度,降低農民糧食生產成本。

第三,加快健全糧食補貼投入管理制度。明晰中央政府和地方政府各自的職責和事務,確保糧食補貼政策在執行過程中不縮水、不走樣。盡快建立健全糧食補貼面積核定制度,按照“誰種糧誰受益”的原則,將糧食補貼發放到真正的種糧者手中。同時,要強化監督檢查工作,切實保障補貼資金真正用于提高糧農收入和保障糧食安全上。

2.控制成本,降低種糧要素投入費用

第一,提高種糧農民的組織化程度,降低市場交易成本。小農戶依然是我國糧食生產的主體,在市場信息不對稱下,力量分散的小農戶并沒有充分的議價能力。著力提升種糧農民的合作化和組織化程度,鼓勵各地通過推進農村集體產權制度改革和培育新型農業經營主體等方式,把市場競爭中處于弱勢地位的小農戶按照平等、自愿、互助原則橫向、縱向聯合起來,引導構建互助共享的生產經營關系網絡,提高種糧農民的市場控制力和議價能力,降低種糧要素市場交易成本。

第二,擴大要素補貼范圍,降低要素獲取成本。糧食生產進入高成本階段,農資對糧食生產和農民增收的影響越來越大。要做好農資保供穩價工作,擴大農資服務網絡覆蓋范圍,積極發揮社企農資市場的農資供應作用,切實保障各類農資流通渠道暢通。同時,加大對國有農資企業的扶持力度,有效解決企業在原料供應、農資運輸、產銷對接等方面的困難,提高國有農資企業的保供穩價能力。支持農機技術研發和農機換新升級,特別是將新興領域有迫切需求的農機新產品納入購置補貼范圍,切實降低農民的農機購置成本。

第三,發揮公共投資效應,降低生產投入成本。加快完善以高標準農田建設為代表的農業基礎設施建設,著力推進土地平整、排水灌溉、道路交通等建設和改造,有效改善糧食生產條件。同時,繼續強化良種繁育、節本增效和農業可持續發展等科技研發和推廣,重點解決糧食生產的關鍵共性技術難題,以政府購買服務、服務補貼、項目資助等方式,提高社會化服務可及性,減少種糧農民的私人支出成本。

3.做好增效,提升種糧綜合經濟效益

第一,延伸糧食產業鏈條。在穩定糧食播種面積和產量的同時,加強糧食就地收儲和加工流通,積極發揮龍頭企業牽引帶動作用,建立“龍頭企業+合作社+農戶”的聯農帶農利益聯結機制,激發各類主體參與打造從田間地頭到餐桌的糧食全產業鏈,加快提高糧食深加工能力,引導糧食加工企業積極開發新產品、新技術、新工藝,增加糧食中高端產品和深加工產品,讓種糧農民在產業鏈和價值鏈延伸上分享更多的增值紅利,真正破解“越產糧越窮困”的難題。

第二,鼓勵糧食優質優價。以優質糧食工程為抓手,加快提升綠色優質和特色糧食產品供給能力,推進糧食產業鏈、價值鏈、供應鏈“三鏈協同”,實施糧食優產、優購、優儲、優加、優銷“五優聯動”,開展糧食綠色倉儲、品種品質品牌、質量追溯、機械裝備、應急保障能力、節約減損健康消費等“六大提升行動”,挖掘和推廣具有示范引領、可復制可推廣的先進典型經驗和做法,持續深入推進優質糧食工程取得更大成效,在帶動種糧農民增收致富的同時,滿足人民群眾糧油消費升級需求。

第三,提高糧食綜合利用水平。加快暢通農業廢棄物資源化利用渠道,建立秸稈收儲運和廢舊地膜回收等網點,強化廢物回收技術和機械支持,促進各類農業廢棄物物盡其用。同時,要積極探索發展廢物利用多元模式,如秸稈能源化發電、基料化種菇和飼料化養畜等,促進農業增產增效和農民增收相結合。另外,要搶抓休閑農業和鄉村旅游日益升溫的熱潮,立足各地特色資源和區位優勢,以農旅融合助推農民增收,積極探索構建質量興農、綠色興農、效益興農的新格局。

4.強化服務,讓農民種糧更輕松更有獲得感

第一,推進糧食規模化生產。鼓勵種糧農民在自愿前提下通過互換、合并等方式,探索“小田并大田”“按戶連片耕種”“一戶一塊田”等模式,并結合高標準農田建設逐步解決耕地細碎化問題,提高土地利用率和集約經營水平,為促進規模化經營和保障種糧農民收益創造良好的外部條件。同時,因地制宜、因地施策,加快推進各地土地流轉進度并發展多種形式的規模化經營,在推動糧食生產規模化、專業化、集約化的同時,釋放更多農村剩余勞動力轉移就業,增加農民收入。

第二,壯大社會化服務組織。加快完善面向小農戶的農業社會化服務組織,暢通供需對接機制和對接平臺,通過組織化聯農、網絡化發展、全程化服務、數字化賦能等方式,提升農業社會化服務質量和對接效率。同時,鼓勵和引導種糧農戶將耕、種、防、收等環節部分或全部托管給社會化服務組織,切實解決糧食生產“誰來種、誰來管、誰來收”等難題,讓種糧農民更加省心、省錢、省力。

第三,強化現代化農機裝備。圍繞種糧農民生產需要,按照節本降耗的標準,提升農機裝備研發應用水平,推動農機向智能化、數字化、綠色化方向轉型升級,加快實現主要糧食作物生產全程機械化。同時,建立農機作業信息化監管平臺,并組織開展農機需求調查和摸底行動,做實做細農機供需對接工作,全方位保障糧食生產需求。另外,加大土地整改和機耕道路等基礎設施建設力度,擴展農機可作業范圍并提高農機作業效率,降低農機使用成本和風險,提高糧食生產經營效益和糧食綜合生產能力。

注釋

①本部分數據由筆者整理計算所得,初始數據來源于國家統計局編:《中國統計年鑒》,中國統計出版社,1979—2022年版。②本部分數據由筆者整理計算所得,初始數據來源于國家統計局編:《中國統計年鑒》,中國統計出版社,2005—2022年版。糧食調出率=本省糧食調出數量/本省糧食產量,糧食調出數量=(本省人均糧食占有量-全國人均糧食占有量)×本省人口。③此處數據來源于《新聞辦就〈關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見〉情況舉行發布會》,中央政府門戶網站,http://www.gov.cn/xinwen/2019-03/01/content_5369578.htm#1,2019年3月1日。④本部分數據由筆者整理計算所得,初始數據來源于國家統計局編:《中國統計年鑒》,中國統計出版社,1979—2022年版;國家統計局農村社會經濟調查司編:《中國農村統計年鑒》,中國統計出版社,1979—2022年版。非糧播種面積=農作物播種面積-糧食作物播種面積。⑤此處數據來源于《2021年農民工監測調查報告》,中央政府門戶網站,http://www.gov.cn/xinwen/2022-04/29/content_5688043.htm,2022年4月29日。⑥此處數據來源于國家統計局人口和就業統計司編:《中國人口和就業統計年鑒》,中國統計出版社,2011—2021年版。⑦圖1數據為筆者通過經濟合作與發展組織(OECD)網站(https://data.oecd.org/agrpolicy/agricultural-support.htm)查詢相關數據并整理計算所得。農業補貼率(%PSE)為生產者支持量占農場總收入的比重。⑧本部分數據由筆者整理計算所得,初始數據來源于國家發展和改革委員會價格司編:《全國農產品成本收益資料匯編》,中國統計出版社,2015—2020年版;國家發展和改革委員會價格司、價格成本調查中心編:《全國農產品成本收益資料匯編》,中國統計出版社,2021—2022年版。⑨本部分數據由筆者整理計算所得,初始數據來源于國家發展和改革委員會價格司、價格成本調查中心編:《全國農產品成本收益資料匯編》,中國統計出版社,2022年版。美國糧食生產成本和凈利潤由三種糧食(稻谷、小麥、玉米)平均值計算得出。⑩此處數據來源于國家發展和改革委員會價格司編:《全國農產品成本收益資料匯編》,中國統計出版社,2016—2020年版;國家發展和改革委員會價格司、價格成本調查中心編:《全國農產品成本收益資料匯編》,中國統計出版社,2021—2022年版。平均出售價格為每50公斤產品的價格。此處數據由筆者整理計算所得,初始數據來源于國家統計局編:《中國統計年鑒》,中國統計出版社,2022年版;國家發展和改革委員會價格司、價格成本調查中心編:《全國農產品成本收益資料匯編》,中國統計出版社,2022年版。勞均糧食播種面積=糧食播種面積/第一產業從業人員。本部分數據由筆者整理計算所得,初始數據來源于國家統計局編:《中國統計年鑒》,中國統計出版社,2005—2021年;國家統計局農村社會經濟調查司編:《中國農村統計年鑒》,中國統計出版社,2005—2021年版。經營凈收入包含農業收入。