打造宜居、韌性、智慧城市

肖金成

《質量強國建設綱要》提出，打造區域質量發展新優勢。加強質量政策引導，推動區域質量發展與生產力布局、區位優勢、環境承載能力及社會發展需求對接融合。

黨的二十大報告提出：堅持人民城市人民建，人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。這是新時期黨對城市規劃、建設和治理的基本要求，也為城市發展指明了方向。

遵循城市發展規律

提高城市規劃、建設、治理水平

在世界范圍內，城市已經有了幾千年的發展歷史，經過了不同歷史階段。城市是經濟社會發展到一定階段的產物，對引領一個區域的經濟、社會的發展具有重要的作用。在中國古代，“城”與“市”是兩種不同的形態。古代的“城”是指“有巨大的城墻環繞著”，是一個國家或地區的行政機關所在地。而“市”是從事交易的場所，最早的“市”在“城”的外面，后來隨著“城”的發展，“市”開始進入城內，但也只是在指定范圍內活動。現代化城市一方面繼承了“城”的行政中心的功能，另一方面也是一個區域的經濟中心，成為經濟要素的集散地。

城市具有以下特征：一是經濟上的非農性，城市是工業、商業等產業的集聚地；二是空間上的集聚性，吸引各類經濟要素在此集聚，集聚了大量的人口；三是中心性，城市是一個區域經濟、政治、文化中心，具有豐富的就業機會、廣闊的市場需求、良好的交通條件等，對其腹地有著較強的吸引力和輻射力，可以引領一個區域的經濟發展。

城市的發展是市場經濟條件下企業與個人追求利益或效用最大化的結果，是市場經濟主體相互作用的結果。在市場經濟條件下，通過要素的集聚、產業結構調整以及技術進步等，使城市發生由低級向高級、由簡單向復雜的演變。

城市規劃必須遵循城市演化的基本規律。雖然現在對城市發展的規律還在不斷地摸索和認識中，但必須肯定的是，如果違背自然規律去規劃和建設城市，會帶來諸多問題并造成浪費，甚至遭受自然界的懲罰。在城市演化過程中，規劃可以起到一定的作用，但無法影響城市發展的基本軌跡。因此，在對城市進行規劃之前，必須認識并把握城市發展的基本規律。

城市發展是自然環境、經濟發展、人口集聚、交通建設等因素共同作用的結果。城市的本質是人口的集聚，城市最初是市場交換的中心，并逐步演化為工業、政治、文化的中心。產業集聚帶來了人口集中，促進了社會分工，同時也擴大了城市規模。隨著人們收入的增加，就會提高當地的消費力，從而拉動服務業發展；服務業的發展又會產生許多新的就業崗位，吸引人口聚集，城市規模越來越大。

在大城市發展的同時周邊會出現中等城市、小城市，并形成一定梯級的城市體系。一個區域內出現多個城市，最初都是小城市；發展到一定階段，一個小城市演化成了中等城市，周邊是小城市；再后來，中等城市發展成大城市，又有幾個小城市發展成中等城市；這樣形成了金字塔式的結構，就是城市體系。大城市不可能一開始就是大城市，必然是中等城市發展而來，中等城市由小城市發展而來。不可能只發展一個大城市，而不發展中等城市、小城市。城市規劃一定要有發展的眼光，要進行科學預測，而不是主觀臆測。

現在各級政府對規劃都很重視，規劃的種類和數量繁多，但沒有形成合理的相互銜接的規劃體系。城市規模和它所在區域的人口、發展水平、區位、自然環境等因素密不可分，同時也受到其周邊城市的產業、交通、經濟、人口、文化等方面的影響。因此，城市不能孤立地運行，城市規劃需要依據區域發展戰略對城市的定位來編制。

在一個城市中，人和人、產業和產業之間的聯系密不可分，如果管理不能做到一體化，就很容易產生各種問題。以財政為例，如果一個城市各個區的財政各為己用，那么每個區都會大力發展工業以增加稅收，而不去發展居住和保留生態空間，那么整個城市的功能就會紊亂。所以，城市規模再大，依然是一個整體，其管理系統自然應當一體化。

轉變城市發展方式

推動超大特大城市瘦身健體

改革開放以來，隨著城鎮化水平的不斷提高，城市規模快速擴大。大城市、特大城市、超大城市數量不斷增多。據“七普”數據，我國常住人口超過1000萬的超大城市的數量已有7座，常住人口超過500萬的特大城市已有14座。城市具有集聚效應和規模經濟效應，城市規模越大，吸引力就越大。城市規模將越來越大，是空間經濟學者的共識。但城市越來越大，并不一定越來越好，有可能出現交通擁堵、成本上升、環境惡化等“大城市病”，給城市管理帶來很大壓力，增加“不確定性”。轉變城市發展方式，抑制城市盲目擴張，防治“大城市病”，就成為超大城市、特大城市的新的指向。

繼《京津冀協同發展戰略規劃綱要》提出將治理北京“大城市病”作為重中之重之后，《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》和《成渝地區雙城經濟圈規劃綱要》也明確提出，推動超大特大城市瘦身健體、減量增效。所謂“瘦身健體”就是強化生態環境、水資源等約束和城鎮開發邊界管控，防止城市“攤大餅”式無序擴張，合理控制開發強度和人口密度，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變。產業結構要升級，空間布局要優化，通過城市更新行動強化城市功能，增強對周邊地區的輻射帶動能力。中心城區重點發展現代服務業和科技創新產業，把一般性制造業向周邊疏解，促進周邊城市發展，形成合理的城鎮體系。

城市的輻射力和影響半徑有限，即使常住人口超過2000萬的超大城市的輻射半徑也不會超過500公里。在幅員遼闊的中國，僅有幾個超大城市是遠遠不夠的，不可能只依靠上海或者沿海的大城市輻射帶動全國。因此，在中部、西部也應發展規模比較大的城市，中西部各省也不能只發展省會城市，不能搞“一市獨大”，要促進區域性中心城市的發展。

加快區域性中心城市的發展，要從基礎建設、產業發展、空間布局、政府管理等方面著手，提升區域性中心城市的功能，發揮城市的輻射帶動作用，形成能夠帶動周邊地區尤其是農村地區發展的核心功能區。要合理確定城市規模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展。

促進綠色低碳循環發展

建設宜居、韌性、智慧城市

綠色發展是將生態文明建設融入經濟、政治、文化和社會發展的各方面與全過程的現代理念。習近平總書記提出了一系列關于生態文明建設思想，如“綠水青山就是金山銀山”“生態優先，綠色發展”等。充分尊重自然規律、經濟規律和社會發展規律，無論是產業發展、城市建設，還是人類活動均不能對生態環境造成破壞。低碳城市包括低碳建筑、低碳生產、低碳生活，城市建設要為低碳生產和生活創造條件，如集約緊湊、產城融合、綠色能源等。緊湊的城市才是低碳城市，才能節約能源，才能綠色出行，才能減少碳排放。應積極發展循環經濟，推進垃圾資源化，為保護環境、綠色發展創造條件。

城市是居民生活的場所。首先應滿足居民生活的需要，基礎設施要完善，生活要方便，環境要優美。超大特大城市內要有濕地和森林來維持生態系統的平衡。所以，規劃建設一個城市，首先要考慮人類居住的舒適性和出行便捷。城市可分為生產空間、生活空間和生態空間，應堅持生產空間集約高效，生活空間宜居適度，生態空間林茂花香。

中共中央關于“十四五”規劃建議首次提出建設韌性城市。韌性城市就是當災害發生時，能承受沖擊和快速應對，保持城市功能正常運行。如在地震、洪水、疫情等災害發生時，有基本的救災資源儲備以及調配資源的能力，不至于手忙腳亂，舉止失當。每個城市都應制定應急預案，盡可能減少人員傷亡，減輕經濟損失，迅速恢復生產和正常生活。汶川地震、新冠疫情、鄭州洪水等災害，既考驗了城市，也積累了經驗，證明了“預則立，不預則廢”。

智慧城市建設本質上就是系統性的城市管理。建設智慧城市的目標，就是協調統籌、統一規劃，向數字城市、綠色城市發展。首先是數字化，城市管理者應運用大數據合理配置公共資源，做出更科學的決策，實現更有效的管理；城市居民運用大數據使生活更便捷，享受更好的公共服務。其次是智能化，公共交通、水電煤氣、垃圾處理、充電加油、危機處理等城市治理的方方面面，應具備解決問題的技術手段。第三是智慧化，讓城市中各要素均能自我調節，社會各界具有自組織功能，讓城市更具生機活力，讓居民的生活更美好。

政府的功能除了規劃、建設和管理，還包括為居民提供公共服務。應建立完善的教育、醫療、養老等社會保障體系。城市要讓外來人口在工作旅行時，感到很溫馨很便捷，讓農民工等真正融入社區、融入城市，才做到了人民城市愛人民。