信陽市土地承包經營權流轉糾紛實證分析

程文璽

（信陽師范學院，河南 信陽 473000）

2014 年11 月我國提出農村土地“三權分置”這一重大制度創新，即將土地權分為土地所有權、土地承包經營權和土地經營權，其目的是為了緩和農村人地矛盾，嚴守耕地紅線[1]。自該項制度推行以來，一方面農村土地所有權得到了落實，保護了農戶的利益，約束了地方不合理征地等非農用行為，另一方面有效優化了土地資源配置，為農業的適度規模經營奠定基礎，進而提高土地利用率以及農業勞動生產率具有重要意義。然而在實施過程中，各地普遍出現了“確權糾紛”“侵權糾紛”“承包合同糾紛”“繼承糾紛”等土地承包經營權流轉糾紛。王鋮[2]基于對安徽省來安縣土地承包經營權流轉糾紛案例研究，影響該縣土地流轉糾紛的因素主要有流轉方式、程序、市場介入等；邢冬靜[3]基于成都市土地承包經營權流轉糾紛案例研究，影響該縣土地流轉糾紛的因素主要是相關法律體系中土地所有權管理主體不明晰；羅金洪[4]認為，云南省土地承包經營權保護不足，具體體現在征地、確權頒證、流轉過程以及司法保護方面。河南省信陽市我國重要的農業地區，因此以信陽市土地承包經營權流轉糾紛案例為基礎，分析案件的主體、原告訴請、證據、程序、結案情況以及個案情況，以期為進一步完善土地經營權流轉法律法規、監管機制提供依據。

1 材料與方法

1.1 數據來源

2022 年3 月3 日，在中國裁判文書網（網址：https：//wenshu.court.gov.cn） 以“土地承包經營權流轉+信陽市”為索引，時間為2019～2021 年，類型為已結案，檢索案件數量為251 件，通過篩選最終確定一審已結案的案件樣本量為70 件。

1.2 研究方法

運用Excel 軟件對案件進行記錄與分類；對案件給予一定的外層標準進行糾紛類型劃分，再根據不同的內層類項對同一類型文書進行分析（圖1）。

圖1 樣本劃分標準Fig.1 Sample division criteria

2 結果與分析

2.1 描述性分析

匯總結果表明，平橋區案件占比為16.5%，息縣占比為15.5%，浉河區占比11.6%，光山縣占比10.9%，潢川縣、固始縣占比均為9.6%，羅山縣占比8.2%，淮濱縣占比7.5%，商城縣占比5.8%，新縣占比4.8%。案件受理集中在2019 年、2020 年和2021 年，占比分別為25%、34%和41%，呈逐年上升趨勢。

2.2 糾紛具體情況分析

從糾紛類型（圖2）可以看出，侵權糾紛占比最高，土壤承包合同糾紛次之，確權糾紛位居第3 位。

圖2 案件糾紛類型Fig.2 Types of case disputes

2.2.1 侵權糾紛確定標準 侵權糾紛的爭議焦點集中于土地的使用權，在土地承包經營權權屬較為明晰的情況下，雙方產生的糾紛一般歸于侵權糾紛；明晰的標準不同，法院的認定也不同，有的法院會在被告承認侵權的前提下，參考土地四至情況，若四至不清晰會將案件納入確權糾紛。從法律層面來看，會根據《土地承包糾紛解釋》第1 條規定以及《土地管理法》第14 條規定認定被告的行為；侵權糾紛的判決會根據《民法典》《農村土地承包法》《土地管理法》等法律相關條例規定判決。

2.2.1.1 訴訟主體。匯總35 份侵權糾紛原告、被告身份顯示，原告均為村民，被告為村民、村委會或村小組，占比分別為88%、12%。說明侵權糾紛中以村民之間的侵權行為為主，反映出流轉糾紛的主要矛盾。

2.2.1.2 原告訴訟請求。侵權糾紛中當事人的訴訟請求明晰，主要是歸還土地和賠償損失，其他包括恢復原狀、排除妨礙等。若是村委會或村小組再次發包，村民則要求法院首先確認其再次發包行為無效等。

2.2.1.3 證據及程序。侵權糾紛中當事人大多可以提供物證、書證、證人證言等，證據較為充足，其中土地承包經營權證的證據效力遠高于其他證據。在受理程序方面，45%的案件是通過普通程序受理的，55%的案件是通過簡易程序受理的。說明當地法院較為及時的審結案件，解決鄉村經濟糾紛，維護熟人社會的鄰里和諧。

2.2.1.4 結案情況。70%的判決書中要求被告歸還涉案土地，僅有7%的判決書中涉及賠償損失金額，82%的判決中因原告提供的損失證據不充分，并未得到支持（表1）。部分案件的文書中提到有提前經過村委會或鄉鎮府的調解，但調解均無效；也有案件提前經過土地仲裁委員會的仲裁，法院均在判決中采信了仲裁結果，法院的判決取決于當事人是否被政府確權以及土地四至是否明確（圖3）。由此可見，原告是否經過政府部門確權對其主張權利至關重要，盡管在案件中會出現土地重新發包多輪確權的情況，使土地使用權歸屬呈現復雜關系，但法院會依賴政府的最終確權主體作為判決依據。

圖3 侵權糾紛模式Fig.3 Tort dispute patterns

表1 土地承包經營權糾紛案例Table 1 Cases of disputes over contracted land management rights

2.2.1.5 個案情況。在上述“訴訟主體”中提到的侵權糾紛中還有一類被告是以村委會、村小組為主體的。此種情況常常出現于原告外出務工或原告戶籍遷出導致土地常年撂荒，進而引出“關于村集體的發包權何時可以行使以及怎樣合法行使”的問題。根據《農村土地承包法》第27 條規定，進城務工的農戶并不必然導致承包權的喪失，即便農戶戶口遷出，村集體無權直接性、強制性地收回承包地，農戶可以轉讓承包地或自愿交給發包方。若村集體在并未征求農戶意見或通知的情況下直接收回并再次發包，相關法律并未明確規定此種情況的后果，但《土地承包糾紛解釋》第6 條的處理支持了村集體的做法，以及《村民委員會組織法》第28 條規定村民小組可以就本小組的土地等事項的辦理做出決定，即承認了村集體的該行為作為村民自治范疇的行為，在本集體經濟組織內部成員資格發生變動時能及時調整，平衡相關當事人利益。不僅和國家依法保護的土地承包關系長期穩定沒有沖突，相反更突顯靈活性，因此，從集體利益大于個人利益的角度認為，發包方收回撂荒地的做法不屬于違法收回的行為。

2.2.2 確權糾紛 土地確權是指在家庭聯產承包責任制下對農戶享有的土地承包經營權權利的確認。確權工作是對農民權益的保障，有利于農村資源的配置，規范土地流轉[5]。然而，由于土地承包經營權經過多輪變化，不少承包經營權屬混亂，許多地塊面積不準、四至不清，現實中同一塊土地可能附有2 個農戶的承包經營權證，或一方當事人要求法院基于現實占有向其頒發承包經營權證。在這種情況下，《土地管理法》第14 條以及《最高人民法院關于審理農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》 （以下簡稱“《土地承包糾紛解釋》”）第1 條中均明確規定了處理辦法，法官常以裁定的方式駁回原告的訴請。2019年、2020 年、2021 年確權糾紛案件分別為5 份、3 份、1份，呈連續遞減趨勢。說明農戶之間的確權糾紛問題逐步減小。

2.2.2.1 訴訟主體。匯總9 份確權糾紛案件原告、被告身份顯示，原告均為村民，被告以村民、村委會或村小組為主，占比分別為78%、22%。說明確權糾紛案件中的矛盾主要集中于村民之間，雙方因為土地互換、析產糾紛或歷史遺留等產生確權糾紛。

2.2.2.2 原告訴訟請求。確權糾紛中原告的訴訟請求明晰，主要為要求被告歸還土地，賠償經濟損失，要求法院確認其享有的土地承包經營權合法有效。其他包括墳墓遷移、恢復土地原貌、返還農業補貼等與土地上的附著物相關。

2.2.2.3 證據及程序。雙方證據有當事人陳述、身份證復印件、村委會證明、常住人口證明、政府頒發的確權證書等，在確權糾紛中，由于法院采取“一刀切”的裁判方式，故在文書中較多省略對證據的詳細審查和質證環節，9 例案件中僅有2 例羅列了證據，由此也容易造成對案件的了解不夠深入，不利于糾紛的化解。在程序方面，法院按照土地使用權爭議不屬于法院受案范圍而裁定駁回起訴的案件有8 例，因此，法院采用簡易程序審理案件，對確權問題不予處理。

2.2.2.4 結案情況。法院對此類糾紛采用“一刀切”模式解決，即9 例案件法院均采取不予處理，駁回起訴的方式結案。因此，基于權利歸屬都無法判明的情況下，原告的其他訴訟請求更是無法得到支持。

2.2.2.5 個案情況。以上是對確權糾紛案件共性情況的總結，但也存在個性問題，即同一戶中個人是否享有承包權。樣本中有3 份文書出現同一戶人家在析產糾紛中要求將土地承包經營權重新分割調整的情況，此情況的出現明晰了承包方的身份，進而劃定了適格主體的范圍。《農村土地承包法》第16 條規定，家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶，即農村實行的是家庭聯產承包責任制，不存在個人承包經營權，限定承包方的主體是以家庭承包方式承包本集體經濟組織農村土地的農戶，農戶整體享有承包權，而非個人。法院在2 例案件中均裁定確權問題不屬于法院管轄，另外1 例案件中法院除了解釋出管轄問題外，還增加了原告主體不適格而裁定駁回，理由充分，使人信服。

2.2.3 合同糾紛 《農村土地承包法》規定承包地流轉方式有轉讓、轉包、出租、互換、入股等，其中轉讓屬于土地承包經營權的完全讓渡，允許集體組織成員以外的他人加入，而轉包是土地承包經營權、使用權能的讓與，即土地經營權的轉讓[6]，由于轉讓這樣的流轉方式直接改變了原承包權利主體，故其流轉方式更為嚴格，需要經過發包方同意以及流轉后不得將土地用于非農建設，違反其中任意一則條件都將導致合同無效。相關法律法規對土地流轉的主體、方式、用途等方面的規范在合同糾紛中體現的更為明顯。

2.2.3.1 訴訟主體。合同糾紛的主體類型最為復雜，21 份承包合同糾紛案例中，48%的案件屬于非村民之間的糾紛，占比較高，主要包括企業、村委會、村小組、專業合作社等主體。同時，合同糾紛案件呈現出系列性、關聯性特點。說明農村土地承包涉及利益主體較多。

2.2.3.2 原告的訴訟請求。主要是有關合同效力及合同內容履行的問題，57%的案例中要求被告支付承包費、租金或違約金；19%的案例中要求法院確認合同無效；24%的案例中要求解除合同。

2.2.3.3 證據及程序。村民的法律意識普遍淡薄，多以口頭協議為主，極少數簽訂了紙質合同，在案件審理過程中，舉證困難，從而法院難以認定。在程序方面，合同糾紛呈現出與侵權糾紛相同的程序偏好，即簡易程序多于普通程序。

2.2.3.4 結案情況。原告的訴訟請求，法院支持“被告支付承包費、租金或違約金”案件占比為58%，法院確認“合同無效”案件占比為50%，法院判決“解除合同”案例的占比為33%。“未經發包方同意，采取轉讓方式流轉土地承包經營權”“改變涉案土地用途屬于違反法律強制性規定”的案件，法院確認合同無效，實踐中法院會考慮合同履行是否給村民帶來便利等公共因素而判決，因此對無效合同的判決較為慎重。說明法院在判決時較為關注合同形式、雙方當事人的意愿表示、是否經發包方同意、社會效果。

2.2.3.5 個案情況。在認定合同的效力時，若確認合同無效，一方要依照法律規定返還原物、恢復原狀，進而難免要拆除部分土地上的建筑物，這不僅會牽涉農戶的利益，同時還會破壞土地原貌，造成極大的資源浪費。《民法典》第9 條確立了“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源”的綠色原則，該原則在解決合同無效或解除的后果及影響時，顯得尤其重要。在裁判中法院依照“綠色原則”進行綜合考慮，不會單純考量雙方的利益糾紛來認定合同的效力，既兼顧法律效果和社會效果的統一，又體現了法官較高的職業素養。

2.2.3.6 法律適用對比。合同糾紛和侵權糾紛適用法律都較為廣泛，有《民法典》《農村土地承包法》《土地管理法》《土地承包糾紛解釋》《村民委員會組織法》《老年人權益保障法》等，說明承包流轉案件涉及的法律關系較為復雜；也體現出法官打破原有的單一思維模式去解決法律關系，從公私法多緯度思考民事案件。

統計2021 年侵權糾紛、合同糾紛案例結果（表3）顯示，兩類糾紛的法律適用情況明顯不同，侵權糾紛的法律適用更強調承包方的權利，如對《民法典》中關于侵權責任的規定以及《農村土地承包法》第55 條、第56 條援引較多；承包合同糾紛中更偏重于在強化集體所有權的前提下維系交易穩定，尊重雙方當事人的真實想法。部分判決書中的法條援引存在不準確的問題。

3 信陽市土地承包經營權流轉糾紛現狀分析

3.1 立法層面

3.1.1 法律對發包方主體認定混亂 對于村委會或村小組越權發包、在承包期限內收回承包地再次發包的行為，村民會將可能涉案的主體都訴諸法院，而法院會按照主體不適格而裁定駁回起訴，影響糾紛解決。我國《憲法》等多部法律規定“農村土地屬于集體所有”，《農村土地承包法》第5 條規定集體經濟組織享有發包權，集體經濟組織的成員享有承包權，第13 條規定村委會或村集體經濟組織可以發包土地。集體經濟組織作為農村土地所有權的代表者，享有發包權無可非議，而村委會作為村民自治組織，更多的是體現管理職能，將其規定為發包主體之一會造成現實操作混亂等問題。事實上，2 個獨立組織的職能交叉在《土地管理法》《民法典》中均有體現，需明確地是所有者可以兼任管理者參與管理實務，而管理者是否可以充當所有者來決定相關事項；若是兩者在發包土地上沒有差別，則在基本法乃至根本法上規定“農村土地屬于集體所有”又是否有現實存在意義[7]。

表2 2021 年侵權糾紛與合同糾紛案件適用情況Table 2 Application of infringement disputes and contract disputes in 2021

3.1.2 集體經濟組織成員資格缺乏認定標準 “戶籍遷出是否還享有承包權、外出務工是否還享有承包權、外嫁女是否還享有承包權”這些問題的核心都在于集體經濟組織成員的標準。目前提及集體經濟組織的有《土地管理法》《農村土地承包法》《民法典》《村民委員會組織法》等法律法規，但沒有明確集體經濟組織成員資格確定標準，對成員資格的認定，既沒有法律法規依據，也沒有規范性文件[8]。信陽市法院判定集體經濟組織成員資格時有3 個要件，分別是在該集體經濟組織有戶籍登記、長期生活在該集體經濟組織、對該集體經濟組織土地享有權利承擔義務。擴大到全國的司法判例其認定標準必定又會有所差別，因此集體成員資格認定標準法定化有助于為成員乃至弱勢群體提供救濟途徑，避免陷于選擇訴訟理由的訴訟游戲之中[9]。

3.2 司法層面

3.2.1 受案范圍“一刀切” 《土地承包糾紛解釋》第1 條從正反面兩面規定了法院的受案范圍，將村集體組織成員承包經營權的取得劃定為政府的職責范圍，由此引發實踐中確權糾紛和侵權糾紛的區分。可以看到，一旦涉及到要求頒發確權證書或發放農業補貼等屬于政府職責范圍事項時，法院常以受案范圍為由駁回起訴，甚至有的法院對司法解釋進行擴大適用，如在遇到確權不規范或一地數包情形時，法院也將其劃分為確權糾紛，這種做法值得商榷。通過對比其他省份的裁判習慣發現，同是村委會確權變動引起的糾紛中，一例法院未受理，另外一例法院支持了原告的訴訟請求。由于這類案件不是要求法院對其確權，不涉及行政機關職責事項，而是在土地發包出去或已經取得承包經營權后，權利歸屬存在不明，因此訴請法院明確權利歸屬或返還承包地等[10]。實際上，司法解釋已經為此類案件提供裁判依據，法院應該根據雙方提供的承包合同、村委會證明、確權證書、集體經濟成員資格證明等證據對權屬糾紛詳細審查，從而進行事實認定。

3.2.2 法律援引不準確 不同省份對土地承包糾紛也進行了深入的解釋，如江蘇省高級人民法院作出《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解答》，然而如何從眾多的規則中得到糾紛解決的正確依據是司法者的任務。不論是對案件性質的區分、侵權責任的認定，還是對合同解除條件的把握，司法者均應該在審判中乃至最終的文書呈現中準確地援引法律。

3.3 執法層面

3.3.1 政府管理不足，村民法律意識淡薄 政府在承包地流轉中對流轉行為具有引導和管理職責，如《農村土地承包法》第12 條規定“縣級以上地方人民政府等主管部門分別依照各自職責，負責本行政區域內農村土地承包經營及承包經營合同管理。”但在實踐中地方政府所承擔的角色已經不僅是土地流轉的管理者，很多時候更是土地增值收益的分享者、參與者，地方政府所依賴的“經營城市”就是明顯的體現。市、縣政府對土地收益的依賴以及以GDP 作為地方政績考核的依據必然會導致地方政府在土地流轉中職能定位的發生偏差，從而導致行為的偏差，農民失去在流轉中的話語權，更是在利益受到侵害時束手無策。如在確權工作中，確權工作人員以關系親疏遠近對土地大小、好壞確權；利用政府公權力克扣農民的流轉收益，將收益作為鄉村收入的一部分，與民爭利。村民法律意識淡薄，主要表現體現在流轉雙方對法律中出現的大量專業術語難以理解，如對法條中的轉包和轉讓的性質無法區分，在協議中混淆使用；流轉雙方之間缺少規范的合同，往往通過口頭約定達成協議，更多依靠民間習慣和道德約束；或雖有承包合同，但對某些事項約定不明，在舉證時出現舉證困難，也對司法裁判帶來了一定的挑戰[11]。

3.3.2 政府行政行為錯位 地方政府不僅是土地流轉管理者，更是土地增值收益的分享者和參與者，地方政府所依賴的“經營城市”就是明顯的體現[12]。市、縣政府對土地收益的依賴以及以GDP 作為地方政績考核的依據必然會導致地方政府在土地流轉中職能定位偏差，從而導致行為偏差，在土地流轉過程中農民失去話語權，且利益受到侵害時束手無策[14]。

3.4 其他

3.4.1 規范化流轉市場尚未形成 在當前土地三權分置的背景下，很多地方在土地流轉方面缺少自下而上的評估機構、委托代理機構、中介服務組織等，農民獲得土地流轉信息的渠道少，土地流轉市場不完善，在一定程度上影響土地效益，大多數的土地流轉中心、土地服務中心閑置，沒有開展相關土地業務，土地承包經營權流轉需求的規范性與市場交易的零散性之間的矛盾日益突出。

3.4.2 多元化糾紛化解機制不健全 樣本中僅有2 例案件提前經過土地仲裁委員會仲裁，還有一些當事人出示的證據表明村民鄰里的糾紛已提前經過村委會的調解，但調解無效，最終以訴訟的方式尋求解決。可以看到，替代性解決途徑利用不夠廣泛。此外，由于農作物帶有較強的季節屬性，法院在審理程序上偏好通過簡易程序來盡快處理案件，但相比于其他解決途徑，訴訟仍要經過較長時間，部分對判決不滿意的還要申請上訴、再審等，糾紛遲遲得不到妥善解決，使得訴訟途徑的弊端較為明顯。

4 對策

4.1 彌補法律規范缺失，回應現實需要

在土地流轉問題上，立法者應當是向下觀察，瞄準農村土地流轉中的問題，從而發現規則并創造規則，彌補現有法律在實踐上的缺失，回應現實需要。明確發包主體，明確村委會是否可以法寶土地或如何發包土地，與集體經濟組織如何區分等；盡早給出集體經濟組織成員資格認定標準，雖然村集體經濟組織成員條件屬于村民自治范疇，但很多村集體缺少具體條件，因此可從法律層面制定出成員應享有的共性條件，而不是給出模糊原則，這樣不僅可以給各村集體提供指引，進而根據本集體情況細化條件，還為司法裁判提供了一定準則可循。

4.2 正確運用證據規則，準確適用既有規則

法官在個案裁判中，應當運用證據規則引導當事人進行舉證、質證，深入審查后再對案件性質進行判定，不屬于法院受案范圍的依法駁回，屬于受案范圍的依法進行事實認定。訴訟是糾紛解決中權威性的重要保障，也是當事人維護權利的最后一道保障，面對弱勢群體，法官應當在保持客觀、公正和正當的前提下給予案件應有的裁判走向，準確地適用法律。

4.3 加強引導與監管，規范制度實踐

積極開展確權工作，保證確權工作人員的數量充足、資金支持，劃清土地四至范圍，及時發放土地確權證書，確保農戶權利歸屬。建立土地登記制度，鼓勵農戶到政府進行土地和權利登記。加強法律宣傳教育工作，定期開展普法活動和土地流轉規范行為培訓，在村委會辦公場所設立法律咨詢和服務中心，方便村民咨詢和學會如何維護自身權利，拉近法律與村民的“距離”。政府應當正確定位在土地承包經營權流轉中的職責，對土地交易起到宏觀調控作用，如發布政策控制土地供應數量、安排土地用途來引導和吸引投資，實現土地規模經營，提高土地效益。作為監管者，政府要管制市場確保流轉中土地的利用用途沒有被隨意改變，要監督中介組織的服務行為，避免成為侵害農民權益的潛在主體等等。

4.4 培育中介組織，形成規范化流轉市場

保障中介組織運行的獨立性，農村中介組織作為具有獨立主體資格的第三方組織，其工作人員通過聘任制進入組織內工作，以其較高的專業素養解決流轉中的糾紛問題，不應依附于任何一方包括政府和其他組織，使中介組織能夠在流轉中真正體現農民的意愿。培育多樣化的服務機構，完善的市場應當體現市場，包括土地價格評估機構、委托代理機構、監督調解機構等，使農民獲得對稱的市場信息。

4.5 健全多元化糾紛解決機制，實現訴訟與非訴訟糾紛解決途徑相銜接

要充分發揮基層人民調解組織的疏導作用，引導雙方自愿達成具有民事合同效力的協議，便于雙方自愿履行協議內容，避免進入強制執行程序[16]。要進一步加強農村土地承包仲裁機構的溝通和協調作用，為土地流轉糾紛提供強有力的司法保障和法律服務。要注意訴訟與非訴訟途徑相銜接，既要規范調解協議司法確認程序，又要完善訴訟活動中多方參與的調解機制，促使非訴訟糾紛解決方式更加便捷、靈活、高效[17～19]。