國家公園社區(qū)共管研究進(jìn)展與展望

劉 洋，李 鋒

(1.海南師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,海南 海口 571158；2.海南師范大學(xué) 旅游學(xué)院，海南 海口 571158)

1 引言

“國家公園”一詞最早由美國藝術(shù)家喬治·卡特林在1832年提出[1]，隨后在環(huán)保主義者、學(xué)者、政府官員、企業(yè)家等不斷推動下，1872年美國建立了世界上第一個國家公園——黃石國家公園。自創(chuàng)建以來，國家公園以其運營管理和制度設(shè)計上的優(yōu)勢產(chǎn)生了廣泛影響，被世界上超過200個國家借鑒，并形成了各具特色的運營和管理模式。我國國家公園體制建設(shè)于2013年正式起步，2017年9月份印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》，為我國國家公園治理體系搭建了基本框架[2]，2021年10月，我國正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，標(biāo)志著我國國家公園體制落地生根。中國正在建設(shè)全世界最大的國家公園體系。在全球范圍內(nèi)的國家公園建設(shè)中，區(qū)域內(nèi)及周邊地區(qū)基本都分布著大量社區(qū)，他們世居于此，繁衍生息，與周邊環(huán)境相互融合，對自然資源使用與土地利用形成了相互依賴的共生關(guān)系。然而國家公園設(shè)計通常將當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和自然環(huán)境保護(hù)分開對待，嚴(yán)格限制居民對周邊資源的開采與利用，破壞了原有的社區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，居民生計方式受阻，最終導(dǎo)致社區(qū)沖突。從國內(nèi)外國家公園的實踐中可以看出，平衡生態(tài)保護(hù)和社區(qū)發(fā)展、保障當(dāng)?shù)鼐用窨沙掷m(xù)生計是建設(shè)國家公園過程中不可避免的重要問題[3]。澳大利亞國家公園管理部門提出的社區(qū)共管就是一種協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展矛盾、構(gòu)建國家公園與社區(qū)新關(guān)系的重要途徑。我國《建立國家公園體制總體方案》中，也明確提出“建立社區(qū)共管機(jī)制”的要求，通過讓當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與保護(hù)區(qū)保護(hù)并受益于保護(hù)的方法，實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、社區(qū)發(fā)展及文化傳承等多重目標(biāo)。

我國早在1995年開始對自然保護(hù)地社區(qū)共管的進(jìn)行實踐探索，1995～2002年在我國5個省10個自然保護(hù)區(qū)實施的全球環(huán)境基金(GEF)中國自然保護(hù)區(qū)管理項目正式啟動，社區(qū)共管是重要內(nèi)容之一，自此，自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管研究一直備受我國各領(lǐng)域?qū)W者的關(guān)注。通過多年社區(qū)共管項目的實施，此方法被普遍認(rèn)為在平衡生物多樣性保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)管理、周邊社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然資源可持續(xù)利用等方面具有重要作用[4]。基于此，本文將對我國國家公園社區(qū)共管研究成果進(jìn)行梳理與評述，探討我國國家公園社區(qū)共管研究的特點與存在的不足。

2 文獻(xiàn)概況

文獻(xiàn)研究數(shù)據(jù)來源于中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫。以“社區(qū)共管”為關(guān)鍵詞進(jìn)行文獻(xiàn)檢索，時間設(shè)定為1996年9月1日至2022年10月1日，并對檢索到的文獻(xiàn)逐篇識別，最后，識別出符合國家公園社區(qū)公園主題的文獻(xiàn)431篇，其中《生物多樣性》《世界林業(yè)研究》《生態(tài)學(xué)報》等核心期刊89篇，樣本文獻(xiàn)總體分布如圖1所示。最早的一篇文章《林業(yè)勘察設(shè)計》發(fā)表的《武夷山自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管的研究》，該文主要對社區(qū)共管概念以及武夷山自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管實施現(xiàn)狀進(jìn)行了論述，并從自然保護(hù)區(qū)社區(qū)構(gòu)成的要素、社區(qū)共管的形成、社區(qū)共管的作用3個方面對實現(xiàn)社區(qū)共管進(jìn)行了分析[5]。本文著重分析了近5年(2018～2022年)的109篇文獻(xiàn)。

圖1 1996～2022年社區(qū)共管樣本文獻(xiàn)總體分布曲線

從文獻(xiàn)的發(fā)表時間來看，我國學(xué)者自1995年全球環(huán)境基金(GEF)中國自然保護(hù)區(qū)管理項目啟動后開始關(guān)注自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管問題，1996～2008年社區(qū)共管相關(guān)研究整體增長迅速，2008年以后有所回落，2009～2022年文獻(xiàn)數(shù)量有所波動，但有回升趨勢，預(yù)計未來幾年內(nèi)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管的相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量平穩(wěn)增長。

從文獻(xiàn)的研究方法來看，本文所使用的文獻(xiàn)中實證研究占大多數(shù)，為總數(shù)的80%。理論研究包括社區(qū)共管體系建構(gòu)、社區(qū)共管機(jī)制構(gòu)建、社區(qū)共管實現(xiàn)路徑；實證研究則主要針對某個國家公園通過實地調(diào)查、田野觀察、問卷調(diào)查等進(jìn)行研究。

3 國家公園社區(qū)共管的研究內(nèi)容

總的來說，國家公園社區(qū)共管研究內(nèi)容主要有以下4個方面：社區(qū)共管概念辨析、社區(qū)共管模式、實施路徑與具體思路、關(guān)鍵問題與改革建議。這些成果從不同方面、不同程度分別對社區(qū)共管進(jìn)行了分析，得出了許多具備理論意義和實踐意義的結(jié)論，本文將對此進(jìn)行分析。

3.1 社區(qū)共管概念辨析

社區(qū)共管最初是由資源管理中形式化的權(quán)力共享演變而來，隨后逐漸延伸到森林管理、野生動物管理和自然保護(hù)地管理等領(lǐng)域[6]。我國國家林業(yè)局野生動植物保護(hù)司編寫的《自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管指南》將社區(qū)共管定義為共同參與保護(hù)區(qū)保護(hù)管理方案的決策、實施和評估的過程，其主要目標(biāo)是生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)社區(qū)發(fā)展的結(jié)合[7]，學(xué)者對國家公園社區(qū)共管的概念作了進(jìn)一步深化，認(rèn)為國家公園社區(qū)共管是社區(qū)、政府以及其他主體(非政府組織、企業(yè)、保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)等)建立伙伴關(guān)系，共擔(dān)共享國家公園公園資源保護(hù)過程中的權(quán)力、責(zé)任與利益，調(diào)節(jié)原住民權(quán)力、生態(tài)保護(hù)和文化遺產(chǎn)三者間沖突，最終實現(xiàn)國家公園生態(tài)保護(hù)與社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)[8，9]，其本質(zhì)是一種社區(qū)沖突管理。從發(fā)展理念上看，參與式發(fā)展理念與可持續(xù)發(fā)展理念是國家公園社區(qū)共管應(yīng)遵循的基本理念，參與式發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)國家公園社區(qū)居民自主參與國家公園建設(shè)、管理、評估等過程，強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)鼐用袷巧鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展和資源利用的主人，要在外來者的幫助下培養(yǎng)自我發(fā)展的能力，形成自我意識，并自主解決發(fā)展中面臨的問題。參與式發(fā)展理念要求政府在國家公園建設(shè)過程中要將社區(qū)納入到國家公園管理之中，調(diào)動社區(qū)參與保護(hù)的積極性，構(gòu)建主動性保護(hù)機(jī)制[10]；可持續(xù)發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)在建設(shè)國家公園的過程中，國家公園管理者要以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，保證生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的協(xié)調(diào)。因此，國家公園建設(shè)應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)利益與權(quán)力，在實現(xiàn)自然生態(tài)保護(hù)的前提下，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)社會文化全面發(fā)展[11]。

3.2 社區(qū)共管模式

我國現(xiàn)行的社區(qū)共管機(jī)制可分為咨詢式、協(xié)議式、合作式、授權(quán)式等[12]；其中，授權(quán)式社區(qū)共管機(jī)制的對應(yīng)模式為社區(qū)項目共管模式和特許經(jīng)營式，如太白山保護(hù)區(qū)通過建立綠色果園、綠色蔬菜示范基地，在推廣農(nóng)林技術(shù)的基礎(chǔ)上減輕保護(hù)壓力[13]；普達(dá)措國家公園體制試點通過開放自然觀光、自然教育等特許經(jīng)營項目，鼓勵社會資本與國家公園周邊居民開展生態(tài)體驗與教育活動；咨詢式社區(qū)共管機(jī)制的對應(yīng)模式為社區(qū)利益共享模式，保護(hù)區(qū)管理局通過門票分紅、股份經(jīng)營、現(xiàn)金補(bǔ)貼等形式，讓社區(qū)居民獲取經(jīng)濟(jì)利益。如九寨溝保護(hù)區(qū)聯(lián)合經(jīng)營公司，實行門票分紅機(jī)制[14]；武夷山國家公園管理局通過與村民合資設(shè)立茶廠，開發(fā)生態(tài)茶業(yè)，引導(dǎo)社區(qū)居民參與國家公園發(fā)展[15]；協(xié)議式社區(qū)共管機(jī)制的對應(yīng)模式為社區(qū)契約協(xié)議模式，如白水江保護(hù)區(qū)通過制定資源管理制度約束居民行為，并形成完善的居民自主管護(hù)體系，實現(xiàn)全民管護(hù)與專業(yè)管護(hù)相結(jié)合[16]；合作式社區(qū)共管機(jī)制的對應(yīng)模式為社區(qū)共管委員會式，如神農(nóng)架國家公園管理機(jī)構(gòu)組織成立由NGO組織、政府人員、社區(qū)居民等多元主體構(gòu)成的社區(qū)共管委員會，了解社區(qū)發(fā)展存在的問題與需求，并與村民一起協(xié)調(diào)、決策保護(hù)與發(fā)展的重要事宜。目前我國國家公園社區(qū)共管還未形成成功的、可推廣的模式，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為社區(qū)共管模式應(yīng)因地制宜，根據(jù)各國家公園特色、社區(qū)訴求、管理方式、資源權(quán)屬等不同分階段、分類型實施社區(qū)共管，探索多元化的共管路徑[17～19]。

3.3 實施路徑與具體措施

我國國家公園社區(qū)共管的建設(shè)規(guī)劃、模式、路徑等仍處于探索階段，不同國家公園社區(qū)共管建設(shè)的實施路徑與具體措施存在一定差異，國內(nèi)現(xiàn)有研究主要包括社區(qū)參與方式、保護(hù)內(nèi)容、社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展渠道、社區(qū)能力建設(shè)4個方面。在社區(qū)參與方式上，一是成立社區(qū)共管委員會，社區(qū)居民一方面可以通過社區(qū)共管委員會參與保護(hù)區(qū)管理，另一方面通過社區(qū)共管委員會反映其利益需求，由共管委員會協(xié)調(diào)保護(hù)區(qū)與社區(qū)居民之間的關(guān)系[20]；二是以公益性崗位、特許經(jīng)營項目等方式增進(jìn)居民利益，實現(xiàn)聯(lián)合保護(hù)；三是通過宣傳教育，使社區(qū)居民了解國家公園的建設(shè)與管理，加強(qiáng)社區(qū)居民法律意識和生態(tài)保護(hù)意識[21]。在社區(qū)共管的保護(hù)內(nèi)容上，不同地區(qū)社區(qū)共管的保護(hù)內(nèi)容存在一定差異。如九寨溝自然保護(hù)區(qū)共管保護(hù)內(nèi)容為護(hù)林、巡山、防火、環(huán)衛(wèi)、導(dǎo)游等；太白山自然保護(hù)區(qū)共管保護(hù)內(nèi)容多為土地利用規(guī)劃、宣傳工作等；其他保護(hù)內(nèi)容還包括集體公益林保護(hù)、禁止農(nóng)藥化肥等。在社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展渠道上，從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展渠道主要包括提供就業(yè)崗位、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、扶持替代生計等[22]。如聘用當(dāng)?shù)鼐用駨氖卵采健⒎阑稹h(huán)衛(wèi)等工作；鼓勵和幫助農(nóng)戶生產(chǎn)、銷售有機(jī)農(nóng)林產(chǎn)品；開展生態(tài)旅游，在環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)上，允許當(dāng)?shù)鼐用窭卯?dāng)?shù)丨h(huán)境和資源開展農(nóng)家樂、民宿等經(jīng)營活動，降低居民對自然資源的依賴[23]。拓寬居民經(jīng)濟(jì)發(fā)展渠道，幫助居民獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益，既能促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，又能獲取居民對國家公園建設(shè)的支持[24]。在社區(qū)能力建設(shè)上，一是開展社區(qū)技能培訓(xùn)，其中包括林業(yè)基礎(chǔ)知識、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)知識、經(jīng)濟(jì)林木種植技能、林下經(jīng)濟(jì)種植技術(shù)等培訓(xùn)，幫助村民提高種植和養(yǎng)殖的產(chǎn)出，提高生活質(zhì)量；二是對保護(hù)區(qū)護(hù)林員及共管委員會成員開展相關(guān)專業(yè)知識培訓(xùn)，以更好的開展保護(hù)工作[25]。除此之外，還有學(xué)者提到在國家公園社區(qū)共管建設(shè)中，應(yīng)注重完善道路交通設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障[26]；發(fā)展新能源替代，調(diào)整社區(qū)能源結(jié)構(gòu)，減少社區(qū)居民對傳統(tǒng)薪柴的依賴[27]。

3.4 關(guān)鍵問題與改革建議

在社區(qū)共管的探索和實踐中，部分學(xué)者將研究關(guān)注點聚焦于對典型社區(qū)共管實踐中經(jīng)驗與問題進(jìn)行歸納和總結(jié)，并針對部分問題提出了有針對性的建議。整體而言，學(xué)者們普遍認(rèn)同國家公園社區(qū)共管實行時間尚短，相關(guān)研究還處于起步階段，存在著法律法規(guī)不全、土地權(quán)屬不明晰、社區(qū)參與不積極等問題，限制了社區(qū)共管的實施范圍與和持續(xù)性。

3.4.1 相關(guān)立法不全、法律層級不高

我國國家公園建設(shè)尚處于初始階段，相應(yīng)的法律法規(guī)還相當(dāng)不完善，現(xiàn)有的保護(hù)地法律體系對社區(qū)發(fā)展關(guān)注較少，并且法規(guī)中有關(guān)社區(qū)共管制度的規(guī)定立法層級較低[28]，有關(guān)社區(qū)共管制度的規(guī)定大多時是寬泛的、不具體的，無法為國家公園社區(qū)共管的實施提供實質(zhì)性保障[29]。《建立國家公園體制總體方案》中，雖然提出了“建立社區(qū)共管機(jī)制”的要求，明確生產(chǎn)生活邊界、合作保護(hù)協(xié)議、社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)等。然而對于社區(qū)共管的概念界定、如何有序引導(dǎo)社區(qū)參與國家公園建設(shè)等內(nèi)容均未明示，各國家公園體制試點在總體方案中，對社區(qū)共管目標(biāo)、原則、作用、方法和機(jī)制等方面的闡述都存在較大差異[30]。對此，我國需要在立法中對國家公園社區(qū)共管制度進(jìn)行系統(tǒng)的制定，在法規(guī)或政策中明確當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與國家公園確立、規(guī)劃、管理和評估等階段的基本要求[28]；制定社區(qū)權(quán)力與利益保障機(jī)制，完善社區(qū)的知情、建議、保護(hù)、管理和發(fā)展權(quán)等內(nèi)容，并明確維權(quán)途徑[31]；加強(qiáng)資金保障制度，為社區(qū)共管設(shè)立專項資金，保證社區(qū)共管項目的穩(wěn)定實施[32]。

3.4.2 土地權(quán)屬不明晰

明確土地及自然資源的產(chǎn)權(quán)主體，是國家公園社區(qū)共管開展的前提。目前，我國多個國家公園存在土地權(quán)屬不清晰、土地權(quán)屬性質(zhì)復(fù)雜的問題，這類問題涉及村民、村集體和國家等多方利益，是國家公園建設(shè)的重點和難點。對此，黃寶榮提出建立保護(hù)地所有權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)管權(quán)“三權(quán)”分置的管理體制，解決保護(hù)地的統(tǒng)一管理問題[33]。高燕提出基于土地倫理對國家公園進(jìn)行功能分區(qū)，并將土地產(chǎn)權(quán)束概念與功能分區(qū)結(jié)合，提出不同功能區(qū)土地產(chǎn)權(quán)束適應(yīng)策略，且采取政府和市場雙手段對土地產(chǎn)權(quán)束進(jìn)行配置的觀點[34]。張?zhí)煊钫J(rèn)為在劃清資源權(quán)屬問題上，應(yīng)采取逐步推進(jìn)的方式，或者將我國情況復(fù)雜且資源突出的國家公園等收歸中央，統(tǒng)一管理，對于資源情況一般、且土地權(quán)屬明確的國家公園，由各省國家公園進(jìn)行管理[35]。有研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居民對土地權(quán)屬現(xiàn)狀及其未來變動極為敏感[36]，在破解5個國家公園土地權(quán)屬問題上應(yīng)繼續(xù)深入研究。

3.4.3 社區(qū)居民參與度不高

社區(qū)居民參與程度不高、參與意識不強(qiáng)、居民能力不足等問題也是制約社區(qū)共管實施的重要因素。有研究指出，居民個人特征、家庭特征、經(jīng)濟(jì)利益、對保護(hù)地建立本身及工作成效的認(rèn)可等因素均在一定程度上影響居民參與社區(qū)共管的意識與程度，其中，由于國家公園建設(shè)導(dǎo)致周邊居民收入減少，獲取經(jīng)濟(jì)利益成為影響居民參與國家公園建設(shè)的關(guān)鍵因素。我國學(xué)者普遍認(rèn)為，提高國家公園內(nèi)社區(qū)居民收入、增加就業(yè)機(jī)會，滿足居民發(fā)展訴求，可以顯著提高居民參與意識與態(tài)度，增強(qiáng)居民滿意度與社區(qū)歸屬感，進(jìn)一步驅(qū)動國家公園社區(qū)共管建設(shè)[37]。因此，國家公園管理者應(yīng)更多關(guān)注居民利益訴求，考慮居民經(jīng)濟(jì)利益與發(fā)展機(jī)會，如擴(kuò)大公益崗位與規(guī)模、建立生態(tài)品牌、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等，并開展多樣化、持久性的宣傳與培訓(xùn)活動，提高居民自身能力與參與意識。

4 結(jié)論與展望

4.1 結(jié)論

自1995年全球環(huán)境基金(GEF)中國自然保護(hù)區(qū)管理項目啟動開始，社區(qū)共管在我國已實行了20多年，對文獻(xiàn)梳理總結(jié)后發(fā)現(xiàn)，我國學(xué)者對社區(qū)共管的研究主題主要集中在國內(nèi)外國家公園社區(qū)共管案例研究與經(jīng)驗總結(jié)，研究內(nèi)容主要包括社區(qū)共管模式、社區(qū)共管內(nèi)容、社區(qū)共管實踐中存在的關(guān)鍵問題等，研究方法以案例研究為主，理論研究較少，并且通過案例研究發(fā)現(xiàn)，目前我國國家公園社區(qū)共管缺乏成功的、可推廣的模式，存在共管制度不全面、共管項目不持續(xù)、共管成效不顯著、居民參與不積極等問題[8]。與其他管理模式相比，社區(qū)共管更加強(qiáng)調(diào)社區(qū)在國家公園建設(shè)中的主導(dǎo)作用以及與國家公園管理者的合作伙伴關(guān)系，注重將社區(qū)作為資源保護(hù)和管理的主體。因此，進(jìn)一步完善國家公園社區(qū)共管理論體系，探索符合我國國情的國家公園社區(qū)共管模式，對解決我國國家公園生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展矛盾，推進(jìn)我國國家公園可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

4.2 展望

基于以上對國家公園社區(qū)共管文獻(xiàn)的分析與梳理，筆者認(rèn)為尚有以下方面存在不足，亟待后續(xù)進(jìn)一步研究探索。

(1)社區(qū)共管系統(tǒng)的理論研究。目前我國國家公園社區(qū)共管的研究以案例研究為主，理論研究多以模式、機(jī)制構(gòu)建為主，理論體系框架尚未形成。接下來需要在已有成果的基礎(chǔ)上，構(gòu)架國家公園社區(qū)共管體系，進(jìn)一步探索國家公園社區(qū)共管模式。

(2)社區(qū)權(quán)利研究。國家公園建設(shè)中，社區(qū)賦權(quán)是社區(qū)共管形成的重要因素之一，而我國對國家公園社區(qū)共管中社區(qū)居民的權(quán)利研究較少，僅有少數(shù)學(xué)者對社區(qū)共管中社區(qū)權(quán)利進(jìn)行了探索。社區(qū)權(quán)力涵蓋于國家公園建設(shè)過程中，明確社區(qū)權(quán)利“是什么”“有什么”“依據(jù)什么”等問題[38]，有利于社區(qū)共管理念的貫徹與落實。

(3)社區(qū)參與能力與程度評估指標(biāo)體系研究。社區(qū)參與能力與程度評估指標(biāo)體系的構(gòu)建，能有效評估社區(qū)共管目標(biāo)的達(dá)成度。一方面，可以理清社區(qū)參與狀況，有助于政府采取針對性措施，提升社區(qū)參與能力；另一方面，社區(qū)參與是一個自主性提高的動態(tài)過程，量化的指標(biāo)體系有助于分析社區(qū)參與的動態(tài)變化，促進(jìn)社區(qū)參與長效機(jī)制的形成與完善。