依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)、耦合與實(shí)現(xiàn)路徑

邱曼麗

(中共交通運(yùn)輸部黨校(交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院) 黨校教育部，北京 101601)

堅(jiān)持依規(guī)治黨和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一是我們黨治國(guó)理政的重大部署。其中，依法治國(guó)是我們黨治國(guó)理政的基本方略，依規(guī)治黨是管黨治黨的基本方式，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的鮮明特色和突出優(yōu)勢(shì)。習(xí)近平總書(shū)記指出，“要堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，確保黨既依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴(yán)治黨。”(1)習(xí)近平：《以科學(xué)理論為指導(dǎo)，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》(2020年11月16日)，《習(xí)近平談治國(guó)理政(第四卷)》，外文出版社2022年版，第288頁(yè)。準(zhǔn)確把握依法治國(guó)和依規(guī)治黨的密切關(guān)系，實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)同發(fā)力、同向發(fā)力，是我國(guó)民主法治建設(shè)的重要課題。所謂“有機(jī)統(tǒng)一”在一般意義上，是系統(tǒng)科學(xué)用詞，指有機(jī)整體內(nèi)部復(fù)雜系統(tǒng)各要素之間關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)、密不可分的結(jié)構(gòu)整體性、動(dòng)態(tài)穩(wěn)定性及功能耦合性的客觀狀態(tài)。堅(jiān)持依規(guī)治黨和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，基礎(chǔ)在“統(tǒng)一”，政治、制度、治理等方面的統(tǒng)一性是二者進(jìn)一步交匯相融、有機(jī)結(jié)合的前提。關(guān)鍵在“有機(jī)”，這代表了系統(tǒng)內(nèi)部不同構(gòu)成要素之間相互交融、密不可分的狀態(tài)。依法治國(guó)和依規(guī)治黨在黨與法、黨規(guī)與國(guó)法、治國(guó)與治黨不同層面實(shí)現(xiàn)了深度的交匯融合。如何在治國(guó)、治黨實(shí)踐中進(jìn)一步發(fā)揮相輔相成、協(xié)同合力的實(shí)效，需要體制、制度等方面的進(jìn)一步推進(jìn)。

一、基礎(chǔ)：依法治國(guó)和依規(guī)治黨的統(tǒng)一性

依法治國(guó)和依規(guī)治黨在領(lǐng)導(dǎo)力量、價(jià)值立場(chǎng)、制度形態(tài)、治理體系方面具有內(nèi)在統(tǒng)一性。

(一)領(lǐng)導(dǎo)力量統(tǒng)一

中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量。依法治國(guó)和依規(guī)治黨的共同政治導(dǎo)向就是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。這奠定了二者有機(jī)統(tǒng)一的政治基礎(chǔ)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，同時(shí)也是依規(guī)治黨的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治之魂。離開(kāi)了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)就成為無(wú)源之水，無(wú)本之木。法治有賴于依法治國(guó)方略的推動(dòng)，因?yàn)椤耙婪ㄖ螄?guó)是法治的外在形式和實(shí)現(xiàn)過(guò)程，法治是依法治國(guó)的精神和原則。”(2)王文惠：《依法治國(guó)與法治關(guān)系》，載《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2008年第 4期。依法治國(guó)是我們黨提出的基本治國(guó)方略，黨是否建設(shè)得堅(jiān)強(qiáng)有力，決定了能否將依法治國(guó)推向深入。

加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)是依規(guī)治黨的主旨。中西方比較研究表明，制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)政黨、一個(gè)國(guó)家的最大優(yōu)勢(shì)。“法規(guī)制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性”(3)習(xí)近平：《在十八屆中央政治局第二十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》 (2015年6月26 日)，載中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，中國(guó)方正出版社、中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第61頁(yè)。。為實(shí)現(xiàn)執(zhí)政興國(guó)的重大歷史使命，中共十八大以來(lái)，黨中央高度重視制度治黨、依規(guī)治黨，通過(guò)完善黨內(nèi)法規(guī)體系，為黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)提供有力保障，確保黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。中共十九大將“堅(jiān)持依規(guī)治黨、標(biāo)本兼治”寫(xiě)入黨章，以黨的根本大法的形式確立了“依規(guī)治黨”這一管黨治黨的基本方式。(4)參見(jiàn)宋功德、張文顯：《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》，高等教育出版社2020年版，第48頁(yè)。中共二十大指出“黨找到了自我革命這一跳出治亂興衰歷史周期率的第二個(gè)答案”，并提出“堅(jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨”“完善黨的自我革命制度規(guī)范體系”，為實(shí)現(xiàn)黨的自我革命的制度化、規(guī)范化、體系化作出了重要的方向指引。(5)參見(jiàn)習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》(2022年10月16日)，人民出版社，2022年版，第14頁(yè)、第65-66頁(yè)。將“黨的自我革命永遠(yuǎn)在路上，不斷健全黨內(nèi)法規(guī)體系”寫(xiě)入黨章。

(二)人民立場(chǎng)統(tǒng)一

無(wú)論治國(guó)還是治黨，都要圍繞“以人民為中心”的發(fā)展思想，這是我們黨和國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。中共二十大報(bào)告將“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”作為新時(shí)代新征程中國(guó)共產(chǎn)黨的使命任務(wù)必須牢牢把握的重大原則之一。“以人民為中心的發(fā)展思想，不是一個(gè)抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié)，而要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)”。(6)《著力踐行以人民為中心的發(fā)展思想》(二O一六年一月十八日)，載中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院、中央“不忘初心、牢記使命”主題教育領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編：《習(xí)近平關(guān)于“不忘初心、牢記使命”重要論述選編》，中央文獻(xiàn)出版社、黨建讀物出版社2019年版，第174頁(yè)。

依法治國(guó)重在發(fā)揮法治對(duì)人民權(quán)益的保障作用。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持人民主體地位，必須堅(jiān)持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民。”(7)習(xí)近平：《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》(2014年10月23日)，載《求是》2015 年第1期。這就將人民置于至高的位置，同時(shí)作為一條主線貫穿于依法治國(guó)的整個(gè)過(guò)程。一是人民是依法治國(guó)的主體。黨領(lǐng)導(dǎo)人民通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。二是人民是依法治國(guó)的依靠力量。“只有全體人民信仰法治、厲行法治，國(guó)家和社會(huì)生活才能真正實(shí)現(xiàn)在法治軌道上運(yùn)行。”(8)習(xí)近平：《推進(jìn)全面依法治國(guó)，發(fā)揮法治在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用》(二○二○年二月五日)，載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第275-276頁(yè)。三是必須以維護(hù)人民的利益為根本目的。“推進(jìn)全面依法治國(guó)，根本目的是依法保障人民權(quán)益。”(9)習(xí)近平：《以科學(xué)理論指導(dǎo)全面依法治國(guó)各項(xiàng)工作》(二○二○年十一月十六日)，載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第1頁(yè)。

依規(guī)治黨是實(shí)現(xiàn)“以人民為中心”的重要舉措，依規(guī)治黨旨在通過(guò)治黨強(qiáng)黨更好的實(shí)現(xiàn)人民的利益。習(xí)近平總書(shū)記指出“民心是最大的政治。人民群眾擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興，是衡量我們一切工作是非得失的根本標(biāo)準(zhǔn)，也是衡量我們黨是不是講政治的根本標(biāo)準(zhǔn)。”(10)習(xí)近平：《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆六中全會(huì)精神專題研討班上的講話》 (2017 年 2 月 13 日)，載中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2021 年版，第115頁(yè)。很重要的一條就是要堅(jiān)持依規(guī)治黨，建立起完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，更多用制度治黨、管權(quán)、治吏，向制度建設(shè)要長(zhǎng)效，把制度優(yōu)勢(shì)充分釋放出來(lái)。才能確保我們黨始終站穩(wěn)政治立場(chǎng)，始終以人民利益為根本尺度推動(dòng)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

(三)制度形態(tài)統(tǒng)一

法治是現(xiàn)代民主法治國(guó)家治國(guó)理政的基本方式。中國(guó)共產(chǎn)黨將“全面推進(jìn)依法治國(guó)”納入到“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局框架之中，彰顯出法治在黨和國(guó)家工作全局中的地位更加重要，作用更加顯著。

全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，必將引發(fā)各個(gè)領(lǐng)域廣泛而深遠(yuǎn)的影響。其“全面”二字包含了推進(jìn)國(guó)家、政黨等各領(lǐng)域的法治化。中共十八屆四中全會(huì)《決定》不但將法治運(yùn)用于“治國(guó)”，而且及于“治黨”領(lǐng)域， 將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入到中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系框架，《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》也明確要求“建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)定不移推進(jìn)依規(guī)治黨”。(11)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》(中共中央2021年1月印發(fā))。這就構(gòu)建了包含治國(guó)與治黨于一體的“法治”嶄新范疇。同時(shí)，二者在規(guī)范性要素方面具有通融性。在學(xué)理界，法律規(guī)范的構(gòu)成要素有“兩要素”和“三要素”之分。無(wú)論是認(rèn)為由“假定、處理或假定、制裁”抑或是認(rèn)為由“假定、處理和制裁”構(gòu)成，隨著黨內(nèi)法規(guī)體系化水平的提升，黨規(guī)規(guī)范都明顯體現(xiàn)出法律規(guī)范的要素特征。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律規(guī)范形態(tài)逐步趨同，共同構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。

依規(guī)治黨是依法執(zhí)政在管黨治黨領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。在實(shí)現(xiàn)方式上，中共十八屆四中全會(huì)指出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”。(12)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò))。黨規(guī)與國(guó)法都是黨依法執(zhí)政的重要依據(jù)。一方面，堅(jiān)持依規(guī)治黨增強(qiáng)黨自身的執(zhí)政能力是保證社會(huì)主義法治的關(guān)鍵；另一方面，黨通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程；通過(guò)“三個(gè)統(tǒng)一”“四個(gè)善于”實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家的治理。《決定》要求把“依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來(lái)”，不能只偏重依法治國(guó)，而忽視黨自身建設(shè)和執(zhí)政方式的法治化轉(zhuǎn)化。所以，依法治國(guó)和依規(guī)治黨都是黨依法執(zhí)政的重要方式。

(四)治理目標(biāo)統(tǒng)一

實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是依法治國(guó)和依規(guī)治黨的共同目標(biāo)指向。中共十九屆四中全會(huì)指出：“我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”(13)《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》(2019年10月31日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò))。，只有中國(guó)特色社會(huì)主義制度付諸實(shí)施，收到實(shí)效，才能更好的把制度效能轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。“法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托，”(14)習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》，載《求是》2021年第5期。“法治體系是國(guó)家治理體系的骨干工程”。(15)《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》(二O一四年十月二十三日)(這是習(xí)近平同志在中共十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上講話的一部分)，載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第112頁(yè)。只有全面推進(jìn)依法治國(guó)，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域有法可依，才能有效保障國(guó)家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，才能調(diào)整關(guān)系、平衡利益，最大限度凝聚社會(huì)共識(shí)。

“國(guó)家治理體系是由眾多子系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)的核心是中國(guó)共產(chǎn)黨，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”(16)習(xí)近平：《在中央黨的群團(tuán)工作會(huì)議上的講話》(2015年7月7日)，載中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第188頁(yè)。。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是整個(gè)中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的靈魂，貫穿于其他制度之中并對(duì)其他制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮起到重要的保障作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面的、系統(tǒng)的、整體的，必須全面、系統(tǒng)整體加以落實(shí)。(17)參見(jiàn)習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》(2022年10月16日)，人民出版社2022年版，第64頁(yè)。黨的領(lǐng)導(dǎo)覆蓋了黨和國(guó)家的各個(gè)領(lǐng)域，這就決定了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必然要覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的各個(gè)方面。中共十八屆四中全會(huì)、十九屆四中全會(huì)都將“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”確定為推進(jìn)國(guó)家治理的重要任務(wù)。依規(guī)治黨是推進(jìn)國(guó)家治理的關(guān)鍵工程，如果沒(méi)有依規(guī)治黨的保障，依法治國(guó)也難以順利推進(jìn)，所以，“黨規(guī)之治已成為‘中國(guó)之治’的一個(gè)獨(dú)特治理密碼”(18)王偉國(guó)：《黨內(nèi)法規(guī)在習(xí)近平法治思想中的定位》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2021年11月17日。

二、耦合：依法治國(guó)和依規(guī)治黨的有機(jī)嵌入

依法治國(guó)和依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一是建立在統(tǒng)一基礎(chǔ)上的、內(nèi)部要素之間相互交融，緊密結(jié)合的邏輯耦合關(guān)系。這集中體現(xiàn)在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“依法治國(guó)”的一致、“黨規(guī)”與“國(guó)法”的銜接、“治國(guó)”與“治黨”的互補(bǔ)三個(gè)方面。

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)高度一致

黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的一致是依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的重要保障。這種一致性奠定在黨的意志、人民的意志與法律意志的高度統(tǒng)一性上。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法與法律，將集中人民意志的黨的主張通過(guò)立法機(jī)關(guān)上升為國(guó)家意志，轉(zhuǎn)化為每位公民、特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須遵守的法律，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，這也是黨的領(lǐng)導(dǎo)力的充分展現(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的一致性，“不能把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)同人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)對(duì)立起來(lái)，更不能用人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)來(lái)動(dòng)搖和否定黨的領(lǐng)導(dǎo)。”(19)習(xí)近平：《在中央政法工作會(huì)議上的講話》(2014年1月7日)，載中共中央文獻(xiàn)研究室：《關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第19頁(yè)。必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹在依法治國(guó)的全過(guò)程和各個(gè)方面，只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下厲行法治，“通過(guò)法治保障黨的路線方針政策有效實(shí)施”(20)習(xí)近平：《以科學(xué)理論指導(dǎo)全面依法治國(guó)各項(xiàng)工作》(二○二○年十一月十六日)，載中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第2頁(yè)。，人民當(dāng)家作主才能落到實(shí)處， 國(guó)家和社會(huì)生活法治化才能有序推進(jìn)。2018年，黨中央成立中央全面依法治國(guó)委員會(huì)，在宏觀層面通過(guò)加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，完善頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時(shí)，健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的具體制度和工作機(jī)制，為黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)提供制度保證。如在黨領(lǐng)導(dǎo)立法方面，在中共中央1991年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，2016年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是否堅(jiān)強(qiáng)有力決定了黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的成效。中共十八大以來(lái)，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨，全方位扎緊制度籠子。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)以前所未有的力度向前推進(jìn)，逐步形成了一套覆蓋各個(gè)領(lǐng)域的、內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)體系，以黨內(nèi)法規(guī)為基本依據(jù)，全面加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。先后制定出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》等一系列居于主干地位的黨內(nèi)法規(guī)。(21)中共中央辦公廳法規(guī)局：《開(kāi)辟新時(shí)代依規(guī)治黨新境界——黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成就綜述》，載《人民日?qǐng)?bào)》2021年6月17日，第2版。同時(shí)，加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，并把黨的政治建設(shè)擺在首位，通過(guò)了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)求報(bào)告條例》等重要制度。針對(duì)黨的隊(duì)伍中發(fā)生的各類消極腐敗現(xiàn)象，以零容忍態(tài)度，向制度要長(zhǎng)效。形成了一套有效管用的反腐敗制度體系。管黨治黨從“寬松軟”走向“嚴(yán)緊硬”, 黨的肌體在砥礪淬煉中更加堅(jiān)強(qiáng)，這為加強(qiáng)黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(二)黨規(guī)與國(guó)法的銜接和協(xié)調(diào)

黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)，是依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的重要載體。從價(jià)值指向上，黨規(guī)和國(guó)法分別代表黨的意志和國(guó)家意志，并統(tǒng)一于人民的意志。從制度形態(tài)上，共存于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，這為二者的銜接和協(xié)調(diào)奠定了基礎(chǔ)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)。”(22)習(xí)近平：《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》(2014年10月23日)，載《求是》2015年第1期。習(xí)近平總書(shū)記在其他講話中也提及“要繼續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家憲法法律的銜接和協(xié)調(diào), 加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作。”參見(jiàn)習(xí)近平：《切實(shí)尊崇憲法, 嚴(yán)格實(shí)施憲法》(2018 年1月19日)，載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第202頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對(duì)國(guó)家和社會(huì)實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)，并且通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行參與到國(guó)家治理之中。這類黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整領(lǐng)域上同國(guó)家法律具有一定的重疊性。但二者的調(diào)整側(cè)重點(diǎn)是不同的。從治理效能上，黨內(nèi)法規(guī)是站在黨的領(lǐng)導(dǎo)或執(zhí)政的立場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)的是黨的領(lǐng)導(dǎo)或執(zhí)政，對(duì)所涉及國(guó)家治理領(lǐng)域的影響更多體現(xiàn)為一種間接的“溢出效應(yīng)”；而國(guó)家立法是由國(guó)家強(qiáng)制力直接對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行管理，效力更為直接。從調(diào)整范圍上，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的是黨內(nèi)關(guān)系或黨與國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系；而國(guó)家法律調(diào)整的是一般性社會(huì)關(guān)系。但這種重疊性是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律立法轉(zhuǎn)化和聯(lián)動(dòng)的前提，也是實(shí)現(xiàn)二者銜接和協(xié)調(diào)的重要基礎(chǔ)。

實(shí)現(xiàn)黨規(guī)同國(guó)法的銜接與協(xié)調(diào)，首先必須明確黨規(guī)與國(guó)法誰(shuí)居于優(yōu)位，與誰(shuí)銜接、與誰(shuí)協(xié)調(diào)的問(wèn)題。從習(xí)近平總書(shū)記的重要講話和黨內(nèi)法規(guī)的表述來(lái)看，均要求黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)同國(guó)家法律相銜接和協(xié)調(diào)。內(nèi)涵是指黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律要無(wú)縫對(duì)接，“既不能脫節(jié)斷檔，也不能交叉重復(fù)，更不能錯(cuò)位越位。”(23)宋功德：《堅(jiān)持依規(guī)治黨》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第1期。黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的“協(xié)調(diào)”，是指“黨內(nèi)法規(guī)的要求不能與國(guó)家法律規(guī)定相左，以免造成規(guī)范沖突、令人無(wú)所適從。”(24)同⑤。這是黨章規(guī)定的“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的必然要求。同時(shí)，需要注意的是，黨內(nèi)法規(guī)不可逾越國(guó)家法律并不意味著黨的政策必須拘泥于法律的規(guī)定，只能在憲法、法律之后亦步亦趨。黨在領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)通過(guò)制定出臺(tái)大量的規(guī)范性文件、提出政策性導(dǎo)向來(lái)調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這些政策性規(guī)定往往超前于現(xiàn)行法律，而且是制定出臺(tái)新法的重要依據(jù)。中共十八屆四中全會(huì)對(duì)此作出區(qū)分，既要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”，又要“發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)黨的政策和國(guó)家法律互聯(lián)互動(dòng)。”這就為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)預(yù)留了靈活調(diào)整和運(yùn)作的空間。同時(shí)，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)不得“同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸”也僅限定了黨內(nèi)法規(guī)不得違反憲法法律的強(qiáng)制性、義務(wù)性規(guī)定如人權(quán)保障等底線性的要求，只要未作強(qiáng)制性限定，黨內(nèi)法規(guī)可以發(fā)揮互補(bǔ)功能，在一些空白或未作限制的領(lǐng)域先作出規(guī)制。如中共十八屆四中全會(huì)決定提出“加快推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法”，但目前在反腐敗領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成其制度主體。黨規(guī)同國(guó)法的銜接與協(xié)調(diào)，下一步要特別關(guān)注法治建設(shè)領(lǐng)域黨的領(lǐng)導(dǎo)在黨規(guī)同國(guó)法中的銜接與協(xié)調(diào)問(wèn)題。

(三)治國(guó)與治黨的相互補(bǔ)充

治國(guó)與治黨的相互補(bǔ)充是依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的集中體現(xiàn)。依法治國(guó)和依規(guī)治黨雖然治理領(lǐng)域分別聚集于“國(guó)家治理”和“政黨治理”，在功能定位上各有側(cè)重，但同時(shí)關(guān)聯(lián)緊密。習(xí)近平總書(shū)記要求“要發(fā)揮依法治國(guó)和依規(guī)治黨的互補(bǔ)性作用。”(25)習(xí)近平：《在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上的講話》(2018年8月24日)，載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第231頁(yè)。這反映了依規(guī)治黨和依法治國(guó)功能互相支撐、作用關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)的關(guān)系。

依法治國(guó)是依規(guī)治黨的基礎(chǔ)和依托。“依法治國(guó)要解決的是包括黨的活動(dòng)在內(nèi)的一切政治和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的制度化問(wèn)題，而依規(guī)治黨是在依法治國(guó)解決普遍性問(wèn)題基礎(chǔ)上，進(jìn)一步解決規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)的特殊性問(wèn)題。”(26)宋功德：《堅(jiān)持依規(guī)治黨》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第1期。只有全社會(huì)普遍信仰法律、遵從法律，才能為依規(guī)治黨營(yíng)造良好的法治環(huán)境和氛圍。所謂“小智治事，中智治人，大智立法。……法律是治國(guó)理政最大最重要的規(guī)矩。”(27)習(xí)近平：《在中共十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話》(2014年10月23 日)，載中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第12—13頁(yè)。具體通過(guò)行為引領(lǐng)、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、強(qiáng)制、教育等發(fā)揮作用。國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)相比較，有如下三個(gè)方面的區(qū)別：一是從地位上看，國(guó)家法律更為基礎(chǔ)，黨內(nèi)法規(guī)是在國(guó)法基礎(chǔ)上的二次調(diào)整；二是從效力上看，國(guó)家法律對(duì)全體公民具有普遍的約束力，而黨內(nèi)法規(guī)是對(duì)全體中共黨員提出的要求；三是從內(nèi)容上看，國(guó)家法律規(guī)范并維護(hù)全體公民的權(quán)利義務(wù)，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員的要求比法律要求更高，并以義務(wù)性規(guī)定為主，這是由中國(guó)共產(chǎn)黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)決定的。國(guó)家法律較之黨內(nèi)法規(guī)處于更為基礎(chǔ)性的地位，所以依規(guī)治黨必須以依法治國(guó)為基礎(chǔ)。

依規(guī)治黨是依法治國(guó)的政治保障。我們黨是依法治國(guó)的政治領(lǐng)導(dǎo)核心，嚴(yán)格管黨治黨是加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)能力的重要保障。鄧小平同志指出：“沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障。”(28)《鄧小平文選(第2卷)》，人民出版社1994年版，第147頁(yè)。為此，要“注重運(yùn)用法治思維和法治方式鞏固執(zhí)政地位、改善執(zhí)政方法、提高執(zhí)政能力”(29)王偉國(guó)：《黨內(nèi)法規(guī)作為新時(shí)代中國(guó)法學(xué)新范疇論綱》，載《中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)學(xué)報(bào)》2021年第1期。。堅(jiān)持依規(guī)治黨，以黨規(guī)黨法作為行為的根本準(zhǔn)則，嚴(yán)格規(guī)范約束自己的行為，才能保證黨的先進(jìn)性、純潔性，這是維護(hù)黨的集中統(tǒng)一，凝聚黨的生命力、戰(zhàn)斗力的重要保證。因?yàn)辄h規(guī)嚴(yán)于國(guó)法。“黨章等黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員的要求比法律要求更高, 黨員不僅要嚴(yán)格遵守法律法規(guī), 而且要嚴(yán)格遵守黨章等法規(guī)制度, 對(duì)自己提出更高要求。”(30)習(xí)近平：《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》(2014年10月23日)，載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社 2020 年版, 第112頁(yè)。只有黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭尊規(guī)執(zhí)規(guī)守規(guī)用規(guī)，進(jìn)而帶動(dòng)廣大人民尊法學(xué)法守法用法，才能維護(hù)憲法法律權(quán)威和尊嚴(yán)，才能保證憲法法律實(shí)施，才能保證黨和人民共同意志的實(shí)現(xiàn)。

習(xí)近平總書(shū)記指出：“依規(guī)治黨深入黨心, 依法治國(guó)才能深入民心。”(31)習(xí)近平：《在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上的講話》 (2018年8月24日)，載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》, 中央文獻(xiàn)出版社2020年版,第223-224頁(yè)。簡(jiǎn)而言之，我們只有建好黨，才能治好國(guó)，即把黨的政治優(yōu)勢(shì)、社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。治好國(guó)，能夠?yàn)橹吸h奠定堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)；治好黨，能夠?yàn)橹螄?guó)提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保障。二者在功能作用上相輔相成、相得益彰。二者的有機(jī)統(tǒng)一，是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的重要方略。

三、路徑：推動(dòng)依法治國(guó)和依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一

推動(dòng)依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，奠基于二者共性基礎(chǔ)之上。在價(jià)值、方式、治理上耦合相契的前提下，進(jìn)一步破解推動(dòng)有機(jī)統(tǒng)一的路徑，需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法執(zhí)政、制度銜接、治理成效方面予以著力。

(一)構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)依法治國(guó)和依規(guī)治黨的頂層設(shè)計(jì)

黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是推動(dòng)依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的重要保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是執(zhí)政權(quán)的政治基礎(chǔ)，黨的執(zhí)政活動(dòng)是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的實(shí)現(xiàn)和轉(zhuǎn)化。依法執(zhí)政是黨執(zhí)政的具體方式。“依法執(zhí)政既反映依法治國(guó)的要求，也反映依規(guī)治黨的內(nèi)容，可以成為推動(dòng)兩者有機(jī)統(tǒng)一的媒介。”(32)林華：《依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的邏輯及其進(jìn)路》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2020年第3期。黨的執(zhí)政，這是依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)自我規(guī)范，也依據(jù)國(guó)法將黨的意志傳輸?shù)絿?guó)家機(jī)器的各個(gè)環(huán)節(jié)。所以，“作為依法執(zhí)政依據(jù)的‘法’既包括國(guó)家法律，也包括黨內(nèi)法規(guī)。”(33)同①。依法執(zhí)政是依法治國(guó)的關(guān)鍵，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“依法治國(guó)是我國(guó)憲法確定的治理國(guó)家的基本方略，而能不能做到依法治國(guó)，關(guān)鍵在于黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政”(34)馬懷德：《深刻認(rèn)識(shí)法治政府的內(nèi)涵和意義》，載《光明日?qǐng)?bào)》2017年5月8日，第16版。。目前，在中央層面尚未形成統(tǒng)籌黨依法治國(guó)和依法執(zhí)政的專門性機(jī)構(gòu)和制度。從頂層設(shè)計(jì)上完善依法執(zhí)政的體制、機(jī)制安排，是推動(dòng)依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的客觀要求。

一是設(shè)立宏觀上統(tǒng)籌推進(jìn)依法執(zhí)政的專門機(jī)構(gòu)。建議建立負(fù)責(zé)依法執(zhí)政的專門性機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌依法治國(guó)和依規(guī)治黨重大事項(xiàng)的協(xié)調(diào)、對(duì)接，注重依法治國(guó)和依規(guī)治黨同謀劃同部署同推進(jìn)，加大頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃力度，不斷完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的體制機(jī)制。將依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的政策性要求，轉(zhuǎn)化為堅(jiān)實(shí)的體制機(jī)制保障，統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)和依規(guī)治黨的各項(xiàng)要求落到實(shí)處。為實(shí)現(xiàn)二者相輔相成、合力并進(jìn)提供基本遵循，彰顯中國(guó)治理的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)和顯著效能。

二是制定并完善依法執(zhí)政的制度體系。目前，尚未出臺(tái)關(guān)于推進(jìn)依法執(zhí)政的法規(guī)制度，未能對(duì)依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)系作出明確而清晰的界定。這在二者之間缺失了制度上相容共存的重要依托。宜先由黨代會(huì)出臺(tái)關(guān)于推進(jìn)依法執(zhí)政重大問(wèn)題的決定。對(duì)黨的執(zhí)政權(quán)的運(yùn)用范圍、程序、方式等作出全面規(guī)定；對(duì)依法治國(guó)和依規(guī)治黨作出提綱挈領(lǐng)、兼容并蓄的統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)定；進(jìn)一步明確依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的基本原則、主要舉措、推進(jìn)步驟等。再出臺(tái)層級(jí)較高的黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)制黨的各級(jí)組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政的主要范圍、具體內(nèi)容、行使方式、問(wèn)責(zé)措施等，實(shí)現(xiàn)層層落實(shí)，上下貫通。在此基礎(chǔ)上，由各領(lǐng)域的具體黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)關(guān)于“治黨”的部署，由國(guó)家立法落實(shí) “治國(guó)”的方略。如涉及黨的統(tǒng)一意志的形成、黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范、黨的組織、自身建設(shè)、監(jiān)督與問(wèn)責(zé)等事宜由黨內(nèi)法規(guī)作出進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定；涉及國(guó)家機(jī)關(guān)落實(shí)黨的方針政策、決策部署，如根據(jù)黨中央向全國(guó)人大提起修改憲法、制定重要法律的建議等，由國(guó)家立法予以銜接和體現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政在黨規(guī)和國(guó)法中分中有合，合中有分，協(xié)同推進(jìn)。

(二)推動(dòng)“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”在黨規(guī)國(guó)法的銜接協(xié)調(diào)

中共二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”。(35)《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗》(習(xí)近平同志代表第十九屆中央委員會(huì)向大會(huì)作的報(bào)告摘登)，載《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月17日，第2版。推動(dòng)“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”在黨規(guī)與國(guó)法中的銜接協(xié)調(diào)，是推動(dòng)依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的有力抓手。黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接，實(shí)質(zhì)上是黨務(wù)與國(guó)務(wù)的相互對(duì)接，也是黨的意志與國(guó)家意志的相互貫通。促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，要“努力形成國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。”(36)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》(2021年1月中共中央印發(fā))。重點(diǎn)要實(shí)現(xiàn)“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”在黨規(guī)與國(guó)法中的對(duì)接，暢通黨規(guī)同國(guó)法的轉(zhuǎn)化和銜接。

中共十八屆四中全會(huì)《決定》部署了“加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對(duì)立法工作中重大問(wèn)題決策的程序”。從黨內(nèi)法規(guī)層面，應(yīng)完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的相關(guān)法規(guī)。《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》第14條雖然賦予了中央委員會(huì)“討論和決定黨治國(guó)理政、管黨治黨中其他重大問(wèn)題和事項(xiàng)”的領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)，但并未具體體現(xiàn)《決定》中所明確的黨領(lǐng)導(dǎo)立法應(yīng)行使的重大立法事項(xiàng)決定權(quán)、憲法修改建議權(quán)、聽(tīng)取重大問(wèn)題報(bào)告權(quán)。黨領(lǐng)導(dǎo)立法方面的黨規(guī)缺失，從源頭上削弱了黨規(guī)同國(guó)法銜接與協(xié)調(diào)的制度保障。雖然黨中央在全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立黨組，負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行黨中央決策部署。《決定》亦提出：“法律制定和修改的重大問(wèn)題由全國(guó)人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告。”但《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》和《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》中缺少黨組與人大之間關(guān)于立法的銜接性規(guī)定。只有早在1991年出臺(tái)的、層級(jí)較低的規(guī)范性文件《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見(jiàn)》中規(guī)定了修憲建議、政治性法律或其他領(lǐng)域重大立法應(yīng)報(bào)黨中央審議或?qū)徟５包h中央”是一個(gè)很概括的表述，明確設(shè)定專門性機(jī)構(gòu)有助于職責(zé)落實(shí)。在職責(zé)方面，對(duì)“政治性法律”“重大法律”“重大調(diào)整”等用語(yǔ)宜作出更為明確的規(guī)定，清晰厘定領(lǐng)導(dǎo)立法機(jī)構(gòu)的職責(zé)邊界，既利于履責(zé)，也便于問(wèn)責(zé)；同時(shí)黨中央或黨委提出法律立改廢釋意見(jiàn)建議、向立法機(jī)關(guān)提出立法主張、立法方案的程序應(yīng)予明確。這都提出了加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)人大立法工作制度化、法治化的要求。 同時(shí)，在國(guó)家法律中，對(duì)“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”呈現(xiàn)出原則性、簡(jiǎn)單化、標(biāo)簽化等特征，表現(xiàn)為一般在總則中將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為四項(xiàng)基本原則的重要內(nèi)容予以確認(rèn)，但缺少進(jìn)一步的落實(shí)銜接。

為此建議：第一，制定完善相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》。補(bǔ)充“人大黨組就立法的重大問(wèn)題向黨中央或各級(jí)黨委匯報(bào)”的內(nèi)容，承接和落實(shí)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨領(lǐng)導(dǎo)立法實(shí)現(xiàn)有規(guī)可循，有據(jù)可依。建議制定出臺(tái)層級(jí)較高的《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作條例》，對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的機(jī)構(gòu)、權(quán)限、主要原則、程序、責(zé)任等做出全面規(guī)定，并對(duì)失職失責(zé)行為規(guī)定問(wèn)責(zé)性條款，以加強(qiáng)責(zé)任落實(shí)。第二，將黨領(lǐng)導(dǎo)立法全面體現(xiàn)在國(guó)家立法中。法律不過(guò)是黨和國(guó)家的方針、政策定型化的表現(xiàn)，如何實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)意志向國(guó)家意志的轉(zhuǎn)變？《憲法》“在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中居于統(tǒng)帥地位”，(37)中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《〈中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系〉白皮書(shū)》，載《法制日?qǐng)?bào)》2011年10月27日。一是要在《憲法》中確認(rèn)和落實(shí)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。《憲法》第1條第2款規(guī)定“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，這在《憲法》中明確了中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的憲法地位，在此基礎(chǔ)上還應(yīng)進(jìn)一步明確黨通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)立法實(shí)現(xiàn)黨依法執(zhí)政的領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程和方式方法。二是在《憲法》“國(guó)家機(jī)構(gòu)”部分，應(yīng)在全國(guó)人民代表大會(huì)的職責(zé)中，對(duì)落實(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作做出回應(yīng)和部署。對(duì)可由人大直接落實(shí)的，如對(duì)立法機(jī)關(guān)審議黨中央提出的立法議案等具體職責(zé)做出規(guī)定；對(duì)須由人大和黨的機(jī)構(gòu)共同協(xié)作完成的，如黨中央向人大提出立法方案等，應(yīng)明確對(duì)接協(xié)調(diào)機(jī)制。三是立法機(jī)關(guān)的組織法應(yīng)明確黨對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)。雖然《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第3條、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第3條均規(guī)定要“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”，但僅是原則性規(guī)定，還應(yīng)進(jìn)一步明確規(guī)定“如何堅(jiān)持和落實(shí)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)”，對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法各項(xiàng)職責(zé)一一作出回應(yīng)，明確立法機(jī)關(guān)如何承接和體現(xiàn)黨的意志、繼而轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志。

(三)適時(shí)推動(dòng)黨政聯(lián)合立法

適時(shí)推動(dòng)黨政聯(lián)合立法是推動(dòng)依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的有效方式。 在治理實(shí)踐中，各級(jí)黨組織通過(guò)“黨政融合”的方式深度嵌入國(guó)家治理體系之中，在一些領(lǐng)域存在黨務(wù)與政務(wù)交叉的情況，表現(xiàn)為：一是治理領(lǐng)域既涉及黨務(wù)，也涉及政務(wù)，黨政機(jī)關(guān)在該領(lǐng)域都承擔(dān)一定的職責(zé)，如安全生產(chǎn)領(lǐng)域，屬于“黨政同責(zé)”的范圍；二是調(diào)整對(duì)象既涉及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，也包括行政領(lǐng)導(dǎo)人員，如黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)等。涉及領(lǐng)域交叉或?qū)ο蠹嫒荩煽紤]由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合立法，這對(duì)促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)能夠起到立竿見(jiàn)影的作用。

目前，比較常見(jiàn)的形式是由中辦和國(guó)辦、黨委和政府聯(lián)合發(fā)文的形式，打通黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律內(nèi)容、效力、形式等屏障，實(shí)現(xiàn)二者互聯(lián)互通。現(xiàn)行聯(lián)合立法數(shù)量眾多，內(nèi)容涉及機(jī)構(gòu)改革與管理、黨政人員管理、反腐敗、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等方面。從制定主體角度分析，大體分為三類：一是由中共中央和國(guó)務(wù)院制定層級(jí)較高的文件，如2011年中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》。二是由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布文件，如2015年的《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》等。三是地方黨委和政府聯(lián)合發(fā)文，這些文件數(shù)量最多，涉及范圍也最廣。如北京市委、市政府印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的實(shí)施方案》等。黨政聯(lián)合發(fā)文以黨和政府“決定”形式出臺(tái)的政策主張類的規(guī)范性文件為主，也有少量以“條例”“規(guī)定”形式頒行的法規(guī)。

黨政聯(lián)合發(fā)文是黨政機(jī)關(guān)合力提高治理效能的必要方式。黨政聯(lián)合發(fā)文既規(guī)范了黨自身的治理活動(dòng)，又通過(guò)行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理的目標(biāo)。通過(guò)聯(lián)合發(fā)文，把黨的主張便捷地傳輸?shù)叫姓到y(tǒng)當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)和依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。需要注意的是，黨政聯(lián)合發(fā)文也存在逃避公開(kāi)義務(wù)、消解權(quán)力監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)。有學(xué)者認(rèn)為“黨政聯(lián)合發(fā)文將抬高行政機(jī)關(guān)地位，干擾人大、法院的監(jiān)督”。(38)張力：《黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開(kāi)困境與規(guī)則重塑基于司法裁判的分析》，載《中國(guó)法學(xué)》2020年第1期。雖然《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》和《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》(39)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》(2012)第17條規(guī)定，“同級(jí)黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)必要時(shí)可以聯(lián)合行文。”《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》(1996)第12條規(guī)定：“同級(jí)黨的機(jī)關(guān)、黨的機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)之間必要時(shí)可以聯(lián)合行文。”《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》(2000)第16條則規(guī)定：“同級(jí)政府、同級(jí)政府各部門、上級(jí)政府部門與下一級(jí)政府可以聯(lián)合行文；政府部門與相應(yīng)的黨組織和軍隊(duì)機(jī)關(guān)可以聯(lián)合行文；政府部門與同級(jí)人民團(tuán)體和具有行政職能的事業(yè)單位也可以聯(lián)合行文。”賦予了黨政聯(lián)合發(fā)文的正當(dāng)性，但由于黨組織在國(guó)家治理活動(dòng)中產(chǎn)生的黨務(wù)信息并不屬于《政府信息公開(kāi)條例》調(diào)整的對(duì)象，這可能會(huì)導(dǎo)致行政事項(xiàng)因?yàn)辄h政聯(lián)合發(fā)文而逃避信息公開(kāi)。甚至有學(xué)者產(chǎn)生一種憂慮，黨政聯(lián)合發(fā)文難以契入我國(guó)現(xiàn)行的法律監(jiān)督體系，繼而動(dòng)搖公眾對(duì)法治的信心。(40)參見(jiàn)張海濤：《政治與法律的耦合結(jié)構(gòu)：黨內(nèi)法規(guī)的社會(huì)系統(tǒng)論分析》，載《交大法學(xué)》2018年 第1期。但不可否認(rèn)，在尊重黨政職能分工的前提下，在職能交叉或人員兼容的情況下，黨政聯(lián)合發(fā)文對(duì)發(fā)揮黨組織在國(guó)家治理中的作用，具有積極作用。所以，要審慎地考量其程序限制和責(zé)任約束問(wèn)題，積極探索黨政聯(lián)合發(fā)文的主導(dǎo)模式、實(shí)現(xiàn)路徑，盡快立法明確黨政聯(lián)合發(fā)文的法律屬性，強(qiáng)化審查和監(jiān)督，保證其正向效能，消解可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。

(四)建立黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律規(guī)劃審查的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

建立黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律規(guī)劃審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制是推動(dòng)依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的必要路徑。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律制度建設(shè)處于體系化構(gòu)建的重要階段，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)國(guó)法事前規(guī)劃、事中事后的審查是優(yōu)化法治體系、提高制度效能的關(guān)鍵。對(duì)此，不能止于制度層面的查漏補(bǔ)缺，必須建立常態(tài)化、長(zhǎng)效化的保障機(jī)制，從制度制定的“事前、事中、事后”層層把關(guān)，加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)調(diào)，嚴(yán)格備案審查。

一是完善黨規(guī)同國(guó)法事前規(guī)劃聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第6條的規(guī)定：“制定黨內(nèi)法規(guī)在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。制定黨內(nèi)法規(guī)的日常工作由中央書(shū)記處負(fù)責(zé)。中央辦公廳承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)制定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作,其所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)承辦具體事務(wù)。”而國(guó)家立法規(guī)劃由全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)編制，從十一屆以來(lái)的歷屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，都是由常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)具體起草，(41)參見(jiàn)《改革開(kāi)放40年來(lái)立法規(guī)劃制度的發(fā)展與完善》，中國(guó)人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/wgggkf40nlfcjgs/202108/9468ad6382fa40b4919ed4aeefe1d70b.shtml ，上傳時(shí)間：2021年08月24日，09:25:12并經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，以體現(xiàn)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。但這一環(huán)節(jié)僅體現(xiàn)黨中央對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)，重點(diǎn)關(guān)注國(guó)家立法規(guī)劃的科學(xué)性、必要性等方面。不難發(fā)現(xiàn)，缺少一專門機(jī)構(gòu)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家立法規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)問(wèn)題進(jìn)行充分統(tǒng)籌，這一領(lǐng)域職責(zé)缺位，機(jī)制、制度也缺失。這就從根源上“導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接不夠，調(diào)整領(lǐng)域出現(xiàn)斷層和空檔”，(42)羅許生：《國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接機(jī)制建構(gòu)》，載《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2016 年第6期。也影響了制度的實(shí)施成效。目前中共中央已經(jīng)批準(zhǔn)建立中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議制度，中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議在中央書(shū)記處領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，(43)該中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議由中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中央組織部等14家成員單位組成，主要職責(zé)是研究中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和年度工作計(jì)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)綜合性中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作、推動(dòng)已出臺(tái)中央黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實(shí)施等，辦公室設(shè)在中辦法規(guī)局。但這一機(jī)構(gòu)并非常設(shè)性機(jī)構(gòu)，職能發(fā)揮具有臨時(shí)性。但尚未發(fā)揮實(shí)質(zhì)的建設(shè)性作用。建議在中央設(shè)立專門統(tǒng)籌黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家立法工作規(guī)劃的部門，從協(xié)調(diào)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、規(guī)范性等方面，進(jìn)行全面審視，對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)，“研究解決黨內(nèi)立法與國(guó)家立法中需要雙方協(xié)作和配合解決的問(wèn)題，共同開(kāi)展論證與調(diào)研，保證相互銜接與照應(yīng)，”(44)同⑤。保證黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃與國(guó)家立法規(guī)劃目標(biāo)配套，內(nèi)容銜接，并逐步構(gòu)建起一套完善的制度支撐和保障機(jī)制。

二是建立黨規(guī)國(guó)法的聯(lián)動(dòng)審查機(jī)制。黨規(guī)國(guó)法的備案審查呈現(xiàn)出二元體制的特點(diǎn)。國(guó)法層面，構(gòu)建了以人民代表大會(huì)(45)參見(jiàn)《立法法》(2015)、《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(2007)、《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》(2019)。主導(dǎo)的法律備案審查機(jī)制，以及各級(jí)黨委、黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨委(決策)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及黨的工作機(jī)關(guān)、黨委直屬事業(yè)單位，黨組(黨委)承擔(dān)備案審查工作承擔(dān)主體責(zé)任(46)參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》(2019)第4條。的黨內(nèi)法規(guī)備案審查機(jī)制。黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度設(shè)計(jì)的審查范圍不但包括審查黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部與黨章的統(tǒng)一性問(wèn)題，還要審查黨內(nèi)法規(guī)同憲法法律的一致性問(wèn)題。但由黨的機(jī)構(gòu)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查與由“全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實(shí)施、全國(guó)人大常委會(huì)享有解釋?xiě)椃ā钡穆殭?quán)配置相違背，黨內(nèi)法規(guī)審查機(jī)構(gòu)并不宜承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)外協(xié)調(diào)統(tǒng)一性的職責(zé)。從專業(yè)性的角度，黨內(nèi)法規(guī)審查機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家法律精神實(shí)質(zhì)、內(nèi)容等的把握也存在專業(yè)能力不足、經(jīng)驗(yàn)欠缺等問(wèn)題。

針對(duì)這些問(wèn)題，雖然在法規(guī)制度中規(guī)定“建立備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，但成效并不理想。(47)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》(2019)做出了予以彌補(bǔ)的努力，第4條規(guī)定：“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)與同級(jí)人大常委會(huì)、政府等有關(guān)方面建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”， 2015年7月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立法規(guī) 、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見(jiàn)》，通過(guò)黨和國(guó)家備案工作機(jī)構(gòu)的協(xié)作，來(lái)推進(jìn)備案審查工作。但這一聯(lián)動(dòng)機(jī)制由于參與部門眾多，工作穩(wěn)定性不足，未能起到常態(tài)化的推動(dòng)成效。而法治化進(jìn)程對(duì)法治體系的協(xié)調(diào)性、完備性提出了更高要求。《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》要求“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督”“健全黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度”。鑒于此，有必要設(shè)立專門的憲法審查機(jī)構(gòu)，如在全國(guó)人大設(shè)立憲法委員會(huì)，整合專業(yè)力量，集中精力專門負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施憲法、解釋?xiě)椃ǎ匝a(bǔ)目前憲法審查能力之不足。同時(shí)，可適時(shí)提升中辦法規(guī)局的地位，既與依規(guī)治黨的重要性相匹配，同時(shí)又與全國(guó)人大及其常委會(huì)的政治地位相對(duì)等，便于開(kāi)展聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)溝通。在此基礎(chǔ)上，設(shè)立專門性機(jī)構(gòu)或在既有機(jī)構(gòu)中增設(shè)職能，負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)合法性審查的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，召集憲法委員會(huì)、中央法規(guī)局有關(guān)人員、有關(guān)專家對(duì)黨規(guī)、國(guó)法交叉領(lǐng)域予以審查，定期開(kāi)會(huì)做出權(quán)威判斷，如通過(guò)聯(lián)動(dòng)審查認(rèn)為“與憲法和法律不一致的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按程序提出修改意見(jiàn)、退回要求糾正或者予以撤銷。審查的相關(guān)問(wèn)題若涉及行政法規(guī)、規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件的，還應(yīng)當(dāng)積極與國(guó)務(wù)院法制辦聯(lián)動(dòng)審查處理。”(48)秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，載《法律科學(xué)》2016年第 5期。通過(guò)體制機(jī)制的優(yōu)化，從而最大限度地避免黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的規(guī)范沖突，促進(jìn)黨規(guī)和國(guó)法體系的協(xié)調(diào)有序。