人與自然生命共同體視域下完善南極旅游國際治理的中國方案

張志軍

(中國海洋大學 海洋發展研究院，山東青島 266100)

2021年4月22日，習近平主席應邀出席領導人氣候峰會并發表題為《共同構建人與自然生命共同體》的重要講話，(1)參見習近平：《共同構建人與自然生命共同體——在“領導人氣候峰會”上的講話》，載《人民日報》2021年4月23日，第2版。全面、系統、深刻闡釋了人與自然生命共同體理念，為加強全球環境治理、實現人類可持續發展提出了中國方案，貢獻了中國智慧。人與自然生命共同體理念是對全球環境治理問題具有普遍性指導意義的重大理論創新，這一理念的提出不僅對于應對全球氣候變化問題，對破解包括南極旅游在內的南極治理困境、完善以國際法規則為基礎的南極治理模式，實現南極生態環境保護和旅游價值利用的有機統一和良性互動同樣具有重大的理論意義和實踐價值。

當前，南極旅游業蓬勃發展與南極生態環境承載力有限之間的矛盾日益突出，南極旅游國際規則體系的制度性弊端逐漸顯現。同時，我國在南極國際治理中發揮的影響力十分有限，與我國作為世界第二大南極旅游國的地位極不相稱。習近平總書記強調，要加大對網絡、極地、深海、外空等新興領域規則制定的參與。(2)參見習近平：《加強合作推動全球治理體系變革 共同促進人類和平與發展崇高事業》，載《人民日報》2016年9月29日，第1版。南極治理體系變革是我國參與全球治理體系變革的重要方面。人與自然生命共同體理念的提出為我國認識、保護和利用南極提供了根本遵循，為我國參與南極旅游治理體系建設指明了實踐路徑，也為南極治理相關國際法制度的發展、完善開辟了新境界。

一、南極旅游業發展對南極生態環境的影響及其引發的相關法律問題

近年來，各國南極活動呈現主體多元化、形式多樣化的特點，南極活動的參與主體由國家政府組織的科考隊擴展到公民、法人和其他組織，活動方式從單一的科學考察向生物遺傳資源開發、漁業捕撈、旅游探險、科普文教等多領域拓展。其中南極旅游作為南極活動中具有較低政治敏感度的活動方式，近年來獲得了長足發展，同時也成為影響南極環境治理的重要因素。如何促進南極環境保護和旅游資源利用的兼顧與平衡、實現南極永續發展成為國際社會面臨的重要課題。

(一)南極旅游業的現狀與發展趨勢

南極因其偏遠的地理位置、極端惡劣的氣候特點和廣袤無垠的遼闊地域，得以保留了世界上最原始的自然風貌、最純凈的生態景觀以及罕見獨特的生物物種。這在很大程度上滿足了人類探索未知領域、追求純粹自然風光、追求探險獵奇心理的物質和精神需求。隨著南極的神秘面紗逐漸揭開，這塊壯美的冰封大陸成為極地輕探險旅行愛好者為之神往的夢想目的地。雖然人類踏足南極的歷史由來已久，但嚴格意義上的南極旅游始于20世紀50年代。(3)參見Tourism Overview,Scope Of Antarctic Tourism - A Background Presentation, https://Iaato.Org/Tourism-Overview,最后訪問時間為2021年10月1日。至90年代以后，隨著全球各國經濟發展水平的提高，尤其是交通、通訊等基建領域技術條件的改善，南極商業旅游人數迎來了爆發式增長，90年代初南極旅游的人數已同在南極從事國家科考的科研人員人數相當。(4)參見Regulating Antarctica Tourism, http://www.Asoc.Org/Antarcticadvocacy/Campaignstoprotectantarctica/Regulatingantarctictourism.Aspx，最后訪問日期為2021年10月1日。根據國際南極旅游組織協會公布的最新數據，新冠肺炎疫情全球大流行以前的僅僅半年間，2019年10月到2020年4月赴南極的個人旅行者為7.4萬余人，其中踏上南極大陸的人數超過5.5萬人。從人數上看，近年來參加南極旅游的人數已經是各國科考人數的5倍以上，撐起了人類南極活動的大半壁江山。(5)參見Antarctic Visitor Figures 2019-2020, https://Iaato.Org/Wp-Content/Uploads/2020/07/Iaato-On-Antarctic-Visitor-Figures-2019-20-Final.Pdf,最后訪問日期為2021年10月1日。我國南極旅游雖然起步較晚，但增長勢頭迅猛，增長率遠超國際南極游客整體增長率。從2016年起，我國已經成為僅次于美國的南極旅游第二大客源國，并很有可能在未來5-10年內成為南極旅游第一大客源國。

自發現南極大陸開始，人類從未停止探索南極的腳步。南極旅游成為新時期人類開發、利用南極不可忽視的重要活動。以南極旅游為代表的極地輕探險旅游是當下世界旅游業發展的主要趨勢之一。當前全球南極旅游業整體呈現游客人數逐年增多、游客進入南極的交通方式日益便捷、游覽路線和目的地逐步豐富、旅游項目逐漸多樣化的趨勢，但隨之帶來的就是南極游客行為的不確定性增加，這也給南極環境及其生態系統埋下了隱患，加大了南極旅游治理各個環節的難度和壓力。

(二)南極旅游業發展引發的關于南極生態環境保護相關的法律問題

生態環境保護是一切南極問題的根本。南極生態環境高度脆弱已是科學界共識，而南極旅游已經成為當前影響南極環境及其生態系統最主要的南極活動之一，不當發展恐給南極地區帶去不可逆的嚴重后果，并可能因此引發無法挽回的全球性生態災難。南極旅游對南極生態環境可能造成的負面影響及其引發的相關法律問題主要體現在以下三方面：

一是從人類進入南極的交通方式來看，南極旅游運載模式存在的潛在海事風險可能構成對南極條約體系和以《國際防止船舶造成污染公約》《極地水域營運船舶國際規則》等為核心的海事條約體系的違反。(6)參見陳敬根：《南極旅游海事風險的法律規制:規范構成與制度完善》，載《法學雜志》2017年第2期。船舶是南極旅游最主要的交通工具，傳統商業船載旅游登陸已占到南極半島區域所有登陸活動的95%以上。(7)A Five-Year Overview And 2020-21 Season Report On Operator Use Of Antarctic Peninsula Landing Sites And Atcm Visitor Site Guidelines,https://Iaato.Org/Information-Resources/Data-Statistics/Iaato-Atcm-Information-Papers/,最后訪問日期為2021年12月4日。這在相當程度上增加了南極地區的海事風險。首先，常規排污導致南極海洋環境安全風險增加。同其他海域相比，南極海域自凈能力較差，船舶運輸造成大量有害氣體、廢水和固體廢棄物的排放本身已對南極海域的海洋環境造成了較大威脅；此外，南極周邊海域航行條件相對惡劣復雜，冰山、浮冰的存在導致船舶發生碰撞、擱淺進而導致原油泄漏等安全事故的風險也大大增加，油污泄露將對南極原有冰體結構以及區域內海洋生物棲息地造成破壞，嚴重影響區域內生物群落生存繁衍，進而對該區域食物鏈與生態系統平衡造成重大威脅。(8)參見王自磐等：《南極人類活動的環境負效應與管理對策》，載《海洋開發與管理》2008年第7期。

二是對地貌和地表植被的破壞可能構成對《關于環境保護的南極條約議定書》中關于保護南極獨一無二的荒野形態價值和美學價值(9)《關于環境保護的南極條約議定書》第3條第1款。規定的違反。南極原始的地貌景觀不僅具有不可替代的生態價值和寶貴的科研價值，更具有獨特美學價值。為了應對南極旅游人數的激增，常年性旅游營地、集裝箱賓館、商用機場、郵政所、廁所等必要永久性或半永久性陸基旅游基礎設施的修建在方便游客登陸游覽的同時，也在一定程度上對南極獨特的地貌造成了破壞。加之南極旅游活動區域相對集中，一旦出現因為交通工具碾壓、游客違反旅游路線要求對地貌和苔蘚等南極地表植被進行破壞性踩踏以及對生活垃圾的不當處置等行為，在威脅南極地表生態系統的同時對其美學和荒原價值恐造成不可逆的破壞。

三是游客登陸游覽活動對南極動植物及生態系統的破壞可能導致對包括《南極條約》《南極海豹保護公約》《南極海洋生物資源養護公約》以及《關于環境保護的南極條約議定書》中關于南極生物和生態系統保護具體條款的違反。南極游客登陸游覽活動對南極動植物和生態系統的威脅主要體現在以下幾方面。首先是給南極本土動物及其棲息地帶來的影響。南極游客與南極本土動物的過近距離接觸以及對其棲息地的闖入都將干擾南極本土動物的棲息繁殖，壓縮動物的棲息空間，影響其繁殖孵化能力，導致南極種群數量下降。近年來對直升機、飛行器使用的增多也影響到海鳥的生存狀態和繁殖成活率。其次是外來生物物種會對南極的物種格局產生顛覆性影響。南極大陸相對封閉導致各物種之間聯系更加緊密，物種之間的連鎖效應較之其他地區都更加敏感。任何外來物種的入侵，哪怕一粒種子的意外引入都將打亂南極生態系統的平衡，甚至可能引發環境領域的蝴蝶效應，對脆弱的南極生態鏈造成潛在的顛覆性破壞。(10)參見凌曉良等：《南極環境與環境保護問題研究》，載《海洋開發與管理》2005年第5期。

二、南極條約體系下南極旅游活動的治理特征與困境

南極旅游國際法規制是實現南極全球治理在旅游領域的具體體現，其治理機制主要來源于南極條約體系。在這一國際法框架內，南極旅游的規范化運營水平不斷提升，南極旅游人數呈健康態勢穩步增長。但總體來講，當前南極旅游活動的治理機制仍不健全，難以適應將來南極旅游業進一步發展可能導致的種種新情況與新挑戰。

(一)南極旅游國際治理的基本法律框架

1959年簽訂的《南極條約》凍結了數十年各國在南極混亂的領土爭奪戰，南極全球治理自此掀開新篇章。此后數十年間，通過定期召開南極條約協商會議，這一條約逐漸發展成為涵蓋各類南極活動在內的體系相對完善、內容豐富龐大的南極條約體系。在南極旅游治理領域，《南極條約》《關于環境保護的南極條約議定書》(簡稱《議定書》)、歷屆南極條約協商會議(ATCM)上制定的南極旅游相關的若干措施、決議和決定以及南極旅游業者國際協會(IAATO)出臺的行業自律性管理規范，共同構成了當前南極旅游國際治理的基本法律框架。

1.硬法規制：《南極條約》與《關于環境保護的南極條約議定書》。《南極條約》確立了南極的法律地位和治理機制，為保護和利用南極奠定了基本的國際法框架，在南極條約體系中居于核心地位。事實上，《南極條約》具體條文中并沒有明確提及南極旅游問題。《南極條約》對南極旅游活動的最大價值在于通過“領土主權暫時凍結”和“南極只用于和平目的”兩大原則的確立，一方面為南極旅游在南極的合法存在奠定了法律基礎，另一方面有效緩解了南極主權沖突，進而為南極各項活動的開展創造了和平穩定的客觀外部條件。1991年《關于環境保護的南極條約議定書》及其附件的出臺是南極環境治理進程中具有里程碑意義的事件。其為南極環境保護提供了一個相對完善的綜合性法律框架，雖然仍沒有規制南極旅游問題的專門條款，但南極旅游活動與南極科學考察活動作為南極活動的典型代表在《議定書》中被多次明確列舉。如第3條第4款(11)《關于環境保護的南極條約議定書》第3條第4款。作為對《南極條約》第7條“事先通知”條款的進一步完善，專門補充強調了締約國的事先通知義務適用于開展南極旅游活動。這也是南極條約體系國際條約中第一次通過列舉的方式明確將南極旅游活動作為規制對象。再如《議定書》第8條為締約國在南極地區開展某項活動規定了環評義務，該條第2款則進一步明確指出此處的“活動”包括了科學考察、旅游，及一切其他政府性和非政府性活動。(12)《關于環境保護的南極條約議定書》第8條第2款。盡管這些規定并非針對南極旅游的專項立法，相關規定之間缺乏系統性，從立法技術上看仍存在很多不足，但作為第一部明確出現規制南極旅游內容的國際條約，在通過列舉這一方式明確肯定南極旅游活動合法性的同時，也為其相關規定的后續發展、完善奠定了基礎。

2.軟法規制：ATCM相關決議與IAATO的行業自律性管理規范。南極條約協商會議是為實現南極條約各協商國對南極事務實施國際共管而建立的專門機制，是南極事務的決策機制，承擔完善南極國際治理這一重要職責。協商國在 1966年首次確認南極旅游為南極治理的議題之一。此后，歷屆ATCM會議對南極旅游問題盡管多有涉及，但由于當時南極旅游發展規模有限，其主要是被作為南極科考的附屬議題來討論，探討的是旅游對科研活動的影響問題。直到20世紀90年代赴南極旅游人數超過南極科研從業人數以后，協商國將對南極旅游的關注聚焦到旅游活動本身。南極旅游也自此成為南極國際治理的重要領域，成為此后歷屆ATCM會議的焦點議題之一。(13)參見王婉潞：《南極治理機制的類型分析》，載《太平洋學報》2016年第12期。到目前為止，ATCM出臺的有關南極旅游和非政府活動的法律文件涉及南極旅游各個領域，尤其在旅游經營者義務、游客一般行為準則等方面確立了南極旅游的若干指導性原則。但這些法律文件大都不具備法律約束力，屬于軟法性質的“決議”，而并非具有國際法效力、成員國有義務遵守執行的“措施”。(14)1995 年第 20 屆南極條約協商會議將協商會議所做的實質性決定分成了三類：措施(MEASURE)、決定(DECISION)和決議(RESOLUTION)，其中只有獲得全體協商國一致認可的“措施”具有法律約束力，而處理會議內部組織事項的“決定”和作為勸誡文本的“決議”對締約方沒有法律約束力。1995年以前南極條約協商會議形成的實質性決定被稱為建議(RECOMMENDATION)，所有建議具有同等效力。參見徐世杰：《淺析南極條約協商會議工作機制及影響》，載《海洋開發與管理》2004年第3期。據統計，目前關于南極旅游與非政府活動的“措施”僅有2份，且至今仍未生效。1995年以前，ATCM通過的具有法律約束力的“建議”雖有9份，但多生效于20世紀70-80年代，對于當前南極旅游的發展現狀幾無參考價值。(15)參見管松、劉大海：《全球治理視角下南極旅游行業治理研究》。因此，當前ATCM生效法律文件中涉及南極旅游的內容都是屬軟法性質、不具有國際法上法律約束力的“決議”。單憑這些決議本身并不足以對南極旅游活動實施全面、有效的規范化治理，其更重要的價值在于作為橋梁促進了ATCM與IAATO的良性互動，進而實現了對南極旅游活動的動態、靈活化管理。

南極旅游業者國際協會成立于南極旅游開始迎來爆發式發展的20世紀90年代初。1991年，7家經營南極旅游業務的大型旅行公司發起成立了這個以“提倡、 推動、實施安全的和對南極環境負責的南極旅游”為宗旨的非政府組織。30年來，該組織成員已經超過100家，絕大部分從事南極旅游的經營者都是該組織成員。據統計，在所有南極旅游者中，經IAATO組織前往南極的占到南極旅游總人數的九成以上。(16)IAATO, HTTP://APPS.IAATO.ORG/IAATO/DIRECTORY/,最后訪問日期2021年12月1日。IAATO根據《南極條約》《議定書》以及ATCM會議文件制定了組織內部的行業規定，尤以約束南極旅游組織者經營者的《南極旅游從業者活動指南》和適用游客的《南極游客活動指南》影響最大。相關規定覆蓋南極游客登陸地點、上岸人數管制、安全應急疏散、保險責任承擔等方方面面的問題，而且涵蓋了大量十分細致、操作性強的行為規則。IAATO最大的特點也是其最大的價值所在就是以南極旅游活動經營者為管理對象。IAATO通過對南極旅游運營商的有效控制實現了對南極旅游者的間接管理，在南極旅游國際治理實踐中發揮了不可替代的作用。

(二)南極條約體系下南極旅游活動的治理特征

當前南極旅游國際治理體系最大的特點就是實現了硬法規制與軟法規制的密切配合，共同搭建起了以《南極條約》與《議定書》為原則基石，以ATCM決議和IAATO指南為規則主體的南極旅游國際治理的基本制度框架，在南極旅游治理實踐中總體上實現了對旅游活動的有效規范和管理。

1.通過硬法確立了南極旅游這一南極活動形式存在的合法性。南極旅游作為一種合法的南極活動形式這一性質上的認定來源于《南極條約》與《關于環境保護的南極條約議定書》。《南極條約》第10條規定:“每個締約國承諾作出符合聯合國憲章的適當努力, 以達到任何人都不在南極洲從事違反本條約的原則或宗旨的任何活動的目的。”(17)《南極條約》第10條。而南極旅游也因未違反條約規定的“和平利用”“主權領土凍結”等原則而成為一種南極條約所不加禁止的合法活動。這便為南極旅游作為人類和平利用南極的一種活動方式在南極能夠合法存在創造了法律基礎。而《議定書》作為南極環境治理領域最具歷史意義的一部綜合性國際法文件，其在為南極環境保護提供一個相對完善的綜合性法律框架的同時，在“事先通知”(18)《關于環境保護的南極條約議定書》第3條第4款。“環境影響評價”(19)《關于環境保護的南極條約議定書》第8條第2款。“環境緊急事態”(20)《關于環境保護的南極條約議定書》第15條第1款。等條款中通過列舉的方式第一次明確將南極旅游活動作為規制對象，這就直接肯定了其合法性，南極旅游也從此告別了“法律真空”。《南極條約》與《議定書》雖然都沒有涉及南極旅游的專門條款，對這一活動形式的具體規范意義不強，但作為南極國際治理的綱領性國際公約，肯定了南極旅游這一新興南極活動形式的合法性，為其在日后得到蓬勃發展創造了可能，也為南極旅游國際治理體系的建立和完善奠定了基礎。

2.通過軟法搭建起了關于南極旅游活動各領域的基本規則框架。關于南極旅游各領域的具體規定出現在軟法而非正式國際公約中的原因是多方面的。《南極條約》誕生于20世紀50年代，彼時南極旅游活動雖已零星存在，但發展規模十分有限，加之制定《南極條約》的最直接動力在于解決當時成白熱化的南極主權之爭問題，因此南極旅游相關議題自然沒有引起參加華盛頓會議的各締約國的注意和重視，條約文本也就沒有出現與南極旅游直接相關的任何內容。而《議定書》制定時南極旅游雖已頗具規模，但最終也沒有設立關于南極旅游的專項條款，主要是因為當時大多數協商國堅持希望議定書能為南極環境保護提供一個綜合性、具有一般性指導意義的法律框架，而非一部專門規制南極活動某個具體領域的國際條約。(21)參見Richardson, Mike G. "Regulating Tourism In The Antarctic: Issues Of Environment And Jurisdiction." Implementing The Environmental Protection Regime For The Antarctic. Springer, Dordrecht, 2000. 71-90.在這一背景下，目前關于南極旅游活動具體行為的詳細規定主要體現在ATCM出臺的相關決議以及IAATO制定的關于南極活動的指南等軟法規則之中。這些規定涉及到旅游活動組織者和游客相關的郵輪管理、污染排除、登陸人數限制、游覽觀賞指南、緊急事件預案、保險責任承擔等南極旅游行為的方方面面。(22)Our Mission，Https://Iaato.Org/About-Iaato/Our-Mission/,最后訪問日期2021年12月1日。

3.實現了政府間國際組織與作為非政府間國際組織的行業協會的密切配合。ATCM與作為行業自治組織的IAATO之間的實質互動與密切配合成為南極旅游國際治理實踐中最顯著的特色，這一治理特點是其他領域南極治理機制所不具備的。ATCM與IAATO之間的實質互動主要體現在兩方面：首先，IAATO的行業管理實踐豐富發展了ATCM關于南極旅游治理的決議體系。自1992年起IAATO成為受邀有權參加ATCM的專業組織之一，并定期向ATCM提交年度南極旅游情況報告。(23)Tourism And Non-Governmental Activities，Https://Www.Ats.Aq/E/Tourism.Html，最后訪問日期2021年12月1日。IAATO在積極參與ATCM各項旅游議題討論的同時，還通過單獨或與其他協商國及有關國際組織聯合提交“信息文件”與“工作文件”的方式，影響ATCM關于旅游議題相關決議的制定。ATCM會議通過的有關南極旅游地點和一般行為準則的決議很多都借鑒于IAATO行業管理實踐中的經驗。其二，ATCM關于南極旅游的決議體系通過IAATO實現了高效落實。IAATO根據歷屆ATCM最新精神和有關決議內容即時更新《南極旅游從業者活動指南》《南極游客活動指南》等其制定的行業規范，最終通過對作為其會員的南極旅游經營者推廣、實施新的行業標準進而傳導到南極旅游者，由此搭建起了南極條約體系與南極旅游者之間的橋梁。從這一角度看，IAATO是ATCM關于旅游相關決議的最直接執行者。相較于通過各協商國的國內法轉化，這一過程極大提升了ATCM決議得到落實的效率，并且考慮到超九成南極旅游經營者都為該組織成員，IAATO行業規范的管理范圍可以覆蓋到絕大多數的南極旅游者。

在南極旅游治理領域，政府間國際組織與作為非政府間國際組織的行業協會密切配合、協同管理這一方式總體來看是切合南極旅游實際、實踐中行之有效的規制方式。IAATO成功搭建起南極條約體系與南極旅游者之間的橋梁，既豐富、發展了南極條約體系有關南極旅游的內容，同時對于ATCM關于南極旅游相關精神、原則和具體規定的落實發揮了不可替代的重要作用。這一治理路徑也為其他領域國際治理提供了一定的借鑒。

(三)當前南極旅游國際治理的困境與機制缺陷

盡管南極條約體系對于南極旅游活動的管理和規制發揮了不容否定的作用，尤其是通過ATCM與IAATO的密切協作配合在南極旅游國際治理實踐中產生了十分積極的治理效果。但總體上講，當前南極旅游活動的治理機制仍不健全，這突出體現在立法整體性和系統性欠缺、環境影響評價制度形同虛設、存在執法真空等問題。面對南極旅游人數的持續增長以及現實中不斷出現的新情況新問題，這些機制性不足為今后南極旅游產業向縱深發展埋下了隱患。

1.立法整體性和系統性欠缺，硬法層面統領性不足，軟法層面規則分散化、碎片化特征明顯。當前關于南極旅游國際治理的各種規則散見在《南極條約》《議定書》、ATCM會議文件以及IAATO頒布的行業規范之中。其中，《南極條約》作為南極治理的綜合性文件，對南極旅游問題只字未提；《議定書》雖明確將南極旅游作為其規制對象，但相關制度設計實質上是為南極科研活動量身定做的，并沒有針對南極旅游這一活動的專門條款；而ATCM通過的決議與IAATO的行業規范雖然涉及到了諸如環境突發事件應急處置、責任與保險、游客訪問地點、郵輪管理等南極旅游諸多方面的內容，但多為對南極旅游某單一領域的零散規定，不同法律文件之間缺乏體系上的連貫性，沒有建立起體系化的管理體制。現有南極條約體系框架內南極旅游相關的硬法規則與軟法規則之間尚未形成一套系統完善的規則體系。尤其是在具有法律約束力的國際公約層面，缺乏統領全局的專項條款，對于南極旅游一些關鍵的基礎性、原則性問題沒有涉及；加之在軟法層面，關于南極旅游方方面面的規則之間呈現分散化和碎片化的特征，立法的系統性和整體性嚴重不足，治理效果因此大打折扣。

2.環境影響評價制度形同虛設,硬法層面環評標準模糊，軟法層面亦缺少可操作性強的評價指標。南極旅游環境影響評價制度是南極旅游國際法規則體系中不可或缺的重要組成部分。雖然《議定書》提供了環境影響評價制度的基礎法律框架，但并未建立起完善的評價指標體系，有關規定過于籠統、模糊。在現有環評機制中，任何擬開展的南極活動必須進行環境影響評價。締約國對于擬開展南極活動是否屬于小于“輕微或短暫影響”范疇的認定是決定該活動能否繼續進行的唯一衡量標準。但無論《議定書》還是ATCM會議文件都至今沒有給出關于何為“輕微或短暫影響”的細化評價標準或解釋性說明。在應用到南極旅游這一活動類型時就給締約國留下了自由解釋的巨大空間。締約國難免會為了經濟或其他利益將相關模糊性規定做最有利于己方的解釋，進而規避某項南極活動進入全面的環境影響評價程序，最終達到逃避國際監督的目的。加之《議定書》也未明確環境影響評價的最終決策機構，無權否決一項南極活動的進行。因此，一項南極活動能否進行還是掌握在締約國自己手中。南極活動環境影響評價制度在實踐中基本上淪為一道虛設的門檻。(24)參見顧婷：《南極旅游:現實挑戰與法律應對》，載《政治與法律》2010年第3期。

在軟法層面，盡管IAATO要求其會員必須提交環境影響評價書，無論該會員所屬國是否為南極條約締約國。但是由于IAATO本身對于環境影響評價也缺乏細化、可操作性強的具體標準，對于環評標準的把握最終還是掌握在作為IAATO會員的旅游活動經營者手中。在經濟利益的驅使下，南極旅游經營者較之各國政府，更易出現有意降低環評標準以提高南極旅游收益的情況。

3.存在執法真空，硬法層面對非締約方沒有約束力，軟法層面缺乏外在有效監督。《南極條約》規定的主權凍結原則決定了在南極地區不存在屬地管轄，締約國只能對具有本國國籍的公民、船舶、飛機等實施屬人管轄，由此便導致了兩方面的執法真空。第一，締約國雖然有義務將南極條約體系轉化或納入其國內法并予以適用和執行，但各國國內南極或環境保護相關立法水平參差不齊，加之目前各締約國南極活動的通報義務也僅限于政府主導的南極科考，并不包括日益發展的南極旅游等非政府活動，(25)參見陳力：《論南極條約體系的法律實施與執行》，載《極地研究》2017年第4期。對南極條約體系及相關國際法規則遵守執行到何種程度實際上取決于締約國的國內立法和司法狀況；第二，對非締約國而言，南極條約體系本質上是一系列國際條約構成的集合，條約的相對效力決定了南極條約非締約國在國際法上并不受該系列條約的約束。(26)參見《維也納條約法公約》第34條、第35條。雖然《議定書》第13條第5款規定，ATCM可提請非締約國注意其南極活動對南極環境的影響。(27)參見《關于環境保護的南極條約議定書》第12條第5款。但除非第三國明確書面同意受該義務約束，這一規定不能被視為就此給非締約國創設了國際法義務。因此，南極條約體系也就無法對非締約國在南極組織開展的旅游活動實施有效規制。隨著發展中國家經濟的崛起，南極旅游在作為非締約國的發展中國家的市場將越來越大，南極條約體系對于非締約國游客的規制缺失問題將愈發突出。能否實現對這部分游客的有效管理將成為未來南極旅游能否實現健康可持續發展的重要影響因素。

在軟法層面，IAATO制定的相關行業規范和行動指南本身不屬于國際法的正式淵源，自然也不具備法律意義上的強制性，協會成員遵守與否全憑旅游公司自律。雖然在南極旅游國際治理實踐中，以IAATO行業規范為主要代表的軟法規則體系發揮了重要作用，但作為行業自治組織，IAATO最終還是更多代表了旅游活動經營者和旅游者的利益，不可避免存在出于經濟考慮、忽視對南極生態環境影響而盲目擴大南極旅游規模的情況發生。雖然IAATO明確表示同意接受《南極條約》及《議定書》框架內視察人員對其船舶或活動的檢查。(28)Bastmeijer, C. J. "Implementing The Antarctic Environmental Protocol: Supervision Of Antarctic Activities." Tilburg Foreign L. Rev. 11 (2003): 407.但對南極旅游和非政府活動的視察尚未通過ATCM“措施”上升為具有國際法效力的硬法規制，加之具體施行細則的缺失導致實踐中對IAATO實施常態化視察、監督的可操作性并不強。隨著南極旅游規模的進一步擴大，IAATO管理下南極旅游運營者缺乏外在有效監督導致的執法真空將成為南極旅游活動最大的隱患之一。

三、人與自然生命共同體理念對完善南極旅游國際治理的理念啟示與實踐指引

中共十八大以來，我國的外交政策和全球治理理念發生了重大變化。推進全球治理變革、構建世界新秩序成為新時期黨和國家戰略決策的基本面向。(29)張文顯：《推進全球治理變革,構建世界新秩序——習近平治國理政的全球思維》，載《環球法律評論》2017年第4期。習近平總書記不僅對參與、引領全球治理體制變革的總體目標提出了要求，更通過人類命運共同體、海洋命運共同體、人與自然生命共同體等系列理念指明了行動指南和實踐路徑。南極治理體系變革是我國參與全球治理體系變革的重要方面，完善南極旅游治理又是完善南極治理體系的重要組成部分。人與自然生命共同體理念確立了今后一個時期內南極旅游治理的發展方向，對于豐富南極條約原則精神、完善以國際法規則為基礎的南極治理模式，實現南極生態環境保護和旅游價值利用的有機統一和良性互動，具有重大的理念和實踐指引價值。結合南極旅游治理的特殊實際，筆者從明確治理理念、完善制度設計、提升我國實質參與、加快我國南極立法四個宏觀維度提出關于構建更加完善的南極旅游全球治理規則體系的中國方案。

(一)堅持南極旅游綠色發展，倡導人類與南極和諧共生的南極治理理念

人類只有遵循自然規律才能有效防止在開發利用自然上走彎路，人類對大自然的傷害最終會傷及人類自身，這是無法抗拒的規律。(30)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2017年10月19日，第1版。人與自然生命共同體理念是習近平總書記在深刻把握人與自然關系本質規律的基礎上提出的人類開發利用自然的重大理論創新，人與自然和諧共生是這一理念的精髓。南極是自然界獨一無二、不可替代的存在，是影響全球可持續發展的戰略新疆域。作為地球上生態最為脆弱的地理區域之一，南極的生態環境是影響地球存續、關乎人類未來發展前途命運的大事。南極旅游是人類開發利用南極的主要方式之一，是當前人類在南極的主要活動之一，也是影響南極生態環境保護的重要方面。隨著近年來南極旅游活動的形式日益多樣化和人數的爆發式增長，南極的生態環境面臨前所未有的威脅和壓力，南極旅游國際治理的制度性弊端逐漸顯現。

隨著人類對南極的認識程度日益加深，南極背后的經濟利用價值也逐漸被充分知曉，加之科學技術的進步使得人類改造自然的能力和水平達到空前的高度，南極資源開發與生態環境保護之間的平衡越來越難以把握，南極旅游業蓬勃發展和南極環境承載力有限之間的矛盾成為南極國際治理領域的重大隱憂。習近平總書記著眼人類長遠利益，站在全人類共同命運的高度，提出構建人與自然生命共同體這一對全球生態環境治理具有普遍性指導意義的重大理論創新，為解決以自然生態脆弱著稱的南極的相關治理問題提供了重要的理念啟示與實踐指引。這一理念在根本上回答了南極該如何治理、南極該實現怎樣的發展這一南極治理的重大問題對南極的開發還是保護都應堅持“人類與南極和諧共生”這一根本指導思想。在這一思想下，南極旅游只有實現綠色發展才能行穩致遠。

命運共同體意識，綠色發展理念，都是今天中國在處理國際事務時所秉持的價值取向，在南極國際治理問題上同樣如此。(31)參見鐘聲：《為南極治理提供有效公共產品》,載《人民日報》2017年5月25日，第2版。人類與南極是一榮俱榮，一損俱損的生命共同體。對南極旅游資源的無序開發與利用將給全人類的生存和發展埋下重大隱患。國際社會應秉持人與自然生命共同體理念，在“尊重自然、順應自然、保護自然”的基礎上，不斷完善南極旅游國際治理的相關制度設計，致力于實現南極旅游與生態資源的綠色、有序和可持續發展，推動形成人與南極和諧共生新格局。

(二)堅持多邊主義原則，完善南極旅游國際治理規則體系構建的制度設計

確保南極永續利用是全人類的共同事業，實現與南極的和諧共生應當是全人類共同的價值追求，國際社會為此應當共擔南極治理責任。習近平總書記指出，世界命運應該由各國共同掌握，國際規則應該由各國共同書寫，全球事務應該由各國共同治理。(32)參見習近平: 《共同構建人類命運共同體———在聯合國日內瓦總部的演講》，載《人民日報》2017年1月20日，第2版。長期以來，南極治理規則制定由傳統南極科考大國所主導，廣大發展中國家由于自身經濟發展水平較低及歷史上參與南極事務經驗欠缺在當今南極治理國際舞臺上的代表性顯著不足。近年來，隨著世界格局深刻調整，發展中國家在國際事務中的地位和作用日益突出。南極事務不能由少數幾個國家包辦，南極治理規則不能僅由幾個傳統南極大國組成的小圈子制定越來越成為國際社會的共識。尤其是不同于南極科考、南極生物資源勘探等高門檻的南極活動，南極旅游作為一種世界各國人民都有機會廣泛、深度參與的低門檻南極活動類型，各國都應當平等參與到南極旅游治理規則制定和完善這一進程中來。

南極條約體系是南極國際治理的基石，這一地位不可動搖。現有治理規則存在的固有制度性缺陷已經成為制約南極旅游進一步發展的障礙，也為南極生態環境保護埋下了風險隱患。加強立法的整體設計，填補立法空白，將分散、碎片化的一條條規則發展成具有體系性、協同性的一整套規則體系是提升南極旅游治理效能的必由之路。目前，構建南極旅游治理體系可選擇的制度設計模式主要有：在南極條約體系框架內針對南極旅游制定專門條約、在《議定書》下增設南極旅游附件、由 ATCM 出臺新的具有法律約束力的系列“措施”三種。學界對上述幾種模式也有廣泛的討論。(33)參見顧婷：《南極旅游:現實挑戰與法律應對》，載《政治與法律》2010年第3期。綜合考慮南極旅游的發展趨勢和南極條約體系現狀，筆者認為，在《議定書》框架內增設一個專門規范南極旅游問題的《旅游附件》或者仿效《南極海洋生物資源養護公約》制定針對南極旅游問題的專項《南極旅游公約》為最佳方式，其中《議定書》框架內增設附件的方式實踐中較為可行。第一，無論是《議定書》附件還是專門的南極旅游公約抑或是ATCM系列“措施”，對締約國都具有普遍的法律約束力，都會解決當前南極旅游缺乏硬法規制這一問題；其二，較之《議定書》附件或專門的南極旅游公約，ATCM系列“措施”無法解決當前南極旅游規則體系分散化和碎片化的弊端，因為ATCM“措施”往往針對某個單一事項，不同“措施”之間較難形成統一性；其三，盡管存在針對南極治理某一特殊領域制定專項公約的先例，但對南極旅游問題進行規制實質上是南極環境保護問題的延伸。而《議定書》作為專門針對南極環境保護問題的專項條約，在其項下設立一個專門的旅游附件，同現有的其他六個附件在內容上相互補充，體系上協同配合，對于從整體上規制南極旅游問題和實現南極生態環境系統治理較之專門的南極旅游條約更有優勢。

(三)在ATCM積極參與南極旅游治理議題設置和規則制定，提升我國參與國際極地事務話語權

習近平總書記強調，要提高我國參與全球治理的能力，著力增強規則制定能力、議程設置能力、輿論宣傳能力、統籌協調能力。(34)《習近平在中共中央政治局第三十五次集體學習時強調 加強合作推動全球治理體系變革 共同促進人類和平與發展崇高事業》，載《人民日報》2016年9月29日，第1版。在多邊機制中增強議題設置能力和規則制定能力是提升我國在全球治理中建設性地位的重要環節。在南極治理領域，能不能引領新時期南極旅游治理體系變革關鍵在于能否在南極條約協商會議等多邊南極合作機制中掌握議題設置主動權，通過融入我國提出的人與自然生命共同體理念，引導ATCM形成一系列開創性、引領性、機制性成果。

自1983年加入《南極條約》、1985年成為南極條約協商國以來，我國認真行使《南極條約》賦予的各項權利，積極履行責任義務。近40年來，我國陸續批準了《關于環境保護的南極條約議定書》《南極海洋生物資源養護公約》等重要國際南極法律文件，加入了南極研究科學委員會、國家南極局局長理事會等重要南極國際組織。(35)《中國的南極事業》，中國政府網，HTTP://WWW.GOV.CN/XINWEN/2017-05/23/CONTENT_5196076.HTM，最后訪問日期2021年12月1日。但我們也必須看到，與英美等極地強國相比，我國的南極事業起步較晚，底子相對薄弱，對上述南極治理多邊機制的實質參與程度和水平仍有較大提升空間，在相關國際組織的管理、運行事務中發揮的作用仍十分有限。中共十八大以來，我國在對外工作中更加重視起參與全球治理戰略布局和能力建設的問題。在包括南極旅游在內的南極治理領域發出中國聲音、提出中國方案既是維護我國在南極合法權益，破除傳統極地強國對我國參與極地全球治理不合理制約的需要，也是作為負責任大國推進國際關系民主化法治化、確保南極國際治理朝著公正合理方向發展并最終造福世界各國人民之義不容辭的責任。

南極條約協商會議是依據《南極條約》建立起的定期議事機制，是南極國際治理中最重要的政府間多邊組織，積極促進人與自然生命共同體理念載入ATCM相關“措施”“決議”等法律文件是推動人與自然生命共同體由理念變成行動的重要途徑。在我國從極地大國向極地強國闊步邁進的過程中，應當以南極旅游作為提升南極事務影響力的重要突破口，依托南極條約協商會議這一議事和決策平臺，通過掌握議題設置主動權，提升規則制定能力，推動人與自然生命共同體理念得到國際社會的更多認同，推動南極旅游綠色發展最終轉變為世界各國人民的自覺行動。

(四)加快我國南極立法進程，構建具有中國特色的南極旅游管理與環境保護法律框架

我國是《南極條約》締約國，是擁有南極事務決策權的29個協商國之一。加快完成我國南極立法，盡快實現《南極條約》體系中關于旅游相關內容的國內法轉化既是履行國際法上條約義務的需要，也是提升我國參與南極事務話語權和國際影響力的重要突破口。當前我國對于蓬勃發展的南極旅游業尚缺乏法律層面的約束和管理依據，將相關內容納入更高層級的法制化軌道是當務之急。

黨中央高度重視南極事務，習近平總書記多次就此做出重要指示，明確提出要“認識南極、利用南極、保護南極”。(36)《習近平慰問中澳南極科考人員并考察中國“雪龍”號科考船》，載《人民日報》2014年11月19日，第1版。全國人大常委會貫徹黨中央決策部署，已將我國首部南極立法，即《南極活動與環境保護法》列入十三屆全國人大常委會一類項目立法規劃，交由全國人大環資委牽頭起草和提請審議，相關工作已進入沖刺前的全面加速期。人與自然生命共同體理念的提出對于正在進行的南極立法調研、制度論證以及草案起草工作具有重要的指導意義，為提升我國首部南極法的立法質量，構建和完善我國極地治理法治體系，提升經略極地頂層設計能力提供了根本遵循。

我國在南極立法中應在總則部分明確“實現人與南極和諧共生”為我國開展南極活動的價值目標，確立“構建人與自然生命共同體”為我國南極法的基本原則，并著重在以下四方面貫徹落實這一理念：第一，綜合研判當前南極旅游發展與南極環境保護整體趨勢，結合我國極地發展戰略和未來南極旅游與環境治理國際法治的發展方向，提高立法前瞻性；第二，統籌南極環境保護和開發利用全局，堅持兩者協同治理，既把握經濟發展規律又把握自然發展規律，彰顯立法的科學性；第三，同《旅游法》《環保法》以及現有的其他相關規范性文件加強協調配合，構建起一整套體系完整、架構清晰的南極旅游活動法律規范體系，體現立法的系統性；第四，設立專門的南極旅游條款，在行前培訓、環境影響評價、環境緊急情況引起的責任承擔、現場監督檢查等關鍵環節加強對南極旅游活動的規范引導，確保國家對我國公民南極旅游活動的有效管理和監督，突出南極立法對旅游活動管理的針對性。進行國家南極立法是我國參與完善南極旅游國際治理體系的關鍵環節，為此要將人與自然生命共同體理念貫徹落實到南極法立法工作的方方面面，著力提升首部南極法的立法質量，為引導和保障我國南極旅游活動的安全有序開展提供法律保障，最終創造經濟效益與生態效益的雙贏局面，成為世界各國中兼顧平衡南極生態環境保護與旅游資源開發利用的國家典范。

結語

南極治理的核心是實現人類與南極的和諧共生。習近平總書記在深刻把握新時期人與自然和諧共生規律的基礎上提出構建人與自然生命共同體這一對全球生態環境治理具有普遍性指導意義的重大理論創新，為應對包括南極旅游與生態環境保護在內的南極國際治理相關問題提供了十分重要的理念啟示與實踐指引，展現了中國作為負責任大國、以人類共同命運為己任的博大胸懷與擔當。當前，南極旅游國際治理體系暴露出諸多亟待解決的新問題新挑戰，我國南極旅游事業也正面臨發展的難得機遇。外交實務部門和國際法學界應當在深刻認識和把握人與自然生命共同體理念內涵要義的基礎上，將其核心思想的貫徹落實與發展南極條約原則精神、推動南極旅游治理機制建設相結合，不斷實現南極旅游經濟發展和生態環境保護之間的良性互動與動態平衡，確保南極永續造福人類子孫后代。