風險導向的政府采購管理研究

葛彬彬

(大連醫科大學附屬第二醫院，遼寧 大連 116023)

1 引言

1.1 研究背景

政府采購作為政府服務事物基礎之一，是任何政府都規避不了的，政府采購主要是購買一些行政工作必需品、基礎設施建設以及某些社會服務等事項，其目的是政府更高效的工作。我國進行政府采購計劃起點較晚，于20世紀90年代中期才初步開始。到80年代經濟體制改革及社會主義市場快速發展，到2003年實行《中華人民共和國采購法》，再到2014年修訂《政府采購法》，政府采購促進了社會主義建設，滿足了市場要求。它既是現代市場經濟發展的產物，更是政府宏觀調控的重要手段。

1.2 研究目的與意義

政府采購涉及種類多，金額大，專業性強。內部審計已作為對單位進行現代化管理的一項重要監督手段，在單位整體戰略方向的指引下，通過不斷整合審計資源，創新審計思維，拓寬審計領域，關注重點領域和關鍵環節的風險點，為推動單位高質量、可持續健康發展保駕護航。為了更好地發揮政府采購的作用，必須強化審計監督以規范采購行為、提高資金效益，維護公眾利益、遏制腐敗滋生，促進廉政建設。根據審計法規、內審工作管理規定以及行業相關規定，內審部門通過監督、檢查、評估單位本身具有的某些管理局限，并基于此內審部門做出針對性審計意見，同時后續跟進監督，力求單位內部治理向機制健全方面發展，實現高質量發展。

1.3 政府采購審計監督的目標

根據政府導向督促采購主體加強對政府采購工作重要性的認知，通過建章立制防止政府采購方面的廉政風險。重點關注各采購流程中存在的問題，包括：制度建設不健全；人員配置不合理；采購前期準備不充分；采購實施過程中人為干預、暗箱操作；合同簽訂存在法律糾紛；采購檔案留存不完善等。通過關注上述風險點，以實現對政府采購活動規范化、系統化的監督，使政府采購各個環節陽光進行，按照規范進行公開招標，讓符合資質并且條件優越能力突出的單位來進行參標，力求采購能夠達到利益最大，損耗最小，充分運用政府資金，并且實現采購服務到位。

2 政府采購管理存在的風險點

2.1 政府采購機制存在真空

政府采購需要依規定操作，需要有明確機制護航，而從上到下的完善的采購管理機制是必要舉措，是保障采購工作順利進行的根本。開頭之舉即明確采購機構設置和崗位職責。部分單位未獨立設置招標采購辦公室，僅設置招標采購崗位，未實現統一歸口管理，難以確保政府采購工作的效率、效果與效益性。采購崗位職責不明確，存在一人多崗的現象，該現象明顯突破不相容崗位相互分離原則，即使機制區別了部分崗位，但是不能達到崗位之間相互監督和制衡的重要目的。導致政府采購制度無法落實到位，進而影響采購方的經營管理活動。在采購人員選擇時，部分單位對政府采購工作重視度不夠，存在采購人員不具有相關專業技能，缺乏法律意識，在采購中主要的流程與招標環節都存在交易盲區與經驗空白，對很多操作慣例、內部規則以及交接流程等都不熟，很難保障自身和對方的權利。政府采購單位應結合國家及地區政策建設符合自身特點的政府采購規章制度，部分單位采購制度陳舊，未實現對政府采購法律法規、政策的實時更新，流程可操作性不強。單位對相關政府采購業務缺乏持續的后續教育與培訓，專業能力無法適應當前的政府采購工作。

2.2 采購流程把關不嚴格

一是采購預算制度還不夠健全，在實際運行過程中財務部門實際承擔單位預算編制工作，但通常由于溝通協調不暢、信息不對稱、人為主觀確定預算數據、缺乏年中預算調整機制、缺少重大災難應急機制等問題存在預算編制不夠精確的情況。采購預算編制不夠科學導致政府采購資金使用效益無法準確衡量，缺乏預算約束力，甚至會出現重復采購、資產閑置等資源浪費。二是采購具體實施過程依賴招標代理公司與現場評委專家，然而招標代理公司專業水平參差不齊，采購單位缺少對招標代理機構的甄選方法，通常在實務中通過簡單抽簽或個人主觀意愿的方式選擇代理公司，與市場原則背道而馳。評標專家為隨機抽取的專家庫成員，無法保證現場審核采購文件時的合法性、科學性與公平性。三是采購單位通過設置限制性條款與參數，在招標之前就已確定意向中標方，在編制招標文件過程中會根據意向方的情況來設置條件，這種行為通常也伴隨著人為拆標、化整為零等違規行為，采購單位與商家串通，給單位帶來財產損失，干預政府采購工作的公正性、公平性，滋生舞弊、腐敗。四是合同簽訂環節可能存在招標后未及時簽訂合同、合同簽訂不規范、合同有明顯不合理條款等問題。部分單位雖然嚴格執行審簽手續，但缺乏合同法律知識，導致存在法律風險。五是在檔案管理環節發生丟失與損毀，未建立檔案臺賬導致查找不便等問題。

2.3 信息化管理有待加強

隨著政府采購環境的變化及“互聯網+政府采購”進程的不斷推進，各單位應根據自身業務特點，借助信息化手段研發政府采購管理系統，與政府采購信息統籌平臺、財會平臺、審計平臺協同，達到明確采購數據的查詢調用、比對分析、風險評估、預警信息，為擴大審計范圍、無死角實時發現問題提供數據支持，提高精細化管理水平。

2.4 內外部監管缺失

大多數單位為應對政府采購而制定了大致監督機制，由于專業局限以及交易缺乏而導致該機制存在局部空白。當現實應用中，這些空白阻礙了管理機制與監督機制的常態運行，達不到監管的目的。內部審計可以從單位戰略角度出發，通過協調各科室之間的溝通，從預算編制、招投標流程控制、合同簽訂、后續審計等方面對政府采購業務進行監督、評價與確認，但實際上部分單位內部審計機構力量薄弱、人員不足、專業素養有待提升，審計部門、財務部門以及紀檢部門也通常無法形成監督合力，無法實現全過程跟蹤。主管機構如財政部門的外部監督力度強，但也僅限于事后監督。除了主管部門，應當納入更多的監督主體，這樣才能充分實現監管機制，如引入媒體、群眾等主體進行監督，但主體外監督力量由于不可能深入了解單位內部情況，其監督行為也只能流于形式，無法起到有效的監督作用。

2.5 績效考評機制缺失

目前政府采購績效事前和事中審計難以實現，事后審計難以發揮績效審計的作用，表現在當政府采購行為違規操作時監督機制不能進行有力規制，或者在違規采購行為將被采取時不能提前防范。針對此，要求單位必須持續完善建立預防性措施，配合后續績效考評，實現政府采購的經濟性、效益性與效率性。

3 基于風險角度改善政府采購管理的對策

3.1 完善采購機制建設與流程控制

單位需按照實際情況設置獨立的招標采購部門，明確職責分工，嚴格遵守不相容崗位嚴格分離的底線，對于相對容易滋生腐敗的崗位，定期施行崗位輪換。政府采購人員的素質與專業能力直接決定著采購效率、效果與效益，因此基于政府單位的角度，應當加強對單位采購人員的專業教育與知識培訓，并且督促政府對采購單位的重視，從各個群體中選取適應采購單位需要的人員，加強招標問題，以及采購過程中產生的合同問題、法律規制問題、采購信息平臺搭建等技術性指導與教育。

內部審計部門應協助單位完善內部控制，尤其是建立符合單位實際的政府采購內部控制制度，細化各個流程和環節的行業規范指標，量化與精準定位各環節負責主體的任務與著重點，當然廉政方面需同步建設。加強政府采購預算管理，在協調財務部門與業務管理部門實現充分溝通的情況下，提前做好市場調研，對采購所需要的預算通過信息技術加以統籌分析，并且對其進行復核與監管，目的在于實現最大采購管理的效率性。要求單位人員對預算加強關注，可以通過將單位人員的業績與預算管理狀況掛鉤來實現；預算編制部門要暢通評價和反饋渠道，為確保預算能夠覆蓋現實采購工作進行，需要對各個部門信息加以協同，完成信息掌控，這樣才能保證可操作性。

尤其是在2020年年初突發新冠肺炎疫情后，公共衛生事件需緊急采購時，容易產生非應急采購范疇的違規采購事項，要針對突發事項、應急采購項目建立集體決議制度，涉及金額重大的項目確認必須執行“三重一大”集體決策等流程，招標采購部門依據集體審議結果執行應急采購。

3.2 引入招標公司考評及律師審核制度

招標代理機構是規范招標過程的重要一環，優秀的招標公司能夠在招標過程中抵御非客觀因素所導致的不可知的分線風險。單位應建立嚴格的招標代理公司考核評價程序，招標代理機構的準入需滿足招標專業資質要求，可以在可選范圍開展大規模入圍評選，由相關負責人員根據招標公司現場答辯和資質審核情況以投票形式擇優選擇。對入圍的招標代理公司執行動態的考評機制，實時評定服務質量。合同管理環節中，通常是由非專業人員完成合同擬訂，而后經過層層審簽，但合同的訂立涉及內容復雜且需要專業知識，采購單位應在合同管理環節引入專業律師團隊，對采購過程中所有文書進行法律審查，力圖防范風險于未然，對文書中可能存在的法律風險進行規避，并剔除非公平待遇條款，將采購風險降至最低。

3.3 建立信息化管理手段

目前許多單位已經積極建立適合單位自身的政府采購一體化監管平臺，聯結采購預算管理系統、專家信息管理系統、政府采購門戶網站，將預算、ERP、合同管理等多個系統協同運作，將平臺信息、數據、運行管理進行單位協同，接力工作，加快進程。建立“預算-計劃-采購-支付-監督”的閉環管理機制，創新了政采監管模式，促進了政府采購活動的依法規范。在合同管理方面，對合同的立項、預算、招投標、供應商資質、合同金額、支付比例、付款條件、安裝、驗收、退回、結算、使用情況等需要各個方位的監督，并且要對突出環節加以突出關注與管理，綜合各種信息對可能出現的采購風險加以預防，最大限度降低非必要支出。

3.4 發揮內部審計監督職能

內部審計可以通過對相關部門不同業務和控制進行全過程跟蹤審計，審計范圍逐漸擴展到采購事前、事中、事后的全階段監督，力圖將采購流程中潛在風險與規則漏洞識別出來，并有效規避。參與前期預算審批、可行性論證等，對采購文書中規定的采購方式、門檻資歷、評審標準值、售價定位等突出因素的預先審計；通過參加招標現場監督，將審計關口適度前移，同時要不定期檢查采購控制流程的整體執行情況，將動態性原則納入采購環節中；事后通過開展合規性審計，依據相關政策法規，運用調查、分析等方法，對單位招標采購管理機構、制度建設、招標文件、評標方法等規章制度的審查，重點關注政府采購政策規定，依法設定評審標準和評審分值，限定供應商，優化營商環境規定等落實到位。

內審有效發揮監督作用的前提是保證內部審計工作的獨立性，內部審計機構需要獨立于外部非合理因素的影響，需在本機構內部黨委與領導支持下進行內部工作，保障內部審計的獨立性和權威性。不斷提升內部審計人員的綜合素養，支持工作人員進行職業技術培訓與資歷提升，并加以激勵。不斷調整內部審計人員結構，建立一支綜合領域的內審人員隊伍。加強內審結果應用，根據單位內部審計編制的政府采購風險清單，總結歷年審計項目實施過程中發現各環節存在的問題，詳細剖析問題產生的原因，區分問題的性質。充分發揮風險清單督導機制的警示作用，幫助政府采購單位更好地找準問題、把控風險。內審部門還應落實督導和評估工作，以確保風險清單督導機制的有效實施。

3.5 積極開展政府采購績效考評

為實現政府采購的經濟性、效益性與效率性，建立適合單位的績效考評機制是重中之重。通過完善績效評價指標，對采購各階段加以考核，能夠分析政府采購的各項要點，并進行梳理；同時也要對采購人員進行監管與考評，比如對成交量、采購量、決策執行度、廢標率、違規采購情況等內容。通過建立上述考評機制，使領導能夠切實知曉政府采購與實施中的優勢與不足，并解決一系列問題。此外，考評能夠推動工作方式向優轉化，提升工作效率。

4 結論

綜上所述，為了保證單位高質量健康發展，要從完善采購機制建設與流程控制入手、引入招標公司考評及律師審核制度、善于利用信息化管理手段、充分發揮內部審計監督職能的同時積極開展政府采購績效考評。政府采購控制得當，可以減少國家資源的浪費，促使資金利用率的提高，為群眾提供質優價廉的高質量服務。