我國單項體育協會實體化改革進程中精英自治的反思與超越

王志文 ，張瑞林

單項體育協會通過脫鉤改革明晰與政府部門的外部關系后，意味著協會內部行政力量退卻，協會自治權從法定形式回歸到實質內容，按照社會團體的身份要義與體育行業自治的秩序訴求，協會自治如何架構與運作既是組織建設的中心環節，也成為檢驗改革成效的關鍵標準。自2015年啟動新一輪改革，“讓專業的人做專業的事”成為協會自治改革的重要原則，一批精英運動員和教練員進入協會領導崗位。普遍認為，退役后的優秀運動員作為社會人士擔任協會領導，邁出了長期改革以來的最大步伐，兼具專業性與權威性的精英運動員成為協會發展專業領路人。

無獨有偶，在體育自治洪流之中，無論國際體育組織還是草根體育組織的自治運行都呈現精英自治現象。國際奧委會作為最具權威性的國際體育組織，建立之初便以非民主性的精英自治組織模式自居，雖有其獨立、堅定的歷史合理性，但在商業資源與公益訴求的沖擊下，這種具有人治與專制色彩的精英自治模式已經不適應奧林匹克的開放民主傳播[1]。即便處于基層的草根體育組織也存在精英自治的問題，精英憑借優于普通成員的專業知識、社會關系成為組織權力核心，但也由于人情關系、持續性弱、掣肘民主等問題被詬病[2]。

基于此，將研究視域轉向處于實體化進程中的單項體育協會。所謂精英，也被稱為能人。帕累托認為，精英是在多個活動領域獲得卓越成績的冒尖人物，精英所具有的知識、能力、聲望、關系等要勝于普通人。一般而言，退役后的優秀運動員和教練員多為社會民間人士，擁有體育專業知識，在體育行業內有極高的威望與地位，是名副其實的體育精英。由此，在協會實體化改革初期內部治理制度與機制并不完善的情形下，體育精英逐步主導協會權力運行。單項體育協會精英自治是指，體育精英在協會內部治理權力結構中居于支配性地位，依托精英權威與個人意志主導與控制協會內部事務運作過程。精英自治模式下，精英運動員或教練員旨在運用其專業優勢和社會威望，發揮社會動員效益，來增強協會內部治理的專業化效能。然而，任何一種組織治理方式的有效性都有一定時空限制與特定環境，精英自治模式在改革初期的確產生了一定社會化改革成效，有其歷史合理性與現實客觀性，但精英自治模式固有的獨立集權弊端逐漸顯現，強調人治主義與個人權威的精英自治模式并非單項體育協會長久有效自治的最優選擇。鑒于此，在實體化改革中，單項體育協會的精英自治模式是否值得全面推廣與倡導有待商榷，精英自治如何運作，又如何影響協會自治，仍需進一步理性思考。

1 單項體育協會精英自治的邏輯解構

1.1 生成基礎：雙重合法性支撐

單項體育協會精英自治的形成必然符合某種被認可的合理秩序，引入“合法性”范疇意在討論精英自 治生成與運轉的秩序支持。對合法性內涵而言，相對 于側重統治秩序的狹義解釋，社會運行秩序與規范的 廣義內涵更適宜解釋某一微觀事務的承認基礎[3]。協 會精英自治的合法性基礎是在社團合法性框架內展 開的，鑒于單項協會的合法性基礎既源于政府也取自 社會的多元化構成，協會內部精英自治的合法性亦涵 蓋官方合法性與社會合法性。官方合法性往往是形式上的程序體現，多通過行政命令、法律文件、領導人同意等方式獲取；而社會合法性則來源于協會會員、社會公眾等社會多方的支持與認可[4]。

一方面，精英自治的官方合法性主要體現為行政體制的主導推動與認可。（1）政府官員的授意認可。現階段，專業人士擔任協會領導成為政府推動協會實體化改革運作的主要手段，體育專業人士進入協會領導崗位意在發揮其專業素養推進協會改革。（2）人事選任機制的行政化。《體育總局人事司關于做好2018年全國性體育社團換屆工作的通知》明確規定，協會領導提名人選需報國家體育總局總局研究，并需做書面請示與政治審核，換屆出任換屆籌備組組長也需總局批準。

另一方面，精英自治的社會合法性主要體現為體育行業與社會大眾的認可、接受、承認。面對單項協會體制內生成路徑與權力來源的模糊所導致的社會合法性缺失現況[5]，具有較高體育行業權威與地位的體育精英則能彌補這一社會合法性危機。從共同利益來看，體育精英與體育行業內成員的共同價值觀是其承認與遵循精英自治的基礎，體育精英所追求的體育公共利益符合行業成員體育價值觀導向，精英主導協會自治更易于贏得專業人士的尊崇。如果把視野放寬一些便會發現，我國競技體育發展的精英模式，形成社會大眾以精英為標準、向精英看齊的價值觀念，也使社會公眾對體育精英的追求崇拜內化為對其治理地位的認可。

1.2 權力行使：精英權威主導

權威與權力既有本質區別又密切聯系。社會體育精英在獲得合法性，并通過內部選舉成為協會領導后，權威主導著精英權力的行使。從學理上分析，這是由于權威凌駕權力之上，權威在協會內部的影響力比權力更加深遠，良好權威的構建會增強權力正面作用，從而提升精英治理的合法性，并且擁有權威的精英能減小權力行使成本[6]。以此來看，精英運動員、教練員具備內部公認的權威，在權力運用過程中會獲得更多的擁躉，提高政令傳達效率，以形成協會內部的共有秩序。

實體化改革中，單項體育協會內部權力運作的權威也會隨之變化。在依附政府期間，單項體育協會內部實則遵循著科層制運作機制，協會主席多由管理中心官員兼任，主席領導嵌套于體育行政管理體制中，此時協會主席具有一種科層權威。協會內的科層權威是科層體系內支配成員行動所運用的權力要素[7]，協會主席擁有最高科層權威，依托行政化的政治權威調動與支配協會資源。然而，當協會轉型為民間社團，政府官員的退出會出現協會內權威的懸浮，行政退出為社會權威預留空間。改革初期，協會組織結構尚不完善，往往發揮治理功能的是具有權威的體育精英。根據韋伯對權威結構的劃分，精英運動員或教練員擁有超過普通人的運動能力、專業知識、社會資源和行業威望，應當屬于卡里斯瑪權威，體育精英以自身超凡魅力與能力獲得組織權威，同時也賴于行業內相同背景、經歷群體間的共情產生魅力型權威[8]。如集專業性、權威力、親和力為一身的姚明，在業內所擁有的權威是其推動職業聯賽與國家隊改革政令實施的重要權力基礎。總之，協會內精英卡里斯瑪權威的體現，能提升內部成員行動凝聚力，促進協會內部治理的有效開展，但這種個人權威僅在協會實體化改革初期起效，協會的長遠發展需要將個人權威轉化為法理權威、制度權威。

1.3 資源動員：精英社會資本運作

脫離政府后的單項體育協會并非孤立個體，必須與外部環境產生聯系獲取生存資源。在關系主導型的中國社會中，協會精英所擁有的個人威望與人脈資源決定其擁有充沛的社會資本，為單項體育協會調動與集聚各類資產類與知識類資源提供動力。社會資本是嵌入社會關系中可動員的資源，社會資本在協會獲取政府、經濟、信息、人力等資源和提高組織治理效率上有積極作用[9]。從結構維度考察協會精英社會資本豐富程度[10]，網絡規模方面，體育精英在體育、教育、公益等領域的社會資源龐大；網絡頂端方面，協會精英社交圈往往觸及權力、國際地位等的上層；網絡構成方面，協會精英與官員階層、經理階層、知識階層等多個社會階層都有深厚關系紐帶。

協會精英在社會中與其他社會成員建立的良好關系為協會獲取有價值的資產與知識資源提供潛在機會，如協會精英與商業領域的緊密聯系，有助于協會獲取市場需求、捐贈資金、商業服務等資源，協會精英與同行協會的良好關系有利于增加合作互信與合作效率，同時協會精英與協會成員間的互信關系也有助達成協會內部的集體行動與共同愿景。總之，精英運動員和教練員的豐富社會資本嵌入協會組織中，增強了協會的社會資源動員能力，拓寬協會的合作維度，尤其在改革初期協會資源獲取不足情況下支撐了協會資源的多維汲取。

2 單項體育協會精英自治的多重隱憂

2.1 精英自治與法人自治相抵觸

脫鉤后，單項協會從半官半民社團轉變為純民間性社團，顯然私法性的社團法人是其基本法律地位[11]，按照相關法理解釋，私法人所遵循團體自治原則是區別于公法人的關鍵，由此，自治是脫鉤后協會私法人地位的根本體現。值得注意的是，這里的自治并非以精英為核心的人治，而是社團法人自治。從法人的本質出發，法人是具有與自然人相同獨立人格的擬制人[12]，自然人結合成為團體使之也具有了自然人獨立、自治的“法律人格”。單項協會的組織架構與權力運作都必須依賴于協會社團成員的集體意志，即以會員大會為核心的法人治理結構來實現，并非以精英意志為主導[13]。一方面精英自治下協會內部權力關系處于失衡狀態，精英權力過于集中，而法人治理則以權力制衡為準則，協會內部決策權、執行權、監督權相互制約平衡；另一方面，精英自治的權力來源基于其對協會的貢獻程度，而法人治理結構下的權力分配是基于會員代表的民主選舉與集體授權。

實際來看，在協會脫鉤改革的轉型初期，過去行政化運行方式逐步剝離，而符合社團法人的運行方式也并不完善，產生了協會內部“管理真空”[14]，此時在約束不足的生存空間內維系于精英自治模式會導致協會內部治理的失序與低效。（1）會員大會的最高權力決策職能發揮不足。調研多個省級協會發現，會員大會表決事項范圍界定程序不清楚、不規范，為精英自治預留了個人自主決策的權力空間。（2）理事會決策能力發揮不足。調研發現，由于理事會隊伍本身的規模局限，實際上往往受制于精英權威，集體運作的民主性程序未能發揮。（3）監事會的缺位。由于部分地方運動項目協會未設置監事會，多依賴于協會集中領導體系的命令式監督，此時在無監督制約情況下精英權力行使的效能勢必受影響。

2.2 精英自治阻礙民主治理

回歸協會的社團本質，民主乃是社團立足之本。單項體育協會作為社會團體法人實體，協會的成立基于公民的自由結社權，自愿性是協會成立的基礎，因此民主治理也為協會自治的應有之義。精英自治模式下的組織內部權力集中與失衡，使得協會普通成員難以參與協會事務運作。

（1）從單項體育協會民主機制運行來看，調研發現，在目前民主選舉制度不健全的情況下，按照現行規則，協會領導人選由主席提名產生，普通成員難以作為治理主體參與選舉。（2）精英決策取代民主決策，精英主政協會內部事務決策受制于精英權威而非協會成員的基層民意，命令—服從的決策方式一定程度上阻礙成員參與決策，亦會帶來政令執行失效風險。

2.3 精英自治下奧運備戰專業管理效能隱憂

體制外的優秀運動員和教練員被選任至協會領導崗位，體育精英運用其體育專業知識與社會影響力，發揮協會高水平專業型備戰管理優勢，給以往依附行政機關的行政式管理模式注入新的活力。然而，理性地思考精英自治在奧運備戰中的功能發揮仍有值得商榷的細節。

（1）從管理層級來看，協會內的精英治理雖有利于協會治理扁平化，提高政令傳遞溝通時效，但是扁平化組織模式與系統化奧運備戰組織結構不相適應。（2）從奧運備戰專業性層面來看，并非否認優秀運動員、教練員所具有的專業知識能力與訓練競賽經驗，面對奧運備戰工程精細化管理所涉及的醫療、反興奮劑、外事等具體事務，局限于項目專業訓練競賽的體育精英難以全面掌握并有效應對。（3）從管理能力來看，體育精英多為運動員出身，缺乏系統學習與歷練，對協會管理所需決策、規劃、統籌和協調溝通的綜合管理能力稍顯不足。相關調研表明，精英運動員或教練員由于缺乏綜合組織管理能力與經驗，在協會內部事務決策、執行中遇到許多阻力[15]。

3 超越精英自治：我國單項體育協會善治改革之策

3.1 國際體育組織善治改革的經驗借鑒

面對精英自治的隱憂，當下國際體育組織所推行的善治改革為我國協會精英問題提供了解決思路與框架。細究善治之內涵維度，一個被國內學者反復引用的權威觀點認為，善治是公共利益最大化的社會管理過程與管理活動[16]。在體育組織治理框架下的善治，是指實現良好的組織治理，并擁有民主的治理結構、專業化的管理、事務決策的透明問責、公正平等的氛圍等。國際奧委會為了保障自治權能的高效化尋求善治改革與創新，從《奧林匹克與體育運動善治的基本通則》到《奧林匹克2020議程》，無不體現著透明度、民主、問責、團結等善治所追尋的向度[17]。諸多體育組織也提出各自善治方案，其中全球體育獨立監察機構體育組織（PlaytheGame）針對國際單項體育聯合會開展“國際體育組織善治行動”所形成的“體育治理觀察指數”（SportsGovernanceObserver），用于評價體育組織透明度、民主程序、制衡、團結四個維度的善治狀況，其以規則為導向具有較好的實用普適性與自我審查價值，可為我國單項體育協會善治改革提供有益參考[18]。需要注意的是，面對不同國別的組織環境與組織特性，各類體育善治標準的具體實施也存在沖突風險。對此任海教授指出，需要根據組織自身特性來設計善治的原則與標準[1]。因而，以善治的民主、問責等向度超越精英自治集權與封閉的固有弊端，推動我國單項體育協會善治改革既需借鑒國際體育組織善治改革與評價的先進經驗，亦需要立足我國協會精英自治的實踐環境。

3.2 健全單項體育協會內部權力制衡機制，避免精英權力過度集中

權力分散化所達到的制約平衡是克服精英權力集中的結構化策略。分權制衡原則是國際體育組織善治改革的邏輯遵守，“體育治理觀察指數”中制衡原則是防止權力集中、保障決策穩定與獨立的關鍵所在。分權制衡的組織架構從根本上解決精英集權的問題，保證組織事務決策與執行過程的民主性、獨立性與公正性，也保證其不受私人利益的干預[19]。那么，首當其沖便要在協會內構建法人治理結構，這是整個協會權力制衡的制度性前提。（1）發揮會員代表大會在協會重大事項的立法權行使，完善會員大會議事選舉程序的民主性；（2）加強理事會專業決策權的職能發揮，建設具有行業代表性與專業性的理事會隊伍，發揮理事會的日常集體決策；（3）完善監事會，保障監事會獨立性的前提下，充實監事會內部成員結構，賦予監事會獨立處罰權，著重對協會主席等負責人違反章程、規則的行為予以檢舉與糾正。

對于協會內精英自治權的擴張，需要在協會內部設置一套類似制度檢查的約束機制，以防止精英權力過度集中，其形式應具有多樣化（包括監事會、道德委員會、審計委員會等）。（1）建立單項協會內部控制與風險管理機制。可由監事會牽頭形成協會內部控制機制，自行檢查與調整協會治理制度、經費預算、現金流控制等事務，并構建人身安全風險、商業合作風險和操控比賽風險的防控機制[20]。（2）以軟法的形式建立協會道德準則。在協會道德準則中明確規定組織內部接待、捐贈、第三方合約等行為的規范程序，以約束協會負責人的相關失德行為，這需要道德委員會來監督協會道德準則的履行。應賦予道德委員會對協會內部失德行為的質詢、處罰、提起訴訟等權力，重點監督協會管理層的職業道德。（3）加強對協會負責人失職的問責。督促負責人承擔違規行為的后果與責任，由政府部門與協會內部監事部門對協會負責人進行聯合問責，設定權力尋租、紀律渙散、會員檢舉等可衡量問責標準，并采取通報、誡勉、處罰、降級等方式問責。（4）明確利益沖突規制，在協會商業協議、賽事合作方選擇中涉及與協會負責人私人利益相關的決策中，應實施強制回避措施，保障協會決策不受個人利益干預。

3.3 完善單項體育協會內部民主程序，以程序正義取代精英粗放管理

構建民主化的協會行政議事程序，吸納基層多主體參與協會事務決策與執行過程，促使協會主席行政權力行使于完善的民主化框架之內，以規范的民主程序取代精英粗放式的人治模式。需要重新思考協會領導的產生程序，民主化的領導人選舉程序能最大限度地實現選民利益。規范單項體育協會主席的民主選舉流程，逐步取消國內現行的政府指派或委任制的行政化選舉程序，參照部分國際單項體育聯合會主席產生流程，設置提名委員會來審查與舉薦主席候選人，以增強程序合法性[21]。候選人進入民主選舉程序，形成候選人公開表達執政綱領與任職規劃的制度，再由會員代表采用無記名的方式進行投票，同時規范選票權重、選舉輪次、選舉人數等具體程序。協會領導也應有明確的任期限制，需通過失責罷免與競爭連任來約束協會負責人的工作懈怠問題。

進一步完善單項體育協會內部的民主化工作程序。首先需要落實各組織部門的工作職責，對于體育協會而言，應著重提高協會理事會的召開頻率，發揮理事會的集體性專業決策能力，并設置應對緊急事務的臨時會議程序。并且，嚴格規定會員代表大會與理事會決策合法實施的法定參加人數。重點完善協會民主決策程序，對于涉及協會及行業的重要事項實行決策聽證會制度，拓寬民意反映渠道，對于協會內體育專業性較強的事項，應提前進行調查研究，實行專家咨詢與可行性論證，并對決策可能結果進行預估，最大程度減小決策執行風險。另外，民主參與也被視為民主政治制度的基石[22]，將運動員、裁判員、科研人員等利益相關者納入協會立法與決策程序，通過選舉與協商參與關系決策中，也能促進組織政策設計的科學性與執行的落實性，這需要改革現行單一化的協會會員制度，吸納個人會員保障其參與協會事務決策的投票權與建議權。

3.4 提升單項體育協會運作透明度，促使精英權力在陽光下運行

通過透明化運作，向組織外部利益相關者展示協會政策取向與價值觀念，公開透明的組織行政程序有利于獲得外部監督批評，這直接關系到協會管理層決策的科學性與民主性，也能有效抑制精英行政權力的自由行使。“體育治理觀察指數”內的透明度主要考察組織在信息傳遞中的開放程度。實際上，提升社會組織運作透明度承繼了現代企業制度中透明運作的精髓[23]，協會在規則制定與行業決策中的自治需要一定程度的透明，這能使社會公眾對協會管理者所作決策形成外部制約。應全面規范協會內部事務運作的信息披露公開機制，將協會事務置于外部監督與批評之中。

（1）建立協會事務信息披露的具體標準與程序。單項協會應通過內部軟法的形式制定本協會的信息公開披露辦法，進一步擴大信息公開范圍，從組織決策、組織政策和政策結果等方面將組織章程、事項條例、治理結構、會員大會議程、理事會決議等信息全面公開。做好協會財務公開，將每年財務報表獨立審計進行公開。同時，參照現代企業年度報告制度，單項體育協會定期發布年度報告，闡述協會資產、賬目、賽事、規劃等信息，公開協會事務運行的各個環節。（2）重點實施協會負責人相關信息的披露公開。將協會主席、副主席等管理層人員的基本資料、聯系方式、事務活動等信息進行公開，使得社會公眾充分了解協會負責人的社會關系、專業背景、受教育程度，以提升社會監督效果。其中，著重做好協會領導薪酬公開，包括薪水制度、公務開支和績效獎金等，以此約束協會負責人慎重運用協會資金，確保資金使用不偏離組織目標。（3）形成協會事務披露公開與社會監督的銜接機制。誠然，協會各項事務的透明公開是為了獲取廣泛社會監督來約束協會內部權力運行，這就需要社會監督機制的完善保障，應拓寬社會質詢、舉報、建議的反映渠道，協會則應積極做好社會監督意見的處理工作，并及時向社會公布處理結果。

3.5 規范協會領導的能力、誠信與道德審查標準

對于國內單項體育協會高層領導任職條件，需要形成一套完備的審查與遴選機制，以增加領導人選高效履職的可能性，在協會負責人審查篩選中則應建立規范化的任職綜合標準。（1）職業專業的遴選標準，不應單一過度關注協會負責人的體育專業技術水平抑或運動教練經歷，應注重其在復雜組織宏觀管理中的統籌規劃、專業決策、溝通協調等綜合能力，其綜合管理能力可以保障組織工作任務的高效履行。（2）誠信道德的倫理標準，良好的誠信道德是協會干部執政能力有效發揮的倫理保障，一旦負責人失信便會產生朝令夕改、抓而不實等問題。在當下部分國內單項體育協會精英自治模式已然形成的局面下，則需要根據專業能力與誠信道德的標準對協會精英進行綜合規制。一方面，著重發揮精英的協會專業化管理水準，以“專家政治”保證體育專業事務決策與管理科學性[24]，切實提高精英的決策、規劃、統籌、協調與溝通的組織綜合管理能力；另一方面，僅靠體育精英的行業威望實施組織管理遠遠不夠，需發揮道德委員會對精英權力執行的誠信道德監督。

4 結 語

諸多優秀運動員、教練員被選拔到協會領導崗位，意在實現協會實體化改革的專業性運作。體育精英憑借自身的行業社會威望、個人魅力與領導力以及豐富的社會資本，主導協會內部從決策到執行的權力運作過程。當下，正處實體化改革全面深化階段，在借鑒國際體育組織善治改革經驗的基礎上，主張以“善治”的倫理向度與價值追求超越精英自治的困頓，通過權力制衡、民主程序、透明運行與領導人能力道德，重塑單項體育協會的自治秩序，最大限度避免自治權膨脹的潛在危機，形成利益平衡與控制有效的組織自治機制。