基層政府治理行為偏差的生成邏輯與矯正維度探析

盧江陽 吳湘玲

基層治理是社會穩(wěn)定運行、經濟平穩(wěn)發(fā)展的基礎，是關乎治國理政、人民利益的重要考量。2020年10月，黨的十九屆五中全會決定指出：“十四五”時期國家治理效能得到新提升，社會治理特別是基層治理水平明顯提高。2021年4月，中共中央國務院出臺的《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》指出：基層治理是國家治理的基石，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》提出：完善社會治理體系，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系，推動社會治理重心向基層下移。黨的二十大報告強調：發(fā)展基層民主，健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，完善基層直接民主制度體系和工作體系。增強黨組織政治功能和組織功能，堅持大抓基層的鮮明導向，把基層黨組織建設成為有效實現(xiàn)黨的領導的堅強戰(zhàn)斗堡壘[1]。一系列政策的支持表明，我國政府非常重視基層治理，基層政府治理在黨的領導下、黨建引領下，治理主體多元、治理模式多樣、治理能力提升、治理行為有效，基層政府治理取得了顯著成效。但同時，基層政府在政策制定和執(zhí)行過程中出現(xiàn)行為偏差的現(xiàn)象也時有發(fā)生，導致基層治理效率低下、矛盾突出，影響了人民的切身利益和政府的公信力。因此，梳理基層政府治理行為存在的偏差現(xiàn)象，提出矯正基層政府治理行為偏差的方法，具有重要的理論價值和實踐意義。

一、基層政府治理行為偏差表征

基層政府治理行為偏差，指的是基層政府在政策制定和政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的有意或無意的違背政策意圖，行為偏離政策目標，客觀上損傷基層政府公信力或公共利益的顯性和隱匿行為。而高效的基層政府治理應該出實力、求實功、追實效，具體體現(xiàn)為服務群眾、創(chuàng)新落實、狠抓生產力等實際行動。但在現(xiàn)實中，部分基層政府治理偏離了為人民服務的主線，在政策決策、制定和執(zhí)行過程中表現(xiàn)出不少治理行為偏差，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，基于政策決策的基層政府治理行為偏差。本文所指的政策決策是指未上升到政策文案或文件高度，或是緊急情況下需要決策者迅速提供解決問題思路和方法的一種政策環(huán)節(jié)。在基層決策現(xiàn)象中，管理者決策仍然是主要的決策方式，因此決策主體的知識結構、思想覺悟、認知能力等因素直接影響著決策水平。決策主體如果出現(xiàn)知識水平不足和價值觀念偏離，就會產生決策偏差。例如，某些基層政府官員為了實現(xiàn)個人仕途升遷，又面臨著競爭創(chuàng)新、自強趕超的壓力，于是，不遵循事物的科學發(fā)展規(guī)律，不結合當地的具體情況，為追求功績一心建設不切實際的大項目，獨斷專行，擅自決策，偏離合理推動經濟、政治發(fā)展目的，造成國家資產巨額流失和虧損，勞民傷財，禍害四方，當地政府財政不堪重負，基層群眾怨聲載道。

第二，基于政策制定的基層政府治理行為偏差。基層政府在政策制定過程中要把人民利益放在第一位，不僅要體現(xiàn)政府的主體地位，也要體現(xiàn)人民的主體地位，但根據政策制定的實際情況看，部分基層政府并未充分認識到人民主體的重要性，甚至忽略人民主體地位。基層政府政策和人民利益相脫節(jié)的行為偏差現(xiàn)象不時出現(xiàn)，例如，某些基層干部制定政策搞形式主義，工作重心轉移到文字的精雕細刻，關注點聚焦于材料的虛假包裝，匯報工作PPT制作的美輪美奐，政策制定演變成以虛對虛、紙上談兵，忽略了政策制定最重要的合理性和可行性，導致基層工作行政轉空。還有一些基層政策的制定缺乏依據，沒有進行實地調查研究，沒有邀請專家論證或專家指導走過場、擺場面，沒有咨詢利益密切相關者的意見，導致政策的科學化水平較低。這些現(xiàn)象損害了人民的利益，失去了人民的信任，導致干群關系緊張，影響社會和諧穩(wěn)定。

第三，基于政策執(zhí)行的基層政府治理行為偏差。在政策執(zhí)行過程中，我國實行的是委托代理行政執(zhí)行結構，中央政府制定全國性的政策，各級政府執(zhí)行政策，基層政府的政策執(zhí)行是連接政府與人民的“最后一公里”，不僅關系到政策執(zhí)行的效果，而且關系到人民的利益福祉。基層政府執(zhí)行政策基于多種因素和利益的考究，加之擁有一定的自由裁量權，可能造成政策執(zhí)行結果偏離原政策目標的現(xiàn)象，形成政策執(zhí)行偏差。在政策執(zhí)行過程中，基層政府可能對上級政策片面性理解或認為阻礙了當地利益的實現(xiàn)，往往陽奉陰違地執(zhí)行；如果執(zhí)行遇到阻力，加之上級給予的經濟支持、資源支持有限，基層政府的執(zhí)行積極性就不高，容易口號響亮，敷衍了事，走走過場；有時執(zhí)行者擔心政策執(zhí)行產生負面效果，需要承擔相應責任，于是就問題請示上級，任務分配下級，會議傳達信息；部分執(zhí)行者認為干得多錯得多，寧愿少干不干，決不多干搶干，一旦結果出現(xiàn)差錯，相互推諉扯皮，推脫責任。

二、基層政府治理行為偏差的生成邏輯

在國家治理體系中基層治理是最基礎的部分，是公共治理的重點和難點，所以探究基層政府治理偏差行為的生成邏輯具有重要的實踐和理論價值。信息不對稱、政策偏好和利益驅動對基層政府治理行為偏差的影響更為根深蒂固，三者構成了基層政府治理行為偏差的生成邏輯。

第一，信息不對稱。信息不對稱是指政府部門在提供公共服務和公共產品時，由于對公共服務和產品的信息把握是滯后的、非全面的、非完全理性的，因此必然導致分配的不均衡現(xiàn)象[2]。基層治理中的信息不對稱與基層政府獲取信息量的多少和獲取信息的能力有關，也與基層政府對政策信息把握的專業(yè)化程度相關，一般專業(yè)性越強，把握政策信息的精準性越高，信息含量越豐富。政策信息不對稱是產生基層政府治理行為偏差的直接原因，容易在基層政府之間產生信息壟斷，滋生信息尋租和權力壟斷，造成政策信息部門化、治理行為部門化，基層政府之間易產生信息鴻溝。基層政府職能部門內部也存在信息不對稱現(xiàn)象，如果上級領導沒有全面及時地傳遞政策信息，下級工作人員在沒有完全理解政策信息的基礎上容易對政策產生不信任和誤解，從而產生逆向選擇和道德風險治理行為，影響政策執(zhí)行的效率，無法實現(xiàn)政策治理的預期目標。下級工作人員具有政策信息執(zhí)行和實踐經驗，如果沒有及時向上級反饋政策執(zhí)行問題，及時修正和調整政策或任由其放任發(fā)展，同樣會影響政策信息執(zhí)行質量和基層治理效果。

第二，政策偏好。政策偏好是指政府及工作人員在政策實踐過程中，受自身價值觀念、認知水平、社會經歷等因素的影響，為了實現(xiàn)一定的利益或目的，所表現(xiàn)出的心理狀態(tài)和行為選擇[3]。政策的實施需要政府人員發(fā)揮主觀能動性。公共政策的實施過程是公共選擇和個體選擇博弈的過程，會受到個人偏好的影響，政策偏好通過政府人員偏好凸顯。我國的行政制度從理論上講應該政令上下貫通，行政效率極高，但實際上，有時上級政府對下級政府發(fā)布政策后，執(zhí)行效果并不十分理想；尤其是基層政府自由裁量權較大，上級政策不符合基層政府的利益時，有的基層政府往往依據政策偏好變相執(zhí)行。另外，基層政府具有一定的政策行為能力，所以基層政府人員的個人價值偏好對政策的影響更為直接和主觀，執(zhí)行政策時個人化色彩也較濃。

第三，利益驅動。利益驅動是社會發(fā)展進步的原動力。馬克思說過，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關[4]。基層政府擁有一定的資源配置權力，權力的多元化和分散化意味著利益的多元化和分散化，基層政府不僅要平衡各種利益主體的利益，還要面臨著財政支出的剛性壓力，出于本部門政治、經濟的利益驅動，當面臨利益矛盾時，基層政府治理行為具有部門利益最大化的可能性和欲望。基層領導干部是基層政府的部門代表人，在基層發(fā)展眾多目標中經濟發(fā)展是重心和基礎，基層官員在執(zhí)行過程中可能將經濟利益具體化、短期化，甚至衍生個人利益最大化。政治利益的獲取，意味著把控了更豐富的社會資源，更寬廣的經濟資訊，所以在經濟、政治利益的驅動下，基層官員的治理行為較容易出現(xiàn)偏差。

三、基層政府治理行為偏差的矯正維度

基層治理是系統(tǒng)性工程，是連接人民群眾和政府部門的關系紐帶，關系到黨和國家方針政策的執(zhí)行效果，關系到政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)水平。因此，關注基層治理之困、探索基層治理之策，有利于夯實國家治理的根基。

1.黨建引領基層治理

堅持中國共產黨的領導是基層治理的根本制度保障和重要治理基礎。新時代，黨建引領基層治理已經發(fā)展成為堅持黨的全面領導和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要要求，是推進基層有效治理和穩(wěn)定發(fā)展的根本途徑，也是基層治理能力提升的內在要求和特色主線。

2022年新修訂的《中國共產黨章程》指出，黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，并明確了基層黨組織的基本任務。全國各基層黨組織用改革和創(chuàng)新精神積極探索黨建引領基層治理的有效格局與方法。一是強調發(fā)揮黨的能動性。通過黨組織網絡的動員能力和滲透能力，宣傳黨的意識形態(tài)，構建黨的政治話語體系，使黨的意志得到快速傳播和貫徹，實現(xiàn)對基層社會的影響，提升基層治理效能。二是強調發(fā)揮黨的服務性。以提供公共服務為目標，通過服務下沉基層，服務嵌入基層，組成網格化公共服務供給，強化黨的公共服務能力。另外，發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢和先鋒模范作用，將黨的意志融入公共服務中，實現(xiàn)國家權威性和基層社會發(fā)育的統(tǒng)合，增強基層社會對黨的認同度和榮譽感。三是強調發(fā)揮黨的整合性。黨組織深入基層末梢治理，需要協(xié)調多元主體利益，化解各個主體之間的矛盾和沖突，經過黨組織研究討論的政治過程將結構沖突整合成利益訴求，并聯(lián)合相關主體實現(xiàn)利益需求，促進社會穩(wěn)定發(fā)展。

我國社會主義政治制度優(yōu)越性的一個突出特點，就是堅持黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心地位。基層黨組織的能動性、服務性和整合性，使基層黨組織產生了強大的基層引領能力。基層黨組織不僅指導基層政府的政策決策、政策制定、政策執(zhí)行等治理行為，還應發(fā)揮價值引領作用。基層政府只要始終堅持黨的領導，堅持黨建引領，基層治理偏差行為的矯正便有了領導力和指路標。

2.德法共治基層治理

法律是成文的道德，道德是內心的法律，法律和道德在國家治理中都有其地位和功能，法律有效實施有賴于道德支持，道德踐行也離不開法律約束，法治和德治不可分離、不可偏廢。國家治理同樣需要法律和道德協(xié)同發(fā)力。

第一，依托德治教化修正功能。德治一方面起教化作用，引導公眾樹立正確的價值觀、世界觀和人生觀，以此判定世俗的真假美丑，抉擇正確行為；另一方面起到修正作用，對于法治邊緣外的個體錯誤行為進行說教和糾正，堅持以德樹人、以情感人、以文育人，提升個人修養(yǎng)和素質。在基層治理中，德治就是圍繞社會主義核心價值觀，樹立愛國愛黨、社會和諧、健康生活的社會風氣；宣傳好人好事，開展道德模范評選活動，發(fā)揚榜樣人物的帶頭作用；提供互幫互助的人文關懷，對老弱病殘、鰥寡孤獨提供精神慰藉和物質幫扶，打造以德服人、以德暖人的良好風尚。德治以溫和的培育和教育方式改善基層政府治理偏差行為，提升基層政府自身的道德素質軟實力。德治的作用是潛移默化的，影響是深遠長久的，但當遇到突發(fā)和嚴重危害行為時，德治的力度和速度會不足，需要權威和理性的法治介入。

第二，依托法治管理約束功能。在基層治理中，法治是依靠法治行為和法治思維解決基層治理問題，通過開展法治宣傳欄、法治文化報、法治公眾號或APP等普法宣傳方式，營造良好的法治環(huán)境；通過開設法律大講堂加強基層法治扶貧工作、配備基層法律顧問提供法律援助咨詢、建立一站式基層服務平臺或服務站來提高法治效率，切實將基層法治落實到社區(qū)(村)，以法治方式提升基層治理專業(yè)化水平。法治是矯正基層政府治理偏差行為的硬實力，以強制的管控和監(jiān)督方式提升基層政府遵法守法的法律意識，對違法行為進行強制性約束和制止；提升基層民眾宣傳法學習法運用法的法治觀念。但法治在品行和價值觀塑造方面略顯不足，需要柔性的德治予以補充。

第三，德治法治共治相融。在基層治理中，德治和法治相輔相成、取長補短。德治要求基層政府治理行為以德服眾、以德律己，法治要求基層政府治理行為懂法用法、遵法守法；德治是矯正基層治理偏差行為的內動力和軟實力，法治是矯正基層治理偏差行為的外控力和硬實力。唯有堅持德治和法治互嵌相融，基層政府治理偏差行為方能內外兼治。

3.數字賦能基層治理

基層政府治理應致力于打好“數字牌”，提升決策的科學性和預見性，提升基層治理現(xiàn)代化和智慧化水平。所謂數字賦能基層政府治理，是指采用互聯(lián)網、大數據、人工智能等現(xiàn)代化數字技術對基層政府治理行為進行賦能，改進和創(chuàng)新基層政府治理的管理方式、服務流程、運行過程，以提升基層政府治理能力和效能，實現(xiàn)治理目標優(yōu)化[5]。

數字賦能基層政府治理具有以下功能：一是提升政務信息的公開性和聯(lián)動性。基層政府將信息資源公開整合在數字網絡中，打造兼容并蓄、互通有無的數字資源，打破各組織的信息壁壘，實現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨級別的聯(lián)動治理；打開故步自封的信息孤島，線上線下并駕齊驅、傳統(tǒng)現(xiàn)代互給互補，挖掘數字技術應用基層政府治理的潛在能力，強化基層治理的信息反饋和處理效率。二是提升基層政府決策的科學性和精準性。信息饑渴是基層政府決策遇見的普遍性問題。數字技術可以協(xié)調和使用現(xiàn)有資源，挖掘閑置和離散資源，統(tǒng)籌整合成資源云，組建基層政府政策要素的感知系統(tǒng)，搭建綜合分析和深度推理的數字系統(tǒng)，預知事物發(fā)展趨勢，輔助科學決策，協(xié)助科學研判，為下一步政策修正提供理論依據。三是提升基層民主的參與性和互動性。數字技術向基層群眾賦能，能夠豐富群眾利益表達、意見交流的方式，保障群眾的參與、知情、監(jiān)督等權利，提升群眾參與治理的積極性。基層政府治理由傳統(tǒng)的自上而下的單向管制演變?yōu)樯舷峦ㄐ械碾p向互動，能夠加固基層民主根本，豐富基層民主內容。

精準化、現(xiàn)代化治理呼吁基層政府治理與數字技術相融合，建立數字來源全面、覆蓋廣泛、服務一體的治理體系。一是建立數字化信息治理模式。基層政府治理應緊緊抓住數字信息賦能的普惠功能和溢出功能，建立去層級化、去中心化的平面數字終端，能夠加強部門之間的合作和團隊意識，促進業(yè)務重組優(yōu)化，化解信息不對稱和失真現(xiàn)象，打破信息壁壘和隔閡等偏差行為，推進基層政府治理由碎片化、傳統(tǒng)型向系統(tǒng)性、智能型轉化。二是建立數字化決策流程。決策流程是一個動態(tài)過程，包含目標設定、預選方案準備和確定、決策執(zhí)行和修正等步驟，任一步驟出現(xiàn)偏差，都會累及決策的準確性和完整性。數字賦能利用智能化技術，將關鍵數據整合分析、綜合評判作為基層政府治理決策的憑據，進而將風險和問題排除在外，提升決策的精準性和系統(tǒng)性，對于矯正政策偏好引起的主觀決策、盲目決策和決策滯后會起到調和、化解作用。三是建立數字化政府服務平臺。提供基層數字化服務系統(tǒng)，推進基層治理事項不見面審批、一網點通辦、一條龍公共服務系統(tǒng)，建立高效、便捷、規(guī)范的網絡虛擬治理主體，積極響應群眾的需求和訴求，提供數據多跑路、群眾少跑腿的數字化政務服務，能夠增加基層治理的公共性和惠民性，有效規(guī)避基層政府避責的無為主義，修正因主觀原因造成的針對不同群體的差異性治理。數字賦能帶來了新的治理思維和治理方式，基層政府治理能力顯著提升，服務水平更得人心，基層群眾的幸福感、獲得感不斷增強。

4.多元協(xié)同基層治理

我國在公共治理實踐領域積極倡導和應用多元協(xié)同治理，增強政府與非政府組織之間的互動，將政府管理和非政府共治結合起來，發(fā)揮政府、社會、市場各自的作用，激發(fā)各主體參與治理的積極性，實現(xiàn)治理需求和治理能力的有效匹配。這些舉措不僅提高了治理效能，挖掘了治理潛能，而且建設了共治共享社會環(huán)境和健康穩(wěn)定社會秩序，提升了現(xiàn)代化治理能力和治理水平。

第一，發(fā)揮政府主體主導作用。在基層黨組織領導下，基層政府需要為社會主體、市場主體讓渡部分公共管理空間，在政社分離和政經分離基礎上，健全多元協(xié)同基層治理機制。基層政府是基層治理的主導者，是基層各項規(guī)章制度的制定者，基層政府應當制定一系列促進和鼓勵多元主體參與基層治理的政策，保障多主體參與的合理性和合法性；規(guī)范多元主體參與基層治理的流程和要求，保障多主體參與的現(xiàn)實性和正規(guī)性，搭建多主體參與的平臺和網絡，完善多主體參與的途徑和方法，保障多主體參與的可操作性和可持續(xù)性。多主體參與基層政府治理的政策決策、制定和執(zhí)行等環(huán)節(jié)，能夠確保多主體合理利益和訴求的實現(xiàn)，確保政策的服務性和親民性，有效矯正利益驅動下基層政府權力的無限擴大和非理性執(zhí)行。

第二，發(fā)揮社會主體協(xié)同作用。黨的十九屆四中全會提出：發(fā)揮群團組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎。國家政策的支持表明，社會主體是多元協(xié)同治理的有機組成部分，在公共治理中發(fā)揮著重要作用。有正式組織、管理制度的社會主體可以承接部分基層政府的工作內容，提供基本公共服務或承擔部分專業(yè)性行政職能，讓基層政府從復雜的行政事務中解脫出來，發(fā)揮基層治理的主導作用。自治組織是社會主體的重要組成部分，是群眾參與基層治理的媒介和平臺，通過協(xié)商討論，協(xié)助基層政府了解群眾所需所求，解決群眾最關心的切身利益問題。同時，自治組織具有約束監(jiān)督功能，群眾的監(jiān)督是實時的和務實的，避免了上級的材料主義督查，減輕了基層政府浮于表面的痕跡工作，倒逼基層政府密切聯(lián)系群眾，落實工作內容。通過自治組織自發(fā)監(jiān)督，可以預防政策決策和執(zhí)行軌跡中產生的偏離目標行為。通過及時設置政策議程矯正偏差行為，可以增強公眾參與的積極性，提高基層治理的效率。

第三，發(fā)揮市場主體協(xié)同作用。市場主體在利潤的驅使下具有提高效率、縮減成本、采用新技術、增強競爭性的特征。在公共產品、俱樂部產品和部分公共服務的生產和提供方面，市場主體的優(yōu)勢更為明顯。市場主體通過政府出售、合同承包、特許經營等委托—代理手段，承接部分提供公共產品和服務的職能，成為部分基層治理職能的承接者和執(zhí)行者，可以優(yōu)化資源配置，彌補政府不足，滿足群眾需求。基層政府提供政策支持和法律保障，充當基層治理的掌舵者和指導者，市場主體充當生產者和操作者，可以提高公共產品和公共服務的供給水平。市場主體的嵌入治理，可以促進各主體的競爭和優(yōu)化，達到常態(tài)化多元協(xié)同參與；市場機制的引入，對于基層治理中的低效率、鋪張浪費、成本意識淡薄等偏差行為具有遏制和矯正作用。