國土空間規劃背景下鄉鎮國土空間規劃分析

高歆 王偉

隨著目前階段我國社會經濟的持續高速發展，城鎮規模日益擴大，為有效協調開發與環境保護的關系，應當注重做好鄉鎮國土空間規劃，在現階段存量建設指標的前提下，嚴格管控城市增量土地指標。然而盡管當前我國土地利用體系已經歷了兩輪規劃調整，但所取得的效果依舊不夠明顯，甚至仍舊存在部分村鎮的土地使用情況與總體規劃相互脫節的情況，直接導致了大量村鎮土地在不知不覺中轉為城鎮用地。針對這一情況，相關部門在實際操作中應當注重把握鄉鎮國土空間規劃要點，進而推動新型城鎮化建設速度加快。

一、國土空間規劃背景

自我國進入新發展階段后，對生態文明建設的重視程度日益提升，為高效利用國土空間資源，國家提出完善空間規劃體系，其中重點圍繞鄉鎮地區的生產、生活、生態等土地資源開發活動提出了管控要求，明確提出了土地使用的各項限制，保證自然資源總體利用效率得到提高。而國土空間是自然資源與建設活動開展的物質載體，在推進生態文明體制改革的過程中，要求基層單位明確國土資源的管控范疇，同時結合區域發展需求來采取多方位的治理措施。以確保能夠加強土地用途管制，并形成以結構優化為基本原則的空間規劃體系。如此才能夠更好地適應城鎮化規模日益擴大的新形勢，促進建設開發與資源保護形成協調統一。

二、案例概況

某鄉鎮在開展新一輪鄉鎮級國土空間規劃工作過程中，規劃城鎮面積354.2km2，下轄3個社區、20個行政村、300余個社。近年來該鄉鎮地區積極推動鄉村旅游建設，借助當地優越的自然條件建設風景名勝區，規劃區域正處于腹心地帶，為有效推動當地社會及經濟向前發展，根據國家國土空間規劃要求，啟動鄉鎮級國土空間規劃，并以生態本底和自然資源本底等作為規劃編制的前提。

三、國土空間規劃背景下的鄉鎮國土空間規劃要點

1. 確定合理的規劃思路

結合本次案例實際，在開展鄉鎮國土空間規劃工作時，應當先確定合理的編制思路。按照以往工作經驗和現代規劃要求，針對鄉鎮層級的國土空間規劃，應當注重以問題、目標、行動為導向，聚焦農村地區的生態建設、社會治理以及群眾生活等內容進行規劃，具體如圖1所示。例如以該鄉鎮國土空間規劃中，以問題為導向進行編制，主要是強調通過現狀分析的方式，來精準定位鄉鎮發展過程中存在的問題，并通過開展基層調查等工作手段來掌握人口流動、城鎮化發展規律。進而以此為基礎對當地的國土空間規劃方案展開風險評估與可行性評估工作，以便于制定精準的工作計劃。其次，在以目標為導向的工作規劃中，基層單位需要明確鄉鎮發展需求，從當地的經濟、產業、人口等多個層面入手來考慮土地的使用情況與開發目標。最后，以行動為導向，通常是注重以傳導和管控作為主要內容，在指標傳導、空間傳導和部門傳導等支持下，推動上下協同，并且在編制規劃時，還需注重以實施監督作為導向，保障國土空間規劃得以有效落實。

圖1 本次鄉鎮國土空間規劃編制思路

2. 對接縣級國土空間規劃

在鄉鎮國土空間規劃中應當充分把握與縣級國土空間規劃進行對接，即建立與縣域國土空間規劃相統一的底圖數據庫，再按照相關規定和指南要求，有效對接縣域國土空間規劃底圖數據庫。同時依照我國第三次全國國土調查成果分類與國土空間規劃用圖分類轉化規則等，對鄉鎮層級的用地進行分類，針對城鎮空間重點內容實施細化。如該鄉鎮在規劃過程中，采用三級分類標準來對鄉鎮實地調研數據、城鄉用地監測數據、“三調”數據、城鄉規劃數據、衛星遙感數據、地形地籍圖等工作成果進行整理，并依據數據結果來對土地的生態保護、生產經營、建設規劃三大核心功能展開分析，以便于能夠有效開展土地規劃工作。

3. 科學開展國土用地單要素及本底評價

對鎮域國土空間規劃進行編制時，必須要把握單要素和本底評價的內容。在具體實施過程中，應以縣域國土空間規劃評價結果作為基礎，從生態保護的角度出發，立足于規劃規模和空間布局等維度進行研究和分析，如圖2所示。首先是對國土用地單要素進行評價，例如鎮域土地資源承載力、水土涵養情況、水資源可利用度、生態服務功能等。其次，需對生態保護、農業生產以及城鎮建設等核心功能進行本底評價。其中在本次鄉鎮國土空間規劃中，對于生態保護的評價具有重要意義，結合當地具體情況，生態保護重要區域占總鎮域面積較大，約在1/3左右。在部分村莊范圍內存在建設用地與生態保護沖突和矛盾等情況，應在評價過程中對開發建設和生態保護區域進行協調。農業生產的評價，側重對農業生產承載力與適宜性開展評價，按照該鄉鎮的用地情況，經過評價后，發現農業適宜性相對較低、用地規模較為分散，適宜生產的用地規模約占總鎮域國土面積的1/10左右。在鎮區周邊村的建設用地現狀中，與農業生產適宜性評價區域存在突出的矛盾點。并且該鄉鎮現有的農業適宜區域面積小，難以開展大規模的傳統農業生產，應當注重調整新型的農業生產方式。在評價城鎮建設承載力和適宜性時，結果顯示鎮區具備高度的城鎮建設適宜性，有利于在國土空間規劃中確定城鎮開發邊界和未來建設空間規模。

圖2 鄉鎮國土空間規劃雙評價示意圖

4. 注重整合鎮域要素資源

針對本次鄉鎮國土空間規劃工作，應當按照當地具體情況，強調整合全域要素資源，加強生態保護、提升鎮域空間品質。結合實地調查，明確該鄉鎮國土空間規劃分區面積及占比，按照分區情況整合要素，有序實施規劃。首先，在規劃中需關注保山、理水、護田，切實推進自然資源保護利用合理，強化生態修復力度。比如該鄉鎮地處較為獨特的高山區位，具有豐富的自然資源和生態資源。通過實地調查，鎮域內現有自然格局為山水林田湖，由此為實現自然保護和生態文明建設目標，應當統籌全域的自然要素，為生態修復提供良好條件。例如針對水資源保護與修復，應當結合當地地理特點優化水資源配置，有序建設區域水利工程，強化水源涵養和保護，構建水安全保障、水生態修復以及水管理相結合的綜合體系。針對森林資源的保護和利用，即是鞏固現階段退耕還林成果，依托當地的風景名勝區構建森林資源保護體系。針對耕地資源保護利用，應強調土地整治。如將當前耕地保有量、基本農田保護目標等分解到各個村莊，并對耕地的后備資源實施評估，有效改造和復墾村莊低效建設用地，對涉及到的居民可實施集中居住的模式，如將分散、零星的農村居民點進行適度集中歸并，有利于推動新型城鎮化建設。

其次，注重提升鎮域空間品質。在鄉鎮國土空間規劃中，側重整合全域要素資源，積極完善公共服務設施、塑造魅力景觀體系。同時要以服務人口需求作為導向，合理確定分類設施配建，例如以鎮區社區、農村社區、行政村等作為基礎單元，形成三級公共服務體系，強化在文化教育、醫療衛生等方面的配套，盡可能吸引跨區域鄉鎮的人口聚集。同時，還要注重對鄉鎮本地的歷史文化資源進行傳承和保護，在現有鄉鎮山水格局規劃下，盡可能通過調整國土空間，有效延續鎮域自然歷史文化，促使鎮域空間品質得到進一步提升。

四、結束語

綜上所述，在當前我國國土空間規劃體系構建日益完善的背景下，鄉鎮層級作為最基本的單元，其開展國土空間規劃對社會發展和自然生態保護等具有重要意義。因此結合實際鄉鎮案例，綜合考慮當前國土空間規劃的要求和發展趨勢，應當重點把握確定合理的規劃思路、對接縣級國土空間規劃、科學開展國土用地單要素及本底評價、注重整合鎮域要素資源、落實動態傳導機制等要點，充分滿足今后鄉鎮發展趨向差異化、特色化、多元化的訴求，推動鄉鎮國土空間資源得到高效利用。