減稅降費政策落實跟蹤審計研究

郗慧妍 首都經濟貿易大學會計學院

引言

近年來，國家出臺了各種重大政策措施、規劃、項目和任務，積極在經濟發展、改革開放、社會運行、民生福祉、鄉村振興和生態文明等領域加大資金投入力度。為了保證投入資金的使用效果以及各類項目和措施的實施效果，審計署帶領各地方審計機關調整工作思路和方法，開展了重大政策落實跟蹤審計，審查重大政策的落實情況、相關項目的運行和管理情況以及投入資金的利用情況。重大政策落實跟蹤審計可以全方面發現政策貫徹落實過程中出現的問題，督促相關人員進行整改并給出合理有效的解決辦法，讓各項政策真正落到實處，惠及社會發展和人民生活。我國的重大政策落實跟蹤審計涵蓋領域廣泛，其中減稅降費政策落實跟蹤審計重點審查各地方和各企事業單位實施減稅降費、減輕企業稅收負擔以及規范涉企亂收費的政策落實情況。減稅降費政策落實審計工作雖劃入政策落實跟蹤審計體系較晚，但自從2018年后一直是重大政策落實跟蹤審計的重點關注內容，對于減輕企業負擔、推動企業發展和促進我國經濟轉型升級有重要意義。

由于減稅降費政策落實跟蹤審計開展時間尚短，與此相關的研究文獻并不多，本文通過回顧近幾年審計署開展的減稅降費政策落實跟蹤審計工作報告結果，梳理當前減稅降費政策落實跟蹤審計的開展現狀和面臨的困難，并對此提出改進策略，為后續提高政策落實效果和優化跟蹤審計工作提供可行性建議。

一、減稅降費政策落實跟蹤審計落實和開展現狀

自重大政策落實跟蹤審計工作開展以來，審計署官方網站會公布每季度重大政策落實跟蹤審計的結果，同時舉行發布會向大眾報告近期重大政策落實跟蹤審計工作。關于減稅降費政策落實跟蹤審計，審計署自2018年第三季度開始披露相關的問題，因此本文選取重大政策落實跟蹤審計結果公告中涉及減稅降費政策落實跟蹤審計的內容，分析減稅降費政策跟蹤審計工作的開展情況。

從審計署公布的審計結果公告來看，三年來共有十次重大政策落實跟蹤審計活動涉及了減稅降費政策審計項目，并發現了如下幾類問題：第一，違規收費。這一問題在審計結果公告中出現次數最高，涵蓋的內容也最多，在2018-2021年間一直持續存在各種違規收費的項目，主要涉及商會和協會違規收費、中介服務違規收費、行政事業性違規收費以及向企業轉嫁不應由其承擔的費用等。第二，違規收取或未及時清退保證金。這是涉及金額最高的問題，在2018年第三季度至2019年第二季度涉及費用金額分別為23.07億元、48.51億元、9.07億元和46.85億元，不過這一問題在2019年下半年和2020年以后沒有再出現。第三，減稅減費優惠政策落實不到位，部分企業未享受到相關優惠。這一問題在2021年后的審計結果中出現較為頻繁，尤其是受到2020年以來新冠肺炎疫情的影響，中小企業生產經營面臨諸多困難，國家迅速出臺多項減稅降費政策幫助其渡過難關，相關問題也在這一時期逐漸顯現。總的來看，我國減稅降費政策推進過程中存在不少問題，涉及金額較高，且相關問題經常重復出現，各地政府對于落實減稅降費政策工作重視程度不足，宣傳工作不到位。

二、減稅降費政策落實跟蹤審計工作存在的困難和問題

（一）審計規范標準不完全

減稅降費政策落實跟蹤審計工作開展時間尚短，所以目前對于政策落實跟蹤審計規范和標準的建立還不完全。審計規范和標準的確立對于減稅降費政策落實跟蹤審計項目重難點的劃定、下一階段工作重心的確定以及審計內容的拓展有重要影響。如果沒有明確的審計規范，審計人員在開展有關的審計工作時，對于一些審查出的疑點和問題就不能以確定的依據進行分析，從而無法將問題定性或者不能以客觀的方式進行判斷，這樣帶來的后果一是審計進度緩慢，二是最后得出的審計結論帶有很大的主觀性，增加了審計風險。

（二）審計信息和數據收集和分析困難

與以前的政策落實跟蹤審計工作不同，減稅降費政策落實涉及業務量大，數據多樣且繁雜，與稅費相關的數據從搜集整理、分類處理、分析評價到核查問題、下發結果、再次核查是一個漫長而復雜的過程。然而，現實中大多數審計人員仍在采用傳統的審計技術方法，依靠人工完成數據信息收集和處理，從龐雜的憑證、賬冊、合同等審計資料中查找審計證據，既耗時費力，又難以保證數據分析和結果的精確度，已經不再適應當前的政策落實跟蹤審計工作。

（三）審計人力資源不足

減稅降費政策落實跟蹤審計涉及稅務部門、被審計的企事業單位以及其他相關部門，所審計的項目和內容繁多，且審計過程中涉及大量與各個單位和部門的協調和溝通工作。審計人員要檢查減稅降費政策的執行情況和落實效果，核實稅費數據的可靠性和真實性，監督執行人員的工作，因此審計周期較長且審計任務量大，需要審計人員予以配合。此外，減稅降費政策文件數量多，審計活動專業性強，對財務、稅務和法律等專業知識的要求較高，如果審計人力資源數量不充足且專業水平不高，會在一定程度上加大審計難度，影響減稅降費政策落實跟蹤審計效率和效果。

（四）審計整改落實工作不到位

從審計署公告的結果統計可以看出，減稅降費政策落實跟蹤審計發現的問題較為集中，三年間類似的問題一直在重復出現，可見開展政策落實跟蹤審計工作發現問題后，被審計單位的整改效果不高，其他有相同問題的單位也并沒有引以為鑒。此外，審計署公告中公布的整改情況信息也顯示審計問題整改落實時間和審計問題發現時間有較長的時間差，審計問題的整改落實情況沒有得到及時的反饋。審計整改落實不到位可能有兩方面的問題，一是各企事業單位對于減稅降費政策實施重要意義的認識不到位，對于存在問題的重視程度不夠；二是目前減稅降費政策落實跟蹤審計缺乏對整改落實的跟蹤機制，對審計后整改落實的整體情況和最終效果沒有完整的監督機制。

（五）審計關注內容具有局限性

當前減稅降費政策落實跟蹤審計工作重點關注各地減稅降費具體優惠政策是否落實和各類費用收取是否符合規范等政策執行階段的問題，但是在減稅降費政策內容是否科學、相關規范和標準體系是否健全以及政策落實效果如何等方面的關注較少，沒有體現重大政策落實跟蹤審計工作的全面性，沒能起到審計工作對減稅降費政策落實全過程的監督和評價作用。

三、減稅降費政策落實跟蹤審計問題優化策略

（一）健全減稅降費審計評價指標體系

合適的審計評價指標體系是順利開展政策落實跟蹤審計工作的前提。審計機關應結合減稅降費政策特點、實踐工作中發現的問題和政策具體實施情況，從總體上遵循客觀公正、科學實用、直接與間接影響相結合、定量與定性指標相結合以及全面性與重點性相結合的大原則，從事實、形式、價值、流程和學習與成長五個維度入手構建減稅降費政策落實跟蹤審計評價體系，全面衡量被審計單位推行減稅降費政策效果。具體來看，事實維度應關注審計成本、直接審計結果和審計問題整改，涵蓋投入產出比、審計問題數量、問題所涉金額和問題整改率等指標；形式維度應關注審計活動對地方政府推動政策落地的促進作用，涵蓋優化建議提出數量和促使政府部門出臺的政策相關措施數量等指標；價值維度應關注政策實施的真實效果，涵蓋民眾滿意度和稅費減免程度等指標；流程維度應關注政策落實過程中對相關業務流程的優化，涵蓋稅務業務辦理效率和政府網站減稅降費政策信息公開率等指標；學習與成長維度應關注審計人員對專業知識和政策相關知識的掌握和運用熟練度，涵蓋業務培訓支出和次數以及組織學習相關政策文件和法律法規次數等指標。

（二）引入新的審計技術方法

新的審計形式必然需要新的審計技術方法與之匹配，不同類型的政策落實跟蹤審計活動也需要探索應用審計方法的更多可能性。審計機關應加強審計工作信息化建設，開發新的審計技術方法，以更高效、更科學、更智能的方式運行審計工作，將審計資源集中化。為應對龐大數據信息，可以將審計機關與被審計單位連接建立政府審計大數據平臺，引入各個地方審計機關、其他政府部門和企事業單位，根據具體的審計計劃構建鏈接多個主體的組織，組織內部共享數據信息，提高審計人員獲取和處理信息的效率，幫助審計人員發現高頻違規問題，為減稅降費政策落實跟蹤審計工作提供技術便利。此外，審計機關可以依據信息化和數字化技術實時掌控審計動態，對審計全過程進行監控，及時發現并修正審計過程中出現的問題，降低審計風險。

（三）加強審計人力資源建設

減稅降費政策落實跟蹤審計工作具有特殊性，在人才隊伍建設方面應考慮政策本身的特點和開展審計工作應具備的能力和素質，全方位提升審計人員的思想認識、工作能力和專業素質。第一，建立靈活的干部提拔和人才選用機制，以人才的工作能力作為選取的重要條件，同時符合減稅降費政策落實跟蹤審計工作的特性，增強審計工作的專業性。第二，定期組織專業知識培訓和業務處理培訓，提高審計人員的專業素質和專業能力以及獲取、提煉和分析有效數據信息的能力。第三，組織審計人員學習相關政策文件，深入了解政策執行目的、政策具體內容和政策執行預期效果等內容，提高審計人員與相關政策的適配性。第四，在審計人員不充足的情況下，審計機關可以依據審計人員的專業背景、工作特長、個性特征等特性整合人力資源，建立優勢互補的審計團隊，通過協同合作彌補人手不足的弱勢。此外，審計機關也可以引入外部專家，邀請與審計項目相關領域的學者加入審計團隊，獲取科學有效的審計建議。第五，審計機關應引導審計人員轉變固有的審計理念，向以質量為導向的現代績效審計理念轉軌，側重審查政策實際執行效果，除了關注微觀主體和事件，更要重視宏觀經濟形勢和政策實施背景，增強審計工作前瞻性。

（四）建立整改落實問責機制

減稅降費政策落實跟蹤審計應建立整改落實問責機制，將后續整改落實情況的督查工作納入政策跟蹤落實審計體系中。審計人員應與存在問題的相關企事業單位進行詳細溝通，深入分析問題所在癥結，找出問題所反映的制度缺陷，幫助被審計單位梳理和解決整改過程中存在的困難。在劃定整改主體和分析問題節點之后，審計機關對于發現的政策落實問題應劃定相應的整改標準，并要求整改主體單位定期反饋當前整改工作開展情況，督促其在劃定的期限內及時完成問題整改，并對整改后的效果進行再次審查。審計機關可以與負責整改督查的部門建立溝通機制，督促有關部門加強對整改主體單位整改情況的監督，對于沒有在期限內完成整改以及整改效果沒有達到標準的單位提出警告或設置其他懲罰措施，提高各單位對整改工作的重視程度。

（五）拓展審計深度和維度

審計機關應加強對減稅降費政策落實跟蹤審計的理論研究和實踐探索，結合國內減稅降費政策實施環境和審計工作特點，進一步拓展相關審計工作的深度和維度。一方面，要關注政策本身的科學性。審計人員要從宏觀視野入手確定審計的重點、難點和熱點，關注中央政策與地方政府落實的適配度、政策本身的科學性和合理性以及政策實際落實的可能性，依據科學和合理的原則評估政策，考慮相關政策能否在地方執行、利益相關者的利益能否保障、當地群眾是否滿意以及是否存在當前政策未涉及和未涵蓋的需求，將相關問題和存在的偏差反饋給政策的制定者以優化相關決策。另一方面，要關注政策實施效果的社會影響。政策最終的實施效果和與之產生的社會影響對于政策制定和執行有重要的參考意義，政策制定者和落實者要根據政策實施反饋不斷改進政策具體內容。因此，政策落實跟蹤審計的范圍應囊括政策執行的結果，對政策執行的經濟效果、社會效益和民眾意愿等方面開展政策實施效果評估。

結語

在我國面臨經濟由高速發展向高質量發展轉型和大力發展實體經濟的大背景下，減稅降費政策在減輕企業負擔、保障中小企業權益和推動企業轉型升級等方面有重要的作用，因此減稅降費政策落實跟蹤審計在近年的重大政策落實跟蹤審計中也占據重要地位。當前，我國減稅降費政策落實跟蹤審計發展歷程較短，在對政策本身的分析解讀、落實效果評價和整改結果監督等方面還需要更多的理論研究和實踐探索，對審計機關而言仍是一項艱巨而持續的工作。