汾陽市耕地占補平衡現狀問題及對策建議

田 芳

（汾陽市自然資源局，山西汾陽 032200）

0 引言

由于城市化的迅速推進，汾陽市各類建設項目占用耕地需求越來越大，建設項目占用了大量耕地。根據《中華人民共和國土地管理法》第四章第三十條規定，國家實行占用耕地補償制度。按照“占多少，墾多少”的原則繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。近年來，汾陽市建設占用耕地，全部落實了耕地占補平衡。耕地后備資源的開發儲備速度很難跟上城市化建設的步伐，且建設項目大多位于城市開發邊界內，占用的大多是水資源豐富、土壤肥沃、地勢平坦、交通便利的等級較高的耕地，隨著耕地占補平衡政策的不斷深入，由原來的補充相等的面積到“占水田補水田、占旱地補旱地”，不僅要補充相同的耕地面積、產能也要一致，耕地占補平衡壓力進一步加大。

1 汾陽市耕地占補平衡現狀問題

1.1 耕地后備資源緊缺

通過第三次土地調查，汾陽市現狀耕地41 033.33 hm2。十四五規劃期間建設用地需求約2 000 hm2，經過對全市耕地后備資源調查評價，未利用地后備資源大多處于山區和丘陵區，水資源缺少，開發造地成本高。部分未利用地林業部門認定屬宜林地，對土地開發造地項目持不同意見，還存在地塊分布零散且單個地塊面積較小等種種問題，初步確定適宜開發的耕地后備資源面積約為513.33 hm2，遠遠滿足不了汾陽市用地需求，對汾陽市耕地保護造成很大壓力。

1.2 補充耕地指標滿足不了建設用地需求

汾陽市耕地占補平衡庫中現有指標面積43.13 hm2，產能7 246.05 kg。這些指標是去年通過山西省交易平臺從廣靈、山陰等地購買的，遠遠滿足不了汾陽市十四五期間建設用地需求。補充耕地的來源主要是荒草地的開發利用，以及廢棄工礦用地的復墾利用等，這些土地位于地形條件較差的山區和丘陵區，水資源缺乏，交通不便，坡度較陡，離村莊較遠，整治成本高，整治后土地利用等別也不高，多在11～13等，而占用耕地的等級大多在9～10等，總體上補充的耕地與被占用耕地存在2個多等別的差距，因而在耕地占補充平衡時產能缺乏，還需增加高標準農田整理項目，實施后可增加產能，來彌補產能的不足。

1.3 補充耕地項目類型單一

補充耕地項目大多是荒草地開發，少部分是廢棄工礦用地等建設用地復墾，總體來說，類型單一。由于國家政策的變化，現在加上生態修復項目綜合治理，相比之前單一的土地整理和復墾而言，生態修復可以合并幾種模式進行綜合治理。

1.4 通過異地補充進行占補平衡

因后備資源緊缺，近年來，為解決建設用地報批耕地占補平衡問題，項目占地大部分是通過異地購買補充耕地指標解決。從2020年以來通過山西省交易平臺和呂梁市局調劑方式異地購買補充耕地指標約194.6 hm2。由于全省耕地占補平衡指標緊缺，交易價格也在水漲船高，目前已達20多萬元/667m2，經濟壓力也很大。同時，異地購買耕地占補平衡指標后，上級下達的交易雙方的耕地保有量沒有增減，占補平衡壓力非常大。

1.5 耕地占補平衡備案系統4.0更新，導致部分已驗收項目不能形成指標

由于耕地占補平衡備案系統4.0更新，增加很多備案條件，特別是25度以上問題，導致部分已驗收項目不能形成指標，目前汾陽市2012—2021年底已驗收項目有超過133.33 hm2新增耕地形不成指標。主要原因是立項時使用二調數據庫，到備案時系統增加三調數據庫查驗，兩個數據庫不一致。

1.6 數據不統一，導致可實施項目減少

根據開發造地相關文件政策，開發項目立項前要征求水利、林業、環保等部門意見，因部門之間使用數據不統一，有的地塊在國土局地籍庫中為荒草地，而在林業庫中為林地，林業部門不同意開發為耕地，導致部分項目不能上，這樣可開發的后備資源更加減少。

1.7 項目實施過程中，協調難度大

有的項目已立項評審也通過了，在施工時因村委班子意見不統一，前任領導立項，后任領導不認，經過協調無果。有的地塊涉及老百姓種的核桃樹或承包的荒山，要開發，得補償，補償無理要價，工隊難以接受，影響項目實施，只得變更重新找地塊補充。總之，困難是有的，老百姓不好說服。

2 汾陽市耕地占補平衡對策及建議

落實占補平衡應當以各級政府為主，這是義不容辭的義務。針對占補平衡面臨的嚴峻形勢，進一步做好政策宣傳，建設用地盡量少占或不占耕地，嚴厲打擊違法占地，特別是違法占用耕地，杜絕耕地“非糧化”“非農化”，嚴格落實耕地進出平衡方案，市政府統一制定方案，合理布局、嚴格管控。

2.1 引進社會資本投入，大力推進綜合整治項目

根據國家鼓勵引進民間資本投資土地整治項目相關政策，汾陽市出臺了《汾陽市人民政府關于鼓勵和引導民間資本規范有序開發造地的實施意見》《汾陽市人民政府辦公室關于印發汾陽市鼓勵和引導農村集體經濟組織參與土地整治的實施意見（試行）的通知》。近三年來，汾陽市民間資本造地形成的耕地占補平衡指標約100 hm2。通過4.22地球日及6.25土地日的宣傳，大力提倡鼓勵民間資本、集體經濟組織等進行土地綜合整治項目，并行獎勵政策，有利于推進耕地占補平衡工作發展。

2.2 盤活存量，遏制增量

1）繼續實施礦業用地綜合利用試點政策和城鄉建設用地增減掛鉤政策解決部分項目耕地占補平衡問題。汾陽市現已完成66.67 hm2增減掛鉤項目，暫時緩解建設用地占補平衡需求。今后要繼續加大力度，增加增減掛鉤項目的實施。

2）異地耕地占補平衡購買工作應與年度耕地保有量增減掛鉤。根據有關文件精神，異地補充后應減少相應的耕地保有量，補充耕地的縣應增加相應的耕地保有量任務，然而目前并未實施，這就加大我市耕地保護壓力。

3）農村宅基地建房，應盤活存量建設用地，加大農村建設用地整治力度，減少新增占用耕地。現在農村空心房不在少數，占新不拆舊，導致建設用地資源浪費。建議國家出臺相應文件或規定，利用獎勵政策有償征收農村廢舊宅基地，變廢為寶，節約集約用地。

2.3 拓寬補充耕地渠道，積極恢復耕地

根據國土資規〔2017〕13號文件精神，開發為耕地的地類除荒草地外，殘次林地和園地也可恢復為耕地，指標同樣可以用于占補平衡。

最近，通過內業比對，外業調查，對汾陽市后備資源進行論證分析，汾陽市可恢復為耕地的后備資源總面積有4 417.87 hm2，其中園地3 255.2 hm2，林地 1 051.73 hm2，建設用地110.95 hm2。汾陽市不可恢復園地3 333.33 hm2，通過整治也可恢復為耕地，建議用于占補平衡。

2.4 省域統籌協調，規范交易平臺

2019年4月中旬，《山西省土地指標交易調劑暫行辦法》印發實施，為更好地規范異地指標交易行為，落實耕地總量動態平衡。在本區域確實無法落實占補平衡的，可以通過省域統籌協調，通過省交易平臺，公開、公平、公正進行異地指標交易。建議省廳分階段按等別設置最高限價，接近最高限價者競得指標。

2.5 備案系統需繼續更新

備案系統4.0更新后，對于已驗收舊項目不能入庫、已備案形成指標的項目被退回，特別是新增加套合三調庫存在25度、每一地塊大于四個角度現場拍照并上傳，耕地內不能有一棵樹等問題，建議上級部門充分考慮實際情況，三調坡度與實際不符，耕地內有幾棵樹木根本不影響種植，要分時間、分階段、分類別酌情考慮備案，使已驗收項目能盡快形成指標，緩解當地占補平衡壓力。