行政過程論視角下外國留學生非法居留問題研究
——以浙江省杭州市錢塘區為例

曹 勇 陸 晶

（中國人民公安大學涉外警務學院 北京 100038）

我國外國留學生管理面臨著新的挑戰。受國內外疫情的持續影響，外國留學生在畢業、結業、肄業、退學等情況發生后，不能或者不愿按時離境的現象時有發生。浙江省招收外國留學生的高校眾多，外國留學生數量較大，加之外國留學生本身習慣于校外住宿的特性，使得外國留學生非法居留的現象時有發生。近3年，在疫情防控常態化的背景下，在浙外國留學生也出現受疫情影響不能按時離境，進而出現非法居留的現實情況更為多見。同時，非法居留衍生出的非法就業和其他違法犯罪行為的問題也日益突出，成為亟待解決的問題之一。浙江省杭州市錢塘區是杭州市高等教育院校較為集中的區域，轄區內共有14所高校，是外國留學生學習、居住生活的主要區域。因此，以該區域的外國留學生居留管理為研究對象具有一定的現實意義。

本文認為導致在浙外國留學生非法居留問題產生的原因是：傳統類型化的行政法理論和實踐已經不能適應當前社會管理的現實需求，外國留學生管理仍然停留在傳統的局部的、單方性的、靜態的以“行政行為”為核心的行政管理模式中，只關注在特定時間點上入出境、居留等具體行政行為的合法性，而沒有將外國留學生管理視為整個行政過程。從行政過程論分析，外國留學生管理中存在著行政法律法規缺乏連貫性、行政主體缺乏協調性、行政行為缺乏關聯性等問題。因此，本文引入行政過程論的研究方法，將外國留學生非法居留問題治理視為過程性的、動態的、全面的行政管理過程，對當前存在的不足進行分析和解構，并為在浙外國留學生非法居留問題的解決提出建議。

一、在浙外國留學生非法居留的基本問題

外國留學生指的是不具有中國國籍且在中國接受教育的學生，有學歷留學生和非學歷留學生之分。所謂“學歷留學生”是指接受不同層次教育后，獲得國家認可的畢業證或學位證的留學生；所謂“非學歷留學生”是指進行培訓、進修等學習項目的留學生，主要包括進修生、研究學者以及預科生等。非法居留是指在中國停留或者居留的外國人，超出所持有的護照、簽證、居留證等所規定的期限后，仍未辦理相應的續簽手續而繼續在我國境內居留或停留的違法行為。外國人非法居留的現象在我國長期存在，外國留學生中非法居留的現象也屢見不鮮。

（一）在浙外國留學生居留管理的現狀。外國留學生非法居留問題由來已久，早在20世紀90年代初，我國就面臨著外國留學生畢業、結業、肄業、退學后滯留不歸，沒有在規定時間內出境的問題，有的甚至非法居留長達2年之久，其中相當一部分外國留學生從事走私販運、倒賣外匯等非法活動。[1]1992年12月，公安部、國家教委、外交部出臺了《關于妥善解決外國留學生在華非法居留問題的通知》，專門用以解決外國留學生在我國非法居留等方面的問題。由于外國留學生身份上的涉外性和敏感性，很容易引起社會輿論的巨大反應。

浙江省是接受外國留學生數量較多的省份之一，2018年浙江省高校外國留學生共計37530人，占全國外國留學生人數的7.8%左右，2019年外國留學生人數為41297人。同時浙江省也是外國留學生人數增速較快的省份之一，2018年比上一年增加了8.6%，2019年比2018年增加了10.03%。浙江省杭州市錢塘區14所高等院校都有招收外國留學生的情況出現。在實際工作中，錢塘區公安機關非常重視外國留學生的管理工作，從以下三個層面加強外國留學生的居留管理：

第一，多部門的協同治理。在日常的居留管理中，以學校為主體形成了警校聯動共治的模式，加強留學生管理過程中的實質性管控措施。在留學生實習階段的管理過程中，形成了警、校、企三方之間的信息互通和協同配合機制，落實了實習期間外國留學生管理的主體責任。2020年浙非服務中心成立后，浙江省杭州市錢塘區實現高校、企業、公安、中心四位一體管理服務有機融合。

第二，加強日常監督檢查。在外國留學生居留管理過程中，杭州市錢塘區出入境管理部門會定期或不定期對外國留學生的宿舍開展檢查，核實外國留學生的身份信息并對護照和簽證等有效證件的有效期進行檢查。如果存在護照或者簽證有效期即將屆滿的情況，則及時告知提醒以免導致非法居留情況的產生。在日常工作中對即將畢業的外國留學生和學校新招錄的留學生情況進行摸排，掌握留學生管理的主動權。

第三，開展法律宣傳教育。杭州市錢塘區公安分局的出入境管理大隊多次深入學校內部，在外國留學生開學季和畢業季等關鍵時間節點，召集外國留學生開展普法宣傳和簽證政策的宣講。尤其是對非法居留、非法就業等常見的違法行為對外國留學生進行提醒和告誡。在疫情常態化防控的背景下，為了保障防疫工作的有序開展，向外國留學生開展疫情防控規定和政策等相關內容的教育與宣傳。

（二）在浙外國留學生非法居留問題產生的原因。

首先，外國留學生校外住宿的習慣。外國留學生大多數會選擇在學校周邊租房住宿，且外國留學生住宿地址、聯系方式等信息時常發生變動，使得學校、公安機關等管理部門信息掌握不準確。加之學校在留學生管理過程中疏于提醒，外國留學生也因為疏忽未辦理延期手續，而過失造成了非法居留的狀態。

其次，疫情常態化防控的現實影響。在疫情防控常態化的背景下，外國留學生管理又面臨著諸多新的問題。受疫情影響，我國出入境口岸管控嚴格，境內外航班數量急劇下降，航班熔斷制度的實施使得外國留學生的入境出境過程存在一定的不確定性。外國留學生很可能因為受疫情影響，不能按時出境，進而引發非法居留的現實問題。

最后，外國留學生畢業、結業、肄業、退學后非法滯留。在華留學生因退學、開除學籍、畢業等情形，未按時離境故意非法滯留。在日常管理中就存在著外國留學生畢業結業離開杭州后，以從上海等地坐飛機出境為由申請當地停留簽證遭拒簽后又回流我區申請停留簽證，存在更改機票騙取簽證、失管漏管風險。非法滯留的外國留學生也更容易產生其他的社會治安安全隱患。

二、行政過程論視角下在浙外國留學生居留管理分析

在傳統的外國留學生管理的理論和實踐中，主要是以“類型化”為研究方法，將單個的管理行政行為視為行政管理的核心，僅僅注重單個行政行為的法律效力，缺乏對外國留學生管理整體過程的分析。[2]2018年國家移民管理局的成立，標志著我國對于外國人的管理從傳統的“靜態的”出入境證件管理，向“動態的”的移民過程管理的轉變。因此，在移民管理的大背景下，可以借助行政過程論對外國留學生管理制度進行分析和完善。

（一）行政過程理論及其適用性分析。行政過程論是20世紀60、70年代由日本學者遠藤博野、鹽野宏等所提出的行政法理論，該理論以行政過程為視角對傳統的行政法理論體系進行了批判。行政過程論認為，傳統的行政法以行政行為為核心，只注重行政行為的最終效果和該行為的合法性，而缺少對整個行政過程的整體性考察，沒有認識到行政行為之間以及其他行為之間的關聯性。這里的“行為”既包括行政行為也包括其他的行政實行行為，因此是局部的、單方性的、靜態的考察。[3]傳統行政法忽視了對行政過程的整體以及其他行為的考量，傳統類型化的管理模式也不能適應現代行政管理的發展要求。因此，現有的行政法理論體系應當引入行政過程的相關理論進行分析，對原有的傳統行政法進行完善。不同于以“行政行為”為研究對象的傳統行政法理論，行政過程論認為，行政法理論應當以“現實的行政過程”為研究對象，強調從全面的、動態的角度分析現實中的行政過程，不僅注重單個行政行為，而且更加著眼于行為之間的關聯系以及行政過程的整體性。[4]行政過程理論在外國留學生管理過程中的適用性主要有以下三個層面。

首先，從外國留學生管理的整個行政過程角度出發，可以擺脫“多主體”導致的行政管理過程的分散性。外國留學生的管理主體包括外交部門、教育部門、公安部門等，多部門的交叉管理必然導致協調性出現問題。因此，將外國留學生管理視為整個行政管理的過程，而不是各個主體單獨實施的獨立的行政行為，能夠更好地解決職責交叉、管理空缺等問題。

其次，將外國留學生管理視為行政管理過程，可以加強“多環節”中多個行政行為之間的相互關聯性。外國留學生管理制度涉及從簽證管理、入境出境管理、在校學習生活管理以及停留居留管理等多個行政行為，這些行政行為之間并不是相互割裂，而是相互聯系具有一定的牽連關系。例如，只有符合條件獲得合法有效簽證的外國留學生，才能順利地通過出入境的檢查檢驗。

最后，行政立法機關以行政過程論為依托，能夠加強外國留學生管理中“多法律”之間的連貫性。涉及來華留學的相關法律法規數量較多，主要體現在法律法規內容和法律位階的多樣性。在行政法律規范細致全面的基礎上，各個法律法規之間應當具有良好的銜接，從而避免行政管理過程中法律規范的不明確或者缺失，影響法律法規之間的連貫性。

（二）在浙外國留學生管理中存在的問題。當前外國留學生管理過程仍然停留在傳統的局部的、單方性的、靜態的以“行政行為”為核心的行政管理模式中。依據行政過程論的理論分析，外國留學生管理中仍然存在著行政法律法規缺乏連貫性、行政管理主體缺乏協調性、管理行為之間缺乏關聯性等諸多問題。

1.外國留學生管理行政法律法規缺乏連貫性。當前涉及外國留學生管理的法律法規具有多樣性，從內容上看涉及外國留學生簽證管理、出入境管理、學習生活管理、停居留管理等多個內容；從法律位階上看涉及法律、行政法規、部門規章以及規范性文件等多個法律位階；從發布的部門上看涉及全國人大常委會、國務院、公安部、外交部、教育部等多個國家機關。因此，外國留學生管理相關的行政法律法規在內容、層級、發布部門之間的不同就導致了法律之間連貫性的缺失。例如2012年的《出入境管理法》第42條規定了“國務院教育主管部門會同國務院有關部門建立外國留學生勤工助學管理制度，對外國留學生勤工助學的崗位范圍和時限作出規定。”然而，2017年出臺的《學校招收和培養國際學生管理辦法》《外國人在中國就業管理規定》以及2018年出臺的教育部關于印發《外國留學生高等教育質量規范(試行)》的通知中，均未對外國留學生勤工助學的相關制度進行完善。時至今日《高等學校國際學生勤工助學管理辦法》仍在制定之中，外國留學生勤工助學制度的缺失以及法律法規之間缺乏連貫性，在一定程度上導致了外國留學生非法就業現象的產生。

2.外國留學生管理行政主體之間缺乏協調性。行政管理主體之間缺乏有效的共同的外國留學生管理和溝通的平臺。外國留學生管理應當是一個完整的行政管理過程，涉及的相關行政管理部門應當協調配合共同管理。以外國留學生管理信息系統為例，當前外國留學生信息管理系統主要是由招收學校或者國家教育部門所建立的，而公安機關涉及外國留學生的相關管理內容則往往是基于現有的外國人管理的數據庫進行。根據《學校招收和培養國際學生管理辦法》的規定，外國留學生信息管理系統建立的主體不僅僅是教育部門還包括公安、外事等行政部門，外國留學生相關管理行政部門缺乏統一協調，沒有形成外國留學生管理的合力。

3.外國留學生管理行為之間缺乏關聯性。外國留學生管理行為之間缺乏關聯性。外國留學生管理行為既包括具體行政行為也包括行政事實行為，因此，外國留學生管理行為之間缺乏關聯性的原因主要體現在兩個方面：首先，是外國留學生管理具體行政行為之間缺乏關聯性。其次，是外國留學生管理具體行政行為和行政事實行為等其他行為之間缺乏關聯性。例如，《外國人入境出境管理條例》第26條規定了外國留學生如果出現畢業、結業、肄業、退學、死亡、失蹤等情形時，學校等招收單位應當及時報告公安出入境管理部門。然而現實中卻經常出現來華外國留學生因為畢業、退學等情況導致簽證、居留證件已經到期但仍非法居留在我國境內的現象。這就表明學校等教育管理部門沒能有效履行法律規定的通報義務，學校的學習生活管理和公安的出入境管理部門沒有形成有效關聯，導致外國留學生管理過程中非法居留、非法就業、管理缺失等現象的出現。

三、在浙外國留學生非法居留問題的治理路徑

（一）健全相關的法律法規，完善外國留學生管理的頂層設計。

1.加強多個部門聯合立法。行政立法機關在立法過程中應當加強聯合立法，明確外國留學生管理行政主體的職責和權力。正所謂“無法律則無行政”，外國留學生管理的前提和基礎就是立法機關所制定的相關法律法規，只有對外國留學生管理的整個行政過程的各個階段和組成部分進行明確的規定，才能夠避免在管理過程中出現的相關部門的不作為或者管理缺失的問題。外國留學生管理過程中，涉及多個行政主體包括教育部門、外交部門、公安部門等，行政立法機關應當以外國留學生管理的整個過程為基礎，賦予各個行政部門明確且相互聯系的職責和權力。

2.增強行政立法的連貫性。行政立法機關在立法過程中應當增強行政立法的連貫性。應當注重不同法律法規之間在內容上的銜接，防止實踐中出現“無法可依”的情形。由于外國留學生管理涉及多個環節和多個行政行為，在立法過程中不能實現集中的統一立法而是將相關內容分散到不同的法律法規之中，因此立法機關不應當以具體的行政行為為核心，而應當以外國留學生管理的整個過程為核心進行立法。

（二）加強相互的協調配合，建立多部門協同參與的治理機制。

1.構建多個部門的協同管理機制。相關行政主體之間應當建立多部門的協同管理機制。外國留學生的管理涉及多個行政主體機關，行政主體之間并不是相互獨立而是共同管理的關系，教育部門作為外國留學生管理的主體，應當加強同其他行政主體建立合作機制。學校等教育部門應當在外國留學生的學習和生活過程中，加強警校聯動，會同外交部門、公安部門共同管理外國留學生的簽證、居留、就業等內容。

2.完善外國留學生信息管理系統建立和完善外國留學生信息管理系統。911事件后，美國國土安全部會同公民和移民服務局、聯邦調查局等部門建立了“外國學生與交流學者信息系統”（the student and exchange visitor program，簡稱SEVIS系統）。該系統串聯起了美國駐外使領館簽證簽發、學校的日常管理以及執法部門的執法行為等過程，對外國留學生進行了全過程的管理和監控。根據我國《學校招收和培養國際學生管理辦法》第二十四條的規定，外國留學生的相關行政管理部門應當建立一個多部門共同參與共同維護的信息系統，從而更好地管理外國留學生整個行政過程中的相關事務。

（三）增強外國留學生管理過程中具體行政行為之間的關聯性。完善外國留學生管理過程中具體行政行為之間的相互通報和報告制度，特別是要加強外國留學生在入境階段和離境階段的管理。

1.實行相互通報和報告制度。在外國留學生的入境階段，駐外使領館等簽證辦理機關應當將簽證辦理的相關信息及時反饋給出入境邊檢部門以及學校等教育部門，出入境邊防檢查部門在進行出入境檢查后，也應當將相應的入境信息及時反饋和通報外國留學生的招收學校以及當地的公安部門。各個部門對外國留學生的簽證申請信息、入境信息詳細掌握和監控，進而避免出現外國留學生利用學習簽證進入我國從事其他的與簽證目的不相符合的行為，防止外國留學生整個管理過程中管理空白區域的出現。

2.加強入境和離境階段管理。在外國留學生的離境階段，當外國留學生在華學習、居留期間出現了休學、退學、開除學籍而應當離境以及由于實施違法犯罪行為被公安機關處以強制離境和遣送出境等情形時，學校等教育部門以及公安機關等其他相關的管理主體應當及時相互通報。對于上述情形，外國留學生已經失去了來華留學學習的資格和能力，其簽證以及居留證盡管仍在合法期限內，出入境管理部門也應當及時地發現和注銷，并在一定期限內離境。

（四）發揮行政事實行為在外國留學生管理過程中的連接作用。在行政過程論的視角下，行政過程不僅僅由多個行政行為組合而成，還包括行政事實行為等非行政行為。所謂“行政事實行為”是指行政機關在管理中作出的與相對人實體權利義務無關或只涉及相對人程序權利義務的行為。[5]盡管行政事實行為不能夠產生行政法律關系設立、變更和消滅，但在行政管理過程中發揮著連接行政行為的重要作用。

1.開展留學生普法教育活動。外國留學生管理的各行政主體應當通過行政事實行為發揮行政相對人的主觀能動性。通過對外國留學生進行全面詳細的學校開學教育、普法教育等活動，使其認識到來華留學可能涉及的法律問題。應當注重外國留學生作為行政相對人在行政過程中的主體作用，促使外國留學生主動接受管理和服務。

2.做好信息咨詢和幫助服務學校應當及時提醒外國留學生辦理相關居留就業手續，提醒外國留學生及時到居住地公安部門辦理登記手續；公安管理部門也應當及時地開展相關定期檢查，對于存在停居留、勤工儉學政策等問題提供詳細的信息咨詢以及幫助等服務。

結語

隨著我國外國留學生數量和規模的逐步擴大，外國留學生管理制度中存在的問題也開始逐漸凸顯，處在非法居留狀態的留學生已經成為影響我國社會秩序的不穩定因素。外國留學生管理缺乏過程性和連貫性，管理過程中的行政行為缺乏關聯性是留學生非法居留問題的產生原因。應當以行政過程論為視角，不斷提升和完善行政法律、行政主體、行政行為以及行政事實行為之間的關聯性，從而彌補外國留學生管理過程中存在的漏洞。外國留學生作為國家間相互交流的橋梁和紐帶，在服務大國外交和國家戰略發展層面上發揮著不可替代的作用。當前外國留學生群體規模已經達到一定的水平，“數量”已經不是外國留學生招收的目的，如何提升外國留學生“質量”以及我國外國留學生管理的“質量”才是下一個階段的關鍵所在。