我國節能政策的演進歷程、邏輯及展望
——基于歷史制度主義的分析

賀玉婧

四川大學公共管理學院

0 問題提出與分析框架

1）問題的提出

黨的十八大以來，在習近平生態文明思想的指導下，美麗中國建設邁出重大步伐，我國生態環境的保護歷程也得到了持續的發展，綠色發展方式、生產方式和生活逐步培育、漸成常態。隨著生態文明建設和綠色發展戰略的持續推行，在“十四五”時期我國又關注到了碳達峰、碳中和，生態文明建設開啟了以降碳為重點戰略方向的關鍵時期。節能政策作為利用能源、綠色發展的源頭措施，經歷了從改革開放時期概念初建到如今政策力度不斷深入、體系逐漸完善的演進歷程。

而目前現有的節能政策研究主要集中在三方面：

（1）對某一類節能政策的措施及成效進行判斷，并提出相應完善措施。例如，有學者從法律法規、管理體制和現有技術等方面進行分析，并在從上述方面入手提出現存問題并給出相應對策建議［1］。還有學者運用量化方法，對節能減排政策進行量化的數據，并構建計量模型，從而分析政策成效提出政策建議［2］。

（2）對節能政策的變遷進行分析，但這一方面目前研究的時效性不強，缺乏將近年來的節能政策納入其演變整體歷程的研究。例如，張永寧、沈霽華學者通過對2016年以前的近四十年的節能政策文本進行梳理，認為我國的節能政策可以歸結為形成、發展、修正和融合四個階段，并總結在政策內容、政策結構、政策工具、政策層次和法律效力方面的特征［3］。

（3）進行比較性研究，即比較國內外的節能政策異同，吸取國外經驗，發展我國節能政策。例如，對美國現有節能政策進行分析，總結其在法律體系、激勵政策、市場機制和資金籌集等方面的特點，并提出了在新常態下的政策建議［4］。可見，目前對于節能政策的研究缺乏從宏觀制度視野下的考量和把握，更側重于政策的績效評估并提出相應解決措施，尚未梳理出我國節能政策演進的邏輯框架，而歷史制度主義理論恰好提供了這一視角。

2）分析框架

歷史制度主義理論將制度歷史作為研究對象，分析制度是如何在某一時間段生成和演進的，構建了宏觀結構、中觀制度、微觀行動者的框架［5］。宏觀層面，歷史制度主義傾向于在一個宏大的制度背景下去考察制度的生成及演變，關注到了國家層面的制度背景與某一項具體制度之間的結構關系，外部環境被認為是影響制度變遷最基本的因素，尤其是政治、經濟和社會等因素［6］。中觀層面，其認為前一階段的政策選擇影響著后一階段的政策選擇，“報酬遞增”效應會驅使制度沿著某一軌道進行延續，制度會產生學習效應、協調效應和適應性預期，具有路徑依賴性［7］。微觀層面，歷史制度主義認為制度關涉對象的行為是會與制度產生互動的，政策網絡主體之間會進行權力博弈，系統中涉及對象的行為與系統會相互塑造和影響，最后推動并作用于制度的變遷［8］。

因此，本文借助歷史制度主義為視角進行分析，有利于展現我國節能政策在宏大歷史視野下的演進歷程及邏輯，對于我國節約能源、保護環境的基本國策以及美麗中國、生態文明建設等重大戰略部署有著重要的意義。

1 我國節能政策的演進歷程

改革開放以來，為適應緊缺的能源形勢和能源消費結構的轉變，我國的節能政策經歷了從無到有、從局部到全面的演進歷程。根據重要歷史事件和關鍵性節能政策發布的時間點，我國節能政策的演進歷程可以劃分為以下幾個階段：

1.1 節能政策初步形成時期：1980-1991年

這一時期我國的節能政策從無到有，呈現出以政府指令性政策特征為主，市場化政策初顯的形成時期。

建國以來到改革開放時期，我國并沒有建立明確的節能概念，采取的是“補貼消費者”的能源低價戰略，這個戰略是當時計劃經濟體制的產物，但低價戰略非但沒有起到節約能源的作用，反而進一步加劇了能源的緊張局勢，“停三開四”成為了企業開工的專有名詞［9］。改革開放以來，建立了以經濟建設為中心的基本路線，經濟的發展成為了我國關注的重點，但與經濟快速發展趨勢不相配的是我國能源的嚴重緊缺。改革開放初期，我國恰逢第二次能源危機，而經濟的發展又使得對能源的需求快速增長。因此，此時能源的需求、供給與經濟的發展亟須相互匹配，加之能源的戰略地位，能源形勢與安全成為了我國關注的重點。政府頒布了一系列的政策文件以保障節能工作的開展。

1980年，《關于加強節約能源工作的報告》與《關于逐步建立綜合能耗考核制度的通知》的頒布，兩份文件中首次提出了節能工作，并將其納入國家宏觀管理戰略之中，提出要狠抓能源的管理和節約，將節能減排作為近期發展的首位，將節約與開發并重的政策方針。在節能的工作目標和戰略地位得到了明確，政府隨之頒布了一系列以行政手段為主的節能政策。

1980-1982年，國務院先后發布了節電、節油、節煤等五個節能指令，以指令的形式對經濟事務進行直接的管理［10］。1982年頒布的《關于按省、市、自治區實行計劃用電包干的暫行管理辦法》規定，要在全國內分地區實行電力消費的定額分配。1984年原國家計委、經委和科委共同頒布了《節能技術政策大綱》，該政策大綱中從節能技術改造、能源管理、節能管理體制等方面作出了規定。1986年頒布了《節約能源管理暫行條例》，對節能技術改造和科研應用的扶持政策進行了完善，并制定辦公會議制度，該條例是我國第一部綜合性節能法規。1987年的《關于進一步加強節約用電的若干規定》再次強調了用電的定額管理，同年《企業節約能源管理升級(定級)暫行規定》出臺，提出通過節能升級來實現加速企業升級的目標，再次強調了節能工作的重要地位，其中還設定了相應的強制性政策，例如政府首先組織制定了家用電器如電冰箱、空調、高效照明電器產品等的最低能效標準，要求企業必須執行并實行市場準入制度。

可見，這一階段的節能政策伴隨著我國計劃經濟到市場經濟的轉型，總體來看是采取的指令性政策來推動節能工作的開展，對節約能源量、節能目標、產品標準等設定了計劃指標，除此之外技術改造、應用扶持、企業優惠等政策也呈現出市場化導向的趨勢。因此，這一階段是我國節能政策的初步形成時期。節能工作得到了國家的重視，但以行政手段為主的政策在從上至下的執行過程中，并未發揮預期的成效。一方面以經濟建設為中心，單純追求經濟發展的錯誤做法導致企業節約能源的積極性和主動性不足，為了追求經濟發展寧愿承擔相較而言成本更低的能耗懲罰。另一方面宏觀政策的制定和政策具體的實施管理中都大量地使用了行政手段，即使是經濟性政策，也往往由政府直接管理，導致了政府和企業的職責交叉、定位不清。

1.2 節能政策逐步發展時期：1992-2000年

1992年，黨的十四大召開，社會主義市場經濟體制的改革目標確立。在這一時期，我國的節能政策得到了進一步發展，政府開始逐步探索適應市場經濟的節能政策，從以行政指令性為主的政策轉向為以指導性為主、重視發揮市場作用的多元化政策的趨勢。

1995年，國務院發布《關于新能源和可再生能源發展報告》，關注到了例如風能、地熱能、太陽能等新能源的發展。1997年《中華人民共和國節約能源法》的頒布，標志著節能工作走向法制化時代，該法中明確實施節約與開發并舉、把節約放在首位的能源發展戰略，努力建設資源節能型社會，這部法律的出臺使得我國走上了依法節能的道路，為后續節能政策的出臺奠定了法律基礎［11］。與此同時，許多政策作為節能法實施的配套措施陸續出臺，例如1999年頒布的《重點用能單位節能管理辦法》《中國節能產品認證管理辦法》等。2000年更是節能政策發布數量的高峰年份，《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄（2000年修訂）》《關于加強工業節水工作的意見》等政策先后發布，分別從產業的發展、能源的類型、環境的保護等多個方面對節能政策體系進行完善和補充。同時，政府制定具有激勵性和優惠性的財稅政策，以增加稅收來限制能源的高耗和浪費，以稅收減免來鼓勵節能［12］。推動能源價格的市場化改革，由政府統一定價逐步轉向企業自主定價。鋼鐵、煤炭、電解鋁、汽車等重點行業的發展規劃陸續出臺，推動高耗能產業結構調整［13］。

可見，此時我國的節能政策從初步形成時期的以行政性為主、市場化為輔的特征逐漸適應市場經濟體制的需求，演變為以指導性為主、重視發揮市場作用。節能政策的關注重點也從建立基礎的節約能源的原則和制度到從多方面多領域地保障節能工作的開展。總的來說，這一階段節能已成為我國的基本國策，并在標準化與法治化的制度基礎上逐步得到發展。

1.3 節能政策重點推進時期：2001-2011年

進入新世紀后，我國工業化、城鎮化快速發展，隨之而來的環境保護、資源約束、能源供需矛盾等問題也愈發凸顯，加之前期“先發展、后治理”做法所埋下的隱患，節能工作的推進也需要更加嚴厲和有約束力的政策保障。

2001年，我國發布了《能源節約與資源綜合利用“十五”規劃》，這是進入21世紀以來，頒布的首個以節能為主題的專項規劃，該規劃中提出了加強法制建設、實施能源效率標準、推進技術進步、探索節能新機制、加大節能宣傳等在“十五”期間需推進的措施。2004年發布了《節能中長期專項規劃》，從方針政策、產業政策、激勵政策、執法力度、技術開發應用、節能市場新機制、重點用能單位管理、宣傳培訓組織領導等方面提出了共計十項保障措施。同年，伴隨著《能源效率標識管理辦法》的發布，我國正式建立了能效標識制度，只有張貼了“能源效率標識”的符合能效標準的電冰箱和空調才能進入市場。能源效率標準標識制度、產品節能認證等政策相互配合補充，取得了卓有成效的節能成果。2005年至2007年間還分別頒布了鋁、鋼鐵、煤炭、汽車、電力等重點能耗產業的發展政策和結構調整意見。2006年，中央正式提出建設資源節約型和環境友好型社會，并上升到我國戰略任務的層面，節約能源的重要性不言而喻。同時，還提出了“十一五”期間單位GDP能耗下降20%左右的目標，這也是我國首次在節能領域提出約束性的定量指標［14］。2010年出臺《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，指出要通過重點領域快速健康發展、加快科技創新、加大金融政策優惠等舉措來扶持新興產業的發展。2011年，國務院頒發《“十二五”節能減排綜合性工作方案》，從節能減排目標責任、產業結構調整、重點工程、技術的開發應用、市場化機制、全社會參與等共計11項舉措制定了綜合性工作方案。

可見，這一階段我國節能政策不斷深入，政策內容由宏觀到具體，由重視面的涵蓋到重視質的提升，不斷細化相應措施和指標，以保障節能工作的切實落地。無論是從規劃立法，還是從配套制度的創建與完善、產業結構的優化與調整等方面，都呈現出更精細化、專業化的發展趨勢。

1.4 節能政策深入完善時期：2012年至今

在“十二五”規劃綱要中，戰略新興產業的培育發展、能源生產和利用方式的變革、資源的節約管理、循環經濟的發展、環境保護等與節約能源相關的工作重點再次被強調。進入“十二五”以來，節能政策的體系進一步完善，改革力度不斷加深，進入了我國節能政策的深入完善時期。

2012年，國務院頒布《節能減排“十二五”規劃》，針對各行業、重點領域、主要耗能設備等方面規定了具體的節能減排目標，涵蓋了例如工業，建筑，鐵路、公路、水運、航空等交通運輸方面以及鍋爐、汽車、家用電器等設備方面。與此同時，在“十二五”期間，相關的節能配套措施紛紛出臺，例如《“十二五”節能環保產業發展規劃》《工業節能“十二五”規劃》等文件，政策體系不斷完善［15］。2014年，工信部出臺了《關于加強工業節能監察工作的意見》，針對工業領域的節能監察工作得到了有序推進。同年，國務院辦公廳印發了《2014-2015年節能減排低碳發展行動方案》，該方案提出要建立碳排放權、節能量和排污權交易制度，建立交易市場，推進交易試點等市場化節能機制。2015年，銀監會、國家發改委聯合印發《能效信貸指引》，銀行業等相關金融機構要向有關用能單位提供合法合規的信貸投資支持。2016年，國務院印發《“十三五”節能減排綜合工作方案》，涉及了如傳統產業升級、新興產業發展、能源結構優化等產業和能源結構優化，園區循環改造、資源循環利用產業等循環經濟的發展，余熱暖民、合同能源管理推進、綠色照明等重點工程等工作安排。2021年《關于嚴格能效約束推動重點領域節能降碳的若干意見》發布，意見中對于發揮能效標準引領作用、深挖節能降碳技術潛力、科學有序強化能效約束作出規定。2022年1月，國務院印發了《“十四五”節能減排綜合工作方案》，同樣從重點工程和市場化機制等政策機制的角度作出工作方案部署。

可見，目前碳排放權交易、稅收優惠、信貸政策等市場化節能政策正系統推進，相關的節能標準和評估審查嚴格有序執行，重點行業的節能規劃與政策也不斷細化。該階段的節能政策系統性和協同性不斷加強，政策體系漸趨完善。

2 我國節能政策的演進邏輯

我國節能政策經歷了從初步形成到深入完善的發展演變，而在其演進歷程中，因其處于宏大歷史背景下，在宏觀層面受到經濟環境、社會環境和能源形勢的影響；因學習效應、協調效應和適應性預期在中觀層面呈現出路徑依賴的特點；同時由于社會復雜訴求、各方主體互動和政府理性選擇在微觀層面產生演進動力。

2.1 深層結構分析：宏觀層面節能政策的演進邏輯

在歷史制度主義的結構分析范式中，傾向于在一個宏大的制度背景下去考察制度的生成及演變［16］，認為制度的發展和演進受到宏觀制度背景的影響，從影響制度安排的各個角度對制度演進邏輯進行考察。在我國節能政策演進的歷程中，深層結構層面受到了經濟環境、社會環境以及能源形勢的影響。

1）經濟環境：經濟發展水平的提高

節能政策是圍繞著能源使用與節約而開展和推行的，而能源利用的目的又是通過高效使用能源促進經濟的發展，因此節能政策的演進根本上受到經濟環境的影響。

改革開放到社會主義市場經濟體制建立初期，我國正處于經濟體制轉型的探索期，計劃色彩雖稍顯濃重，但我國發展的中心始終圍繞著經濟發展，因此各項政策首要目的是經濟的發展，盡管節能政策的市場化特征稍顯，但更多的是呈現出適應經濟體制轉軌的漸趨雛形的特征。

隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立，市場經濟的發展也在推動著政策手段的變化，節能政策開始改革不適應新經濟體制的指令性的手段，替代以指導性的和市場化導向的政策，市場政策逐漸適應市場經濟，加之各個產業的發展也需要相應領域的政策指導節約能源工作的開展以緩解能源的供需矛盾。

2000年以來，我國工業化和城鎮化的進程加快，產業結構的調整推動著節能政策的演變，節能政策通過精細專業的政策來重點推進能源結構的優化和利用效率的提升。

工業化和城鎮化的發展帶來了能源過度消耗、環境污染等問題，傳統的資源投資、利用模式已然不適應當前經濟的發展，綠色發展、低碳循環發展的新發展理念要求著節能政策的內容更加完善，政策體系更加全面。

2）社會環境：高品質的生活需求

20世紀80年代，我國正處于經濟發展的快速期，全國的任務主要聚焦在經濟的發展。民眾對于生活品質的需求較低，因此在節能政策的初步形成和逐步發展時期，政策的重點分別放在能源的使用和環境保護方面，即如何提高能源利用率，如何減少對環境的破壞。

隨著較低層次生活需要的滿足，民眾對于更高品質的生活質量的追求促使著節能政策的進一步發展。社會對于保護環境的呼聲愈發高漲，針對環境問題的重視程度也顯著增強。節約能源作為生態文明建設和美麗中國建設等戰略實現的重要途徑，節約優先、保護優先、自然恢復為主的基本方針就應持續地推行。因此，在對高品質的生活需求的社會環境中，節能政策在重點推進和深入完善時期就更多地關注到了節能相關技術以及多行業多領域的節能工作。

節能政策初步形成時期，我國能源利用率較低，能源需求量大，能源短缺形勢較為明顯，因此此階段的節能政策主要通過計劃性手段來規劃能源的使用以滿足能源需求，保障工業的發展。

而在逐步發展時期，能源供需矛盾不如改革開放初期緊張，加之對于新能源的關注度和利用率提高，節能政策經歷了以“節約和開發并重到節約與開發并舉，再到節約放在首位”的轉變。

在重點推進時期，加入世貿組織等國內外形勢的變化促使著我國在節能工作取得更大的發展。然而，這一時期受到國內外能源形勢的制約，能源對外依存度上升，能源安全形勢嚴峻，因此，此階段的節能政策約束力明顯上升，相應措施和指標也不斷細化。

經過上一階段節能政策的嚴格執行，我國的能源形勢有所好轉，能源供需整體寬松的大環境，能源結構的低碳化、清潔化趨勢促使著節能政策的深入完善。在這一階段，節能政策在延續前一階段的政策內容的基礎上，政策體系進一步完善，改革力度不斷加深。

2.2 路徑依賴分析：中觀層面節能政策的演進邏輯

在歷史制度主義的歷史分析范式中，制度變遷是具有路徑依賴性的，即前一階段的事件可能會對后一階段的事件產生影響和制約作用，“報酬遞增”的效應會促使制度趨向于沿著某一軌道進行下去［17］。我國節能政策具有學習效應、協調效應和適應性預期。

1）學習效應：政策經驗的積累

學習效應是指在某項政策發布并實行后，其經驗會導致該政策得到持續性的學習強化，即后續政策在前期政策的基礎上不斷學習累積經驗。一方面，節能政策作為能源政策的組成部分，其本身就會對其它能源政策進行深化學習，延續了能源政策的優勢和經驗。另一方面，節能政策自身的演變有著延續性特征，從單純的節能要求、節能標準制定，到新能源開發使用、產業結構調整，再到節能目標責任和能源交易市場，后一階段的政策都是在堅持前一階段政策基礎上繼續深化。節能政策的學習效應不斷強化導致了節能政策的路徑依賴。

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2）協調效應：配套政策的完善

協調效應是指在某一項政策或制度發布后，會有其它正式和非正式的制度對該政策進行協調配合，從而形成政策合力。在我國節能政策的演進歷程中，與之相關的政策例如新能源開發使用、市場監管、電力安全監管等政策的相繼出臺以及綠色發展、碳中和碳達峰、美麗中國等戰略的規劃實施，對于節能政策的開展起到了協調補充作用。因此，節能政策在其它配套政策的協調銜接下產生自我強化的路徑依賴。

3）適應性預期：政策自身的慣性

適應性預期是指在某一政策逐漸趨于完善的過程中，政策對象對于該政策的適應性期待會提高，而這種適應性期待又會進一步強化政策對象圍繞政策要求進行行為強化，進而促進政策的延續。一方面在各個階段所提出的節能政策在后續階段也得到了延續，證明節能政策本身就是長期適應性的，政策本身具有慣性。另一方面在節能政策的發展歷程中，政府部門、重點用能單位、相關企業等政策對象在執行節能政策的過程中獲得了較好的節能成效和政策利好，而這又會進一步激勵政策對象繼續執行相關政策。政策自身的慣性所形成的適應性預期推動了節能政策的路徑依賴。

2.3 動力機制分析：微觀層面節能政策的演進邏輯

在行為互動模式中，制度的相關關涉對象，例如政府部門、社會公眾等主體在該項制度下的行為會有所不同，并通過主體的行為與制度互動，扮演著復雜角色的行動者之間會產生相互的影響和作用，進而產生制度演進的微觀動力［18］。

1）社會復雜訴求：多重目標之間的隱含矛盾

節能政策演進過程中，社會層面的多類參與者有著各自的目標，而往往這些目標之間隱含著內在的矛盾。

（1）用能企業是以經濟發展作為首要目標的

節約能源更多的是作為在法律法規或社會責任的框架下被要求被約束而進行的。因此，節能政策針對企業的這一目標更多的是采用稅收、信貸、補貼等優惠政策來激勵企業節能，抑或是公布技術標準、優化產能結構、推動高新技術等手段促進企業節能。

（2）民眾的訴求是生活質量的保障和提高

對于普通民眾來說，干凈的水、清新的空氣、宜居的生活環境比能源利用率、GDP的增速等數字更能牽動他們的神經，并且隨著民眾生活水平的逐步提高，對于生活質量的追求也朝向全方位多領域、多渠道的方向發展。民眾作為節能政策的受益者之一，其關注的是如何通過節能而獲得更加舒適的生活環境。

可見，在面對社會有關節約能源的復雜訴求的情況下，節能政策是需要協調化解這兩類目標隱含矛盾并尋求兩者之間平衡的。

2）各方主體互動：行為主體之間的價值博弈

某一項政策的制定和執行都涉及多個主體之間的參與和互動，而各個主體之間的價值博弈必然影響著政策的演變。

企業層面由于其營利的根本性質，經濟的發展是其存在運作的核心，因此在節能政策的演進歷程中出現了某些企業寧愿承擔違法或處罰的責任也要盲目浪費能源的行為，但帶來了經濟繁榮的假象。民眾層面，霧霾、酸雨等環境污染問題引發民眾不滿的聲音，并要求政府針對此類問題作出回應，來自民眾的壓力倒逼著政府制定更有效和有力的節能政策。在地方政府層面，作為節能政策最直接的執行者，地方政府有著自身的考量。對于政績的追求、官員自身的晉升目標、上級政府施加的壓力、企業的不配合等因素都易導致其出現執行偏差等問題，而這些問題也影響著節能政策施行的實際成效和演進歷程。

因此，需要中央政府在各個主體秉承的價值和進行的博弈之間衡量，進而理性選擇節能政策的方案并主導節能政策的演進。

3）政府理性選擇：治理理念之間的取舍平衡

節能工作層面的諸多問題引發了政府的關注并要求政府著力解決。政府作為政策的制定者，在政策問題的確定、方案的選擇等諸多環節都必然面臨著多種矛盾甚至沖突之間的取舍與平衡。

（1）政府需要考慮的便是經濟的發展

在我國經濟發展水平還不高，民眾生活質量有待提高的階段，政府的首要關注點是如何高效利用能源以促進經濟的發展，此時節能政策是作為經濟發展的手段或是工具而制定的。政府在經濟發展、環境保護和能源形勢的諸多價值之間選擇了前者。

（2）環境的保護也是政府必須關注的價值

對能源的開采和使用必然涉及環境保護的問題，而對于環境的保護也是政府職能中的應有之義。在節能政策發展的初期，由于政府將經濟發展這一目的置于首位，對環境保護的忽視或是先發展后治理等理念的驅動下，節能政策體現的對于環境的保護關注較少。而能源使用帶來的污染物的增加、大氣污染、溫室效應等環境問題愈發突出后，政府才從經濟的發展轉向為環境的保護，并以組合拳的形式力爭解決相應問題。

（3）能源形勢的變化限制了政府的選擇

隨著我國能源需求量的上升，能源供需矛盾顯現，能源的緊缺和對外能源依存度的上升導致政府不得不加強對能源使用的限制、制定能源利用標準等舉措來提高能源利用率，進而緩解能源危機。而在能源需求量剛性增長，綠色清潔能源的替代作用下，能源形勢好轉，此時政府對于能源形勢的考量度便下降，節能政策更注重推動產業結構調整、鼓勵節能技術的創新、激勵全社會共同節能等方面。

3 我國節能政策的未來展望

回望我國節能政策的演進歷程和演進邏輯，其在宏觀、中觀、微觀三個層面多重因素的影響下呈現出四個演變階段的發展歷程。展望未來，在我國推進綠色發展、循環發展、低碳發展的新時代，我國節能政策還要朝著政策體系完善、政策內容創新以及政策工具豐富的方向發展。

3.1 政策體系完善：建立長效機制

經過四十余年的發展，我國的節能政策體系漸趨完善，呈現出全面開花、重點推進的特點。但伴隨著政策的執行和節能形勢的變化，現有政策如何發揮長效作用是我國節能政策未來需關注的重點。

長效機制的建立有利于促進節能工作的可持續性發展。首先應完善節能政策的配套機制，例如推動建立節能專項基金、推廣節能教育宣傳、環境保護等配套機制的建立健全，為節能政策配置相應制度，打出一套節能工作的“組合拳”。其次應加強節能領域的公共預算投入，保障財政預算作為節能工作的財力支柱作用，并引導相關金融機構、社會資金等對節能工作的支持。

3.2 政策內容創新：技術引領發展

在面對“大變局”的經濟發展新階段，創新驅動是順應我國乃至世界經濟發展趨勢促進經濟高質量發展的根本動因。因此，在這一大環境下，節能政策的內容也亟待創新，政策內容從注重各領域、各行業的覆蓋和深入轉向以技術引領節能工作開展［19］。

首先，在節能政策中應增加對產業結構調整和升級的相應內容，推動高新產業的發展、發展新興業態以緩解對能源的需求和使用剛量，進而達成節約能源的目標。其次，應探索節能技術發展的激勵保障措施，例如完善科技創新體系，支持科技項目研究，推動關鍵領域核心技術的攻克，完善人才培養體系，強化節能領域的人才支撐，推動重大節能示范工程實施，總結節能經驗，促使高新技術產業化。

3.3 政策工具豐富：合力發揮優勢

節能政策在多個領域和行業不斷深入推進的同時，各項政策工具之間的統籌協調也是未來我國節能政策發展應關注的重點。

首先，就強制型工具而言，強制的范圍和力度需要合理考量。例如對高能耗、高污染行為進行科學、可量化又不失嚴厲的法律法規約束，對浪費能源的嚴格問責追責機制等。其次，就經濟激勵工具而言，政策的調節能力應逐步加強。完善更靈活有彈性的稅收、交易權、合同能源管理、企業虧損補貼、財政貼息、能源商業發展等經濟激勵工具，提升各主體節約能源的自覺性和積極性，促使經濟激勵政策更適應市場經濟的發展，發揮市場機制在節能工作中的主導性作用。另外，就自愿型工具而言，這一工具是對前兩種工具的拾遺補缺，探索建立行業自律協會、節能征信系統、公民及社會組織監督等自愿型工具的使用與完善。通過三類政策工具的協調配合來發揮政策合力，進而推動節能工作的開展。

4 結語

節能減排作為我國的重大決策部署，對于綠色低碳發展、生態文明建設有著至關重要的推動作用。通過歷史制度主義的分析范式，在宏大的歷史視野中對節能政策進行審視，可以發現其持續的演進歷程和內涵的演進邏輯。經過四十余年的發展，我國節能政策經過了從初步形成、逐步發展、重點推進再到深入完善四個發展時期的不斷推動。經濟發展水平的提高、高品質的生活需求以及國內外能源形勢限制在深層結構層面影響著我國節能政策的內容及安排。因政策經驗積累而產生的學習效應、配套政策的完善而產生的協調效應以及政策自身的慣性而產生的適應性預期，導致其有著較強的路徑依賴。同時因社會多重目標之間有著隱含矛盾、各方行為主體存在價值博弈、政府需在治理理念之間的取舍平衡而產生政策演進的微觀動力。因此，在對其演進歷程和演進邏輯進行考察分析后，在新時代背景下，我國節能政策還需朝著政策體系、政策內容、政策工具的三方面不斷發展和完善。