關于居民納稅意愿與房地產稅改革的思考

文/哈欣昱（中央民族大學經濟學院）

一、引言

房地產稅的開征是近些年來廣受熱議的話題，2011年1月28日，上海、重慶啟動房產稅改革試點以來，我國房地產稅改革進程持續推進。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“加快房地產稅立法，并適時推進改革”。2015年3月1日，《不動產登記暫行條例》正式落地實施，從推進財政體制改革和完善稅制體系來看，征收房地產稅已成為大勢所趨。黨的十九大召開之后，我國明確提出按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，推進房地產稅立法和實施（肖捷，2017）。2019年3月，國務院的《政府工作報告》中再次明確要“健全地方稅體系，穩步推進房地產稅立法”。由此可見，開征房地產稅已是確鑿無疑的事情。

房地產稅的改革工作引發了學界的廣泛探討，圍繞著房地產稅的可稅性和改革途徑，學者們從立法、改革、稅制設計等方面開展了大量研究，也有學者從政府、納稅人關系角度對房地產稅改革進行分析（唐明，2013），但少有學者從納稅人角度、基于居民納稅意愿對房地產稅改革進行分析。本文從納稅人角度淺析房地產稅改革的實施路徑，以期對房地產稅改革提出一些建議。

二、影響居民納稅意愿的因素

納稅人是直接稅的主要納稅主體，房地產稅的開征和改革與納稅人息息相關，納稅人對房地產稅開征的痛感也最明顯。房地產稅的順利開征不僅需要中央政府與地方政府的共同努力，還需要得到廣大納稅人的大力支持與積極響應（葉姍，2019）。在當前地方主體稅種缺失的形勢下，國家相關部門和部分學者對房地產稅的開征寄予了較大期望，希望房地產稅能作為地方主體稅種早日開征。然而，從開始試點至今，房地產稅并未正式開征，中央政府始終大力推進房地產稅立法工作和改革，但具體實施過程中存在諸多阻礙。

政府與納稅人是互動關系，人大制定稅法，政府制定稅收政策，納稅人依法納稅，征稅機關依法合規收稅，那么這是一個良性互動關系，但是，若在兩者關系中存在一方失衡或者不履行相應義務，那么互動關系就會遭到破壞。在房地產稅征收過程中，中央政府出臺房地產稅征納和立法的相關政策規定，地方政府在中央政府規定的總體框架內按照自身具體情況制定具體實施細則，向公眾公布，納稅人作為直接的納稅對象，必然會對政府制定的相關政策進行評估、分析，綜合考量政策是否合理、自身是否能承受。顯然，納稅人的納稅意愿對房地產稅改革具有重要影響。納稅人的納稅意愿強烈與否主要與下列原因有關：稅痛感、稅收公平、稅收便利性、房地產稅收入用途。

（一）稅痛感

稅痛感與稅負高低有關，房地產在保有環節征稅主要依賴于個人或家庭的其他收入。對房地產進行征稅，將會直接減少納稅人可支配收入，降低居民的消費水平，削減居民的家庭財富，增加居民的稅收負擔和稅負痛苦，納稅人心里會產生抵觸情緒。事實上，任何一項新稅的開征難免會受到社會的質疑，因為這會在收入上直接帶來納稅對象的損失。

（二）稅收公平性

稅收的公平性主要包括橫向公平和縱向公平。有學者研究表明，房地產稅開征的一項職能是調節收入分配，基于這一職能，房地產稅的立法、改革應從保證稅收的公平性角度出發，按照能力負擔原則，使納稅能力相同者承擔相同稅負，納稅能力不同者承擔不同稅負，納稅能力強者比納稅能力弱者承擔更多稅收（朱為群，2015）。然而，由于歷史原因和現實情況復雜，我國當前房屋價值與居民收入嚴重不相稱（李文，2019），若按照統一的稅制設計方案進行征收，勢必會帶來稅收的不公平性，稅制不公平會大大降低居民的納稅意愿。

（三）稅收便利性

稅收便利性主要體現在稅收征管過程方面。稅收征管流程在很大程度上影響著納稅人的征管意愿，簡便的納稅流程會大大提升納稅人的征管意愿，規范的征管過程也會大大提高征稅的效率。納稅流程過于復雜，會給納稅人帶來不便，從而降低納稅人的納稅積極性。

（四）房地產稅收入用途

在當前分稅制的財政體制下，房地產稅開征后將會成為地方稅的主體稅種，為地方政府提供財政收入來源，地方政府同樣擁有其分配和使用權。對納稅人來說，地方政府是否明確房地產稅的收入用途，并給予納稅人一定的知情權和監督權，這可能會影響其納稅意愿和申報繳稅的積極性。

從“受益稅”角度來看，納稅人間接受益或直接受益都會提升其納稅意愿。按照“受益稅”的理論，房地產稅應當是房產消費者對政府提供公共服務的一種支付，即納稅人為了享受政府提供的相應公共服務或公共產品而繳納房地產稅（劉蓉，李阿姣，2018）。正如“用腳投票”機制的特點，在納稅人可以自由流動的情況下，會影響房地產稅與地方政府提供的公共服務的匹配?；谶@種理論，如果將房地產稅收入用于改善“教育、醫療、環境和交通等公共服務”時，納稅人將成為直接受益人，其納稅意愿可能會顯著提高。

三、納稅人視角下阻礙房地產稅改革的原因

（一）征稅缺乏法律支持

落實稅收法定原則是我國當前正在努力推進的一項重要工作，房地產稅改革一直處于進行中，立法是支持房地產稅最終落實的重要保證。住房是中國人生活的必要保障和基本條件，對此進行征稅，相當于對私人財產進行課稅，是對私人財產權利的一種侵犯，勢必會導致納稅人的不滿。從法律角度而言，立法工作未完成，房地產稅的改革和開征就面臨著根本阻礙，缺乏法律支持的房地產稅的改革自然也無法完全得到納稅人的支持。而現階段我國推進立法正在逐步將其合法化，當房地產稅的征收真正落實到法律層面，受到法律的認可和支持，那么房地產稅的改革和實行會減少許多阻礙。

（二）潛在的征稅不公問題

目前，征收房地產稅的社會接受度較低，作為一種直接稅，房地產稅的征收會減少納稅人的可支配收入，進而增加納稅人的稅收負擔，通常會使納稅人產生抵觸心理。同時納稅人的收入水平與房產數量可能并不匹配，納稅人的房產并不能代表納稅人的收入水平，有可能收入水平低的納稅人花費了半生積蓄才得以購買一套住房，而這對于高收入者來說可能很容易就能買到，如果對此征收同樣的稅款，存在稅收不公平的可能性，加重了低收入者的稅收負擔。

除此以外，由于納稅人擁有房地產的性質、財富狀況、用途等的不同，房地產稅征收較為復雜，可能會給納稅人帶來稅負不公的擔憂。

（三）居民自主納稅意識不強

房地產稅的征稅對象是個人，由于歷史原因和現實條件，我國居民房產數量宏大且房產種類復雜，個人誠信納稅意識較為薄弱，如果僅靠征稅機關進行審查、征稅，征稅成本會十分高昂，征稅會面臨難度大、時間久的難題。在征稅過程中，房屋價值評估、房屋種類的界定、計稅依據、稅率的確定等，都需要很大的工作量和時間成本，需要納稅人的積極配合，才能有效、順利開展征稅的相關工作。納稅人由于自身原因、收入波動、周圍環境影響等，納稅主動性不高，這加劇了稅收征收的困難。

（四）居民易受納稅環境影響

按照改革趨勢，房地產稅改革的方向是：征收范圍將逐步擴展至家庭自有住房和保有環節，并且征收對象主要是個人或家庭（劉華等，2020），因此，納稅人的數量必然會大幅度增加，這也勢必會增加征管難度。從納稅人角度而言，房地產稅本身的屬性不易讓人接受，若納稅的外部環境較差，會加劇納稅人的抵觸心理。當前，我國房地產稅開征的外部環境較為滯后，稅務機關缺乏統一的稅收管理部門，現有的稅務人員配置難以應對納稅人對征管和服務的巨大需求（漆亮亮，王曄，2021），在征管系統的建設上，仍然存在需要克服的問題。此外，納稅流程和可能的稅收爭端也在一定程度上影響著納稅人的納稅積極性。而未來房地產稅的繳納趨勢很有可能主要是依靠納稅人自主申報繳納，納稅環境的優劣在很大程度上可能會影響納稅人的納稅意愿，反之，居民的納稅意愿也會對其納稅申報行為產生直接影響。

四、納稅人視角下推進房地產稅改革建議

（一）加快推進立法，健全公眾參與機制

大力推進房地產稅立法工作，努力落實稅收法定原則。在房地產稅的稅制設計和立法中，立法工作由全國人大進行，必須保證稅收形式的合法性。中央政府要對總體框架進行把握，掌控房地產稅制設計的宏觀方向，對房地產稅收入的使用主體以及如何使用等相關問題作出明確規定。但同時也要考慮各地區社會經濟發展存在的差異，給予地方政府一定的自主權與選擇權，即允許地方政府在中央指定的整體框架和支出范圍內，制定具體政策法規、自行安排使用房地產稅的稅收收入。

健全稅收立法公眾參與機制。應本著為人民服務的宗旨和以人為本的中心思想，按照法律要求，建立健全稅收立法公眾參與機制，促進稅收立法的科學化和民主化。同時，以房地產稅立法為契機，拓展公眾有序參與稅收立法的途徑和方式，傾聽民意，了解民情，積極回應公眾的意見和建議，提高公眾參與立法的積極性。注重后續完善工作，對已實施的納稅人稅收法律，應持續進行跟蹤調研，根據反饋信息及時查找問題和總結經驗，為進一步優化稅收法律提供依據。

（二）設立民主程序，促進稅收公平

協調好橫向公平與縱向公平的沖突。對房地產稅進行稅制設計時，橫向公平表現為受益原則，縱向公平表現為量能原則，應努力協調好二者的矛盾和沖突。在處理橫向公平問題上，應利用專業知識合理確定計稅依據，完善房屋價值評估體系，避免使用房屋面積、套數等不符合市場價值體系的計稅依據作為免征標準。在解決房地產稅縱向公平問題上，如優惠減免等，可以通過公開、透明的民主程序來達成共識。

建立并完善地方政府問責機制。納稅人十分關注自己繳納的稅款是否被用在自己所期望用到的領域，因此，要從制度上保障公民對政府支出過程的知情權、參與權、表達權和監督權。同時，有效的財政分權和充分的地方自治，也是地方政府完善可問責機制的重要路徑。

努力實現征稅過程公正、透明。評稅方法、方式及過程是否科學、合理將直接影響評稅結果，并最終影響納稅人的納稅負擔，因而這也是納稅人最為擔心的問題（魏濤，張青，2011）。要實現評估結果公平，需要從兩個方面入手完善：一是提高評估征稅人員工作素養，定期對征稅人員進行培訓，依照法律對已采集的有效房地產相關數據，采用合理、科學的評稅方法進行評估，評稅過程中應確保兼顧效率與公平原則；二是建立健全納稅人稅收保護機制。對房地產進行評估征稅雖然努力做到客觀、合理、科學，但畢竟是征稅人員進行評估，不可避免的會存在一定的“主觀性”，納稅人對評估過程和評估結果存在爭議是難以避免的。因此，要重視服務救濟，建立行之有效的稅收救濟程序，為納稅人提供稅收救濟服務，確保納稅人利益不受侵犯。

（三）提高自主納稅意識，增強納稅意愿

加大房地產稅征收政策的宣傳力度，改善居民對房地產稅征收的認識。當前很多居民對房地產稅有關信息認識不足，政府應通過網絡、新聞等渠道加大房地產稅的宣傳力度，從受益角度提高民眾對房地產稅的全面認識，適當降低民眾對開征房地產稅的抵觸心理。同時，地方政府在未來開征房地產稅時，要盡可能地加大對民生服務的投入，提高地區公共服務的質量，讓居民真正感受到房地產稅的受益屬性，從而提高居民繳納房地產稅的意愿。

完善相關稅收優惠政策，減輕中低收入群體的稅收負擔，降低居民稅痛感。在設計房地產稅制時，政府應在調研民眾實際納稅能力的前提下，采用差異化的稅收政策，可以按照各地區實際收入水平，對低收入的房地產稅納稅人給予適當的稅收優惠和稅收減免，在一定程度上減少房地產稅對中低收入居民的生活影響，從而提高中低收入居民的納稅意愿。

房地產稅收入用途也會影響居民納稅意愿，因此，要明確房地產稅收入用途，提高財政透明度，主動公開房地產稅收入和使用相關信息。中央政府可考慮將全面及時公開房地產稅收入及使用途徑等具體信息，納入房地產稅征收的有關政策法規中。

（四）改善納稅環境，降低征管成本

完善征管方式，提高征稅技術水平。在立法的基礎上，明確納稅人依法申報義務，完善納稅人納稅申報制度，進一步細化居民納稅申報管理辦法，規范納稅人申報程序。必要時可以建立稅務代理人制度，但應注意對稅務代理人的申報資質進行嚴格審查、科學管理，以提升稅務管理水平、明確申報法律責任。完善稅收管理系統，對納稅人納稅登記、納稅申報、稅款入庫等各項信息進行實時監管。推動建設全國統一的涉稅數據平臺，依靠網絡渠道和先進的信息技術，利用現有的電子稅控技術簡化稅收征管程序，為納稅人提供良好的辦稅服務體驗，縮減納稅時間成本，降低征稅人員人工成本。制定相應的風險應對機制，完善稅收風險應對措施，對潛在的稅收風險加以預防。

五、結論

改革開放以來，隨著經濟社會的高速發展，我國居民持有的房產數量和個人財富大幅增長，與此同時，我國當前的財政分權制度也暴露了很多弊端，地方政府缺乏主體稅種和穩定有效的稅收收入。

正是在這一背景下，我國政府開始推進房地產稅的稅制改革，房地產稅的開征被賦予了重要的歷史意義和巨大的期望。但居民是房地產稅的直接征稅對象，房地產稅與居民的財產利益密切相關，因此，在稅制改革和稅制設計的過程中，既要充分考慮居民的納稅能力，也要充分考慮居民的納稅意愿。

居民的納稅意愿受到稅痛感、稅收公平、稅收便利性、房地產稅收入用途的影響，未來的地產稅改革優化路徑應注意從提高納稅人自主納稅意識和納稅意愿方面展開，減少房地產稅改革的阻礙，推進房地產稅改革的順利進行。