社會組織協同參與鄉村治理的路徑研究
——以鄂爾多斯市Y 農村社區為例

□吳 媚

（鄂爾多斯應用技術學院，內蒙古 鄂爾多斯 017000）

1 問題的提出

2017 年10 月，黨的十九大提出以“產業振興、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！睘榭傮w要求的鄉村振興戰略，鄉村振興戰略成為新時代鄉村治理和“三農”工作的指導綱要。隨著鄉村振興戰略的推進，各地政府開始從治理主體、治理方式等方面探索新型鄉村治理機制。社會組織作為社會治理的主體，在發掘村民領袖、提高村民參與意識、帶動村民自發行動、豐富和傳承鄉村文化等方面發揮著重要作用，已經成為鄉村治理不可缺失的力量。雖然社會組織參與鄉村治理有了一定的發展，但由于社會組織“先天實力不足”及政府在對于參與機制方面的“后天制度建設不全”，導致社會組織在參與鄉村治理過程中還存在著一些困境[1]。在這種局面下，如何更好地發揮社會組織在鄉村治理中的作用，形成社會組織有效參與鄉村治理的長效機制，成為亟待解決的問題。

2 文獻綜述

劉秀芳和劉小文（2021）[2]指出新形勢下的鄉村振興，要充分利用鄉村振興的政策與環境優勢，結合農村發展實際，從轉變思想觀念、拓展服務領域、培育專業人才、創新作用機制、制定政策制度等方面積極探求社會組織參與鄉村治理的新路徑，以構建我國鄉村基層治理的新樣態。于健慧（2020）[3]認為，健全黨委領導與政府負責機制，明晰社會組織參與鄉村治理的領域、手段和方式方法，是健全社會組織與鄉村共建共治共享機制、打造鄉村善治共同體的重要手段。胡那蘇圖和崔月琴（2020）[4]認為，政府應探索多樣化項目促進村民的再組織化，積極招募人才，促進人才“下鄉”，村兩委應促進村民教育，挖掘和保護鄉村精英，社會應關注農村，支持農村社會組織。

從現有研究來看，學界對社會組織參與鄉村治理的研究尚處于探索階段，多為社會組織參與鄉村治理的不足與建議的宏觀性研究，缺乏從共建共享的協同視角對社會組織參與鄉村治理路徑的系統性研究。

3 研究區域及社會組織參與鄉村治理基本情況

3.1 內蒙古自治區鄂爾多斯市Y 農村社區基本情況

Y 農村社區位于內蒙古自治區鄂爾多斯市伊金霍洛旗納林陶亥鎮中部，下轄淖爾壕村、阿吉爾瑪村和布爾敦塔村，社區整體輻射半徑為7.5 km，面積為187.6 km2，總人口約833 戶，共2 500 多人。其中，常住人口1 752 人，外來人口767 人；60 周歲以上空巢老人358 人，留守兒童100 余人，留守婦女100 余人，殘疾人、五保戶等特殊群體100 余人。

隨著鄂爾多斯市伊金霍洛旗經濟、社會的高速發展，城鎮化進程的快速推進，Y 農村社區的青壯年大都進城務工，目前只有空巢老人、留守兒童、留守婦女和外來工礦企業務工者駐守，村落“空心化”“老齡化”等問題嚴重，單憑社區工作人員無法實現社區的全方位治理，鄉村治理形式與方式需要改進，治理能力有待加強，需要社會組織的協同參與。

3.2 社會組織參與Y 農村社區治理基本情況

伊金霍洛旗社會工作協會是鄂爾多斯市第一家社會工作協會，5A 級社會組織。自成立以來，協會通過參加政府購買公共服務和公益創投等方式組織實施專業社會工作服務，先后承接了國家、自治區、市、旗及駐地企業等購買服務120 多個，總計爭取項目資金1 500 多萬元，累計開展各類個案、小組、社區、文體活動超6 200 場次，服務總人數達58 700 余人次。

2017 年6 月，伊金霍洛旗納林陶亥鎮黨委、政府通過購買服務的方式引進伊金霍洛旗社會協會社工人才團隊。協會入駐Y 農村社區社會工作服務中心，并派遣駐地社工2 名，著力將Y 農村社區建設成集孵化社會組織、發展社會工作、服務生產發展、服務民群眾為一體的社區社會工作服務中心，并試點探索推行農村社區“三社聯動”服務模式，成為鄂爾多斯“三社聯動”項目中唯一的農村試點。社會組織充分發揮發掘群眾領袖、組織群眾的優勢，組織村民群眾積極參與服務項目，社會工作者發揮專業優勢為村民群眾提供個案、小組、社區等專業化服務和活動，累計開展服務280 多場次，服務總人數2 200 多人、5 300 多人次，滿足了村民群眾多元化服務需求，豐富了村民的精神文化生活。通過開展法律講堂、政策咨詢、法律維權等“益民課堂”項目，破解了工礦區征拆搬遷矛盾、居民群眾依法訴求、依法維權等法律意識淡薄等問題，提高了居民群眾法治意識，促進了農村社區和諧發展。成功組建了一支“愛心之家”文明勸導隊，定期在小區內打掃衛生、文明勸導、參加社區各類活動。通過整合內部資源，推動草根社會組織的獨立運作，創造了多元的社區參與平臺。通過兩年多的實踐，探索形成了以“共建、共駐、共享”為理念，以黨組織為引領，工礦企業參與，社區、社會組織和社工一體化長效服務居民群眾新模式，被民政部評為全國幸福農村社區建設示范單位，協會得到了當地黨委、政府的認可和社區居民群眾一致好評。

4 Y 農村社區社會組織參與鄉村治理的困境

4.1 社會組織參與鄉村治理缺乏合法性保障

當前我國社會組織主要以《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》為管理依據，還有一些部門規章和地方性法規，一定程度上規范了社會組織的運行和發展，保證了社會組織在合法的范圍內運行和發展，但是由于沒有制定專門的“社會組織法”或社會組織參與鄉村治理的制度機制，使其參與鄉村治理的地位缺乏法律規定和保障，其參與鄉村治理及公共服務的權利、義務及責任缺少具體規定。在缺乏相關法律供給的背景下，社會組織參與鄉村振興戰略的角色與地位、權利與義務依然含糊，導致其在實踐中站不穩腳、找不到座、定不好位，主動性、創新性薄弱[5]。比如，鄂爾多斯市社會組織的發展可以說走在內蒙古自治區前列，近年來，無論是社會組織的量還是質都有很大提高，但是由于社會組織參與鄉村治理乃至社會治理的地位不明確、權利義務和責任不明晰，導致社會組織只能考慮項目期間的短期成效。在社會組織參與Y 農村社區的治理中，只能按照項目計劃在項目期間組織活動、組建志愿隊、調節糾紛，無法從長遠利益上、從鄉村振興的角度謀劃參與形式與參與內容，這是當前社會組織參與鄉村治理面臨的問題。

4.2 社會組織參與鄉村治理缺乏資源保障支撐

社會組織是非盈利性機構，自身沒有經費來源，以政府購買服務等形式參與到鄉村治理中。由于政府購買項目服務經費有限，農村社區較多，鼓勵社會組織參與鄉村治理與資金、物質等政策保障不配套，缺乏持續、穩定的資源保障體制支持等原因，使得社會組織只能臨時性地參與到鄉村治理中。同時，已中標的政府購買社會服務計劃、資金保障等相關配套政策落實困難，面臨項目實施中物質資源不足、資金獲取不穩定等困境，使得社會組織參與鄉村治理受限。由于以上原因，多數社會組織因缺乏資本和力量無法參與鄉村治理，絕大多數農村社區也無法得到社會組織的服務，參與鄉村治理的社會組織也面臨著資源不足或中斷的問題，嚴重阻礙著社會組織參與鄉村治理工作的普及及深入。比如，鄂爾多斯市社會組織雖然發展向好，但社會組織參與鄉村治理仍處于探索階段，目前只有一個農村社區即研究區域進行著社會組織參與鄉村治理的實踐，重要原因是鄂爾多斯市伊金霍洛旗出臺了關于推進“三社聯動”工作的相關政策，物質和資金的供應相對穩定，社會組織相對成熟，技術方法嫻熟，合力推動了項目的完成，但距離社會組織長期穩定普遍參與鄉村治理的實踐還相差較遠。

4.3 社會組織參與鄉村治理缺乏專業人才支撐

社會組織助力鄉村振興，推動鄉村治理和搭建政府與社區居民溝通的橋梁，離不開專業人才和社會精英的組織實施?；诠残院头招?，社會組織吸引、吸納專業人才與社會精英，多基于個體的公益意識和道德水平。經費資金短缺，影響了自身人力資源建設，眾多社會組織專業人才不足和管理水平不強，致使其參與鄉村振興的內生動力和服務能力不足，必然制約其參與鄉村振興的實踐能力。

近年來，鄂爾多斯市高度重視社會工作人才的引進培養，推行“社會化”工作，為城鎮農村社區配備和培養了一定數量的社會工作者，但絕大部分沒有社會工作專業學習背景，沒有經過社會工作專業化培訓和實踐，所從事工作幾乎都是政府行政代辦工作和社會服務工作。缺乏職業化和專業化的社會工作人才是壯大社會組織力量、實現社會組織參與社會治理面臨的重要難題。伊金霍洛旗社會工作協會派駐Y 農村社區服務中心的2 名工作人員并非社會工作專業畢業，而是進行社會工作“社會化”培養的人員，對于活動主體的把握和活動的設計缺乏專業性，在一定程度上影響參與治理的效能。

4.4 社會組織參與鄉村治理缺乏公信力

公信力是指公眾信任的力量。社會組織的公信力，既包括自身的信用水平，即獲得政府、公眾信任和支持的能力，也包括政府和公眾的信任程度，影響著社會組織服務的參與度、認可度以及社會組織發展。目前，社會組織缺乏獨立的法律地位、公眾對社會組織和社會工作的認知度不高、服務缺乏專業性和監督機制不健全等，影響了社會組織的公信力，從而影響社會組織參與鄉村振興實施的范圍和深度。比如，從鄂爾多斯市農村社區及研究區域來看，農村社區社會組織服務及社會工作正處在探索起步階段，農牧民對社會組織和社會工作了解甚少，加之打著免費公益活動旗號在農村社區給農牧民推銷產品的情況經常發生，使農牧民對農村社區開展社會工作服務及社會工作有較強的陌生感和防備心理，從而導致農牧民不太容易接受社區社會組織服務，出現社會工作者入戶走訪時農牧民群眾不接受訪談、開展小組和社區活動農牧民群眾參與積極性不高等現象。

5 社會組織“四協同”參與鄉村治理的路徑分析

協同治理理論起源于20 世紀90 年代，至今還未形成關于協同治理理論的統一概念。郭美紅（2021）[6]認為，協同治理理論是公共部門、營利性組織、社會組織、社會公眾等多元主體為解決共同關心的公共事務，相互協作與融合，并制訂符合集體利益的行動方案，促使公共目標達成共識，實現整體效應最大化的過程。姚怡帆和葉中華（2020）[7]認為，治理主體是多元化的，治理行為具有主動性，治理過程是持續且動態的，協同治理能夠實現多元主體在治理功能上的互補?；谝陨嫌^點，以協同治理理論為分析視角，認為社會組織協同參與鄉村治理是指社會組織作為鄉村治理的多元主體之一，與黨委、政府、營利性組織、村民等一同解決公共事務、增強民眾參與自覺性、推進公益事業。應做到主體協同、政策協同、人才協同、價值協同，才能有效參與鄉村治理，推動鄉村振興進程。

5.1 主體協同：確立社會組織參與鄉村治理的合法地位

在鄉村振興戰略的指導下，探索構建黨委領導、社會組織合法參與、村民自治的共建共治共享的現代鄉村治理體系是必然之路。如何使社會組織合法參與鄉村治理，進一步明確社會組織參與治理的合法地位成為亟待解決的問題。

首先，全方位梳理社會組織準入標準、發展定位、考核體系等相關的規范性文件，調整前后不一致的條款，完善制度，逐步構建協調統一、內容完備的社會組織法治體系，加強社會組織參與能力，為其有效參與社會治理奠定基礎。其次，著力推動社會組織參與公共服務、社會治理范圍和權限的立法工作，進一步明確社會組織參與鄉村治理的屬性、參與過程中的地位、權利、義務及責任等，為社會組織參與公共服務和社會治理提供法律依據。再次，各地要發揮地方立法立規的優勢，根據地方經濟社會發展情況，結合社會組織參與鄉村振興現實需要，制定地方性法規，鼓勵并規范社會組織參與鄉村治理，不斷完善相關制度，構建載體和平臺，形成社會組織參與鄉村治理的長效機制，使之成為一種持續性、常規化的制度安排。

5.2 政策協同：提高社會組織參與鄉村治理的物資保障

社會組織因缺乏長期、穩定的參與鄉村治理的物質、資源供給，無法廣泛、深入地參與鄉村治理。因此，政府要做到政策協同，從物質方面支持社會組織參與鄉村治理，加強資源分配，實現農村社會組織的資源活動與其他參與主體相適應，使更多社會組織能參與到鄉村治理中，為更多農村社區提供服務。從政策角度大力鼓勵社會組織探索公益創投、企業贊助等方式籌集資金及其他資源。統籌規劃政府購買項目資金，精準項目預算、嚴格項目準入考核和后期評估驗收，確保項目運作可持續。比如，在各級財政預算中統籌安排社會組織參與鄉村治理項目經費，將社會組織參與鄉村治理項目每年年底編入各級政府購買社會服務目錄，對有資格承接服務項目的社會組織進行備案。每年年初進行項目招標評審，項目實施周期設置成1 年；根據標準對項目實施過程、實施結果進行專業化、財務規范化評估驗收，保證資金用到實處。

5.3 人才協同：增強社會組織參與鄉村治理的服務成效

專業人才隊伍是社會組織發展的重要一環，更是社會組織能否有效參與鄉村治理的重要一環。專業社會工作人員能夠立足鄉村振興戰略的總目標，以專業的價值觀引領，運用專業的理論和方法，有針對性地開展服務、參與治理。可以從優勢、增能視角出發，激發農村社區居民的主體性理念，培育農村社區居民自主參與鄉村治理的意識，加強其識別和運用資源的能力。推動農村社區社會組織發展，必須上下協同培養一支專職化、專業化和本土化的社會工作人才隊伍。只有這樣才能有效滿足農村社區居民日常生活中的即時需求，解決利益沖突，實現鄉村振興。比如，政府實施社會工作人才引進計劃，給予經濟支持或參加公開招考、崗位晉升等優惠條件，使社會工作人才能踏實服務社會組織、農村社區；依托市、旗兩級社會工作專業性較強的社會組織，鄉鎮成立社會工作服務中心，建立從市、旗到鎮、社區的社會工作督導培訓體系，推行農村社區社會工作者專職化，每年定期開展社會工作理論知識培訓、實踐操作能力提升訓練，進行行業協會和鄉鎮雙向指示考核等，共同培養鄉村治理的棟梁之才。

5.4 價值協同：營造社會組織參與鄉村治理的良好氛圍

社會組織要有合法地位、更好地參與到鄉村治理中，社區居民及其他治理主體才會認可；黨委政府高度重視，配足人財物資源，社會組織才有參與動力、才可持續。

目前，社會組織在農村社區的知曉度和認知度不高，有部分農村居民不知何為社會組織、何為社會工作。要讓社會組織更好地參與鄉村治理，必須加強對社會組織、社會工作理念的宣傳、推廣和普及，做到價值協同。比如，鄂爾多斯市借助伊金霍洛等旗區正在實施的行政事業單位全員社工化的人才強旗工程和黨員干部大講堂進行宣傳，通過每年的國際社工日以知識競賽等方式普及社會工作知識；利用新聞媒體、新媒體宣傳報道社會工作及社會組織服務相關事跡，提高社會工作、農村社會組織的知曉度及認可度，營造社會組織參與鄉村治理的良好氛圍。

6 結束語

社會組織作為鄉村治理的主要力量之一，在增強農村社區居民參與意識、組織志愿服務、培養居民自治能力等方面發揮著重要作用。目前，社會組織參與鄉村治理過程中存在缺乏參與地位合法性保障、參與資源保障支撐、專業人才支撐和社會公信力等問題，影響著社會組織參與鄉村治理作用的發揮。保障社會組織參與鄉村治理的合法地位、提高社會組織參與鄉村治理的物資保障、增強社會組織參與鄉村治理的服務成效、營造社會組織參與鄉村治理的良好氛圍，形成主體協同、政策協同、人才協同、價值協同的社會組織協同參與鄉村治理機制，完善“五社聯動”項目在農村社區的實施路徑，讓社會組織在鄉村治理和新農村建設中發揮更大的作用，幫助實現鄉村治理現代化，助力鄉村振興。