學校安全治理的理念轉型：基于總體國家安全觀的探討

馬雷軍

摘要總體國家安全觀是我國安全發展戰略的指導思想，對教育系統做好安全工作具有重要的指導意義。隨著形勢和問題的不斷變化，當前學校安全治理需要實現從絕對安全到相對安全、從學校安全到全面安全、從具體思維到系統思維、從事后處置到全程防治、從實踐驅動到理論策動的理念轉型，以適應學校安全治理的發展趨勢。

關鍵詞 學校安全治理；總體國家安全觀；相對安全；系統思維；全程防治

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2023）02-0037-04

注釋：① 本文系中國教育科學研究院基本科研業務費專項資金2022年度重點項目“教育法法典化立法研究”（項目編號：GYB2022003）的研究成果。

百年未有之大變局使得我國面對的安全形勢日趨復雜。為了應對安全領域的新形勢、新問題，我國在2014年提出了總體國家安全觀。總體國家安全觀是建立在對安全整體認識的基礎上，由政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系，[1]是多層次、全方位的國家安全指導思想，[2]是我國重要的國家發展戰略。

學校安全作為總體國家安全系統中的重要組成部分，不僅僅影響國家整體安全戰略的實施和效果，還肩負著培養未來公民安全素養的任務。總體國家安全觀對學校安全治理提供了全新的“頂層設計”和發展思路。因此，教育系統需要在總體國家安全觀的指導下，以全新的學校安全治理理念適應總體國家安全觀的發展需要，更好地承擔立德樹人、保證師生全方位安全的任務。

人們對于學校安全存在著絕對安全與相對安全兩種觀點。絕對的學校安全觀認為學校要通過系統的安全治理，達到不存在安全隱患、不發生安全事故的安全狀態。但絕對的學校安全觀僅僅是我們的一種良好愿望，在現實中是不可能存在的。這是因為事故的發生有一定的概率，概率論中存在“沒有零概率現象”的理論和偶然獨立法則（從本質上將極難發生的現象作為實際問題，就等于現實上不會發生，稱此為獨立法則）。針對絕對安全觀，有學者提出相對安全觀，認為“安全意味著可以容許的風險程度，比較地無受損害之憂和損害概率低的通用術語”。[3]無論從理論上還是實踐上，人類都無法制造出絕對安全的狀況，這既有技術方面的限制，也有經濟成本方面的限制。[4]

近些年，作為學校安全治理主流理念的絕對安全觀將安全與事故對立，以安全事故發生與否作為衡量一所學校安全工作優劣以及是否追究學校、教師責任的唯一依據，即在實踐中要求學校絕對不能發生任何安全事故。這就使得基層學校為了避免來自行政部門、社會輿論、學生家長的各種壓力，更為了避免事故發生后的責任承擔，不得不采取一切方法避免各類事故的發生，甚至包括取消必要的教育教學活動，如取消春游、校外參觀以及足球等具有一定危險性的體育活動，嚴格限制學生在校活動場所和活動內容，拆除學校單雙杠等必要的體育設施。

重視學校師生生命安全是安全治理范疇的理念進步，但是我們不能從一個極端走到另一個極端。絕對安全觀在某種程度上能將學校安全事故發生幾率降到最低，但這是以犧牲學生身心全面發展為代價的，是與立德樹人的教育根本任務相背離的，是與教育教學的基本規律相抵觸的，是與培養社會主義建設者和接班人的歷史使命不相符的。學校務必高度重視安全工作，但是安全工作必須在遵循人的身心發展規律、保證學生全面發展、保障學校正常教育教學的前提下開展。

針對上述問題，習近平總書記在2018年全國教育大會上特別強調，各級黨委和政府要為學校辦學安全托底，解決學校后顧之憂，維護老師和學校應有的尊嚴，保護學生生命安全。[5]針對學校安全事故處理的種種不規范現象，教育部聯合最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部在2019年發布了《關于完善安全事故處理機制維護學校教育教學秩序的意見》，有效遏制了學校安全事故發生后的“校鬧”行為，維護了學校的教育教學秩序，保證了師生的正當權利。教育部在2021年頒布的《未成年人學校保護規定》中明確要求：學校不得設置侵犯學生人身自由的管理措施，不得對學生在課間及其他非教學時間的正當交流、游戲、出教室活動等言行自由設置不必要的約束。這些舉措都為教育系統貫徹落實相對安全觀提供了保障，從而使我們正視學校安全事故的客觀性，理性對待現實中發生的安全事故，嚴格區分意外事故和責任事故。相對安全觀不僅讓校長和教師在教育教學上有更多貫徹立德樹人教育根本任務的空間，為所有的學生提供全面、系統、安全、健康的教育環境，更支持和鼓勵學校開展足球、冰雪運動等一些具有較高風險的特色體育活動。

當然，相對安全觀并不是不顧學生安全，而是在為學生提供安全環境的前提下，處理好以下幾方面的基礎性問題。一是依法區分意外事故和責任事故的不同歸責原則，將非人為責任事故納入“容錯范疇”；二是通過完善學校安全事故處理的途徑、組織、機制，保障有合法、多元、通暢的途徑，運用法治思維和法治方法解決因學生傷害事故引發的家校矛盾；三是通過完善綜合保險機制和建立賠償基金機制，解決各類安全事故的賠償資金來源問題，如江蘇省南通市通過政府買單的形式為學生購買綜合保險，將所有學生傷害事故都納入保險范疇。

傳統的學校安全理念是指學校內部的安全，即從空間上對學校安全的范疇進行界定。在以往的學校安全治理當中，也往往將學校的地理范疇作為劃分教育系統和學校安全職責的依據，即學校圍墻里面的安全屬于學校管理，圍墻外面的安全屬于其他主體管理。但我們在實際工作中逐漸認識到，這種傳統的學校安全治理責任劃分制約了學校安全工作的效果，因為學校內部的安全工作需要外部力量的支持，而學生在校外的安全也需要學校的支持。這就需要我們實現從學校安全到全面安全的理念轉換，具體包括三重含義，即要實現政府、學校、家庭、社會四位一體的安全治理模式，要通過學校安全教育提升學生校外安全的教育效果，要樹立通過學校安全教育保證學生終身安全的教育理想。

其一，學校安全治理需要政府、學校、家庭和社會的協同治理。首先是明確各個政府部門對于學校安全治理的職責，這在《中華人民共和國未成年人保護法》《中小學幼兒園安全管理辦法》等法律法規中有明確規定。但是我們要認識到，教育系統外部及政府機構對于學校內部的安全治理也負有重要職責。例如：2022年剛剛頒布的《中小學法治副校長聘任與管理辦法》明確規定，在中小學任職的法治副校長要參與學校的安全管理。同時，家長委員會和社區組織也要參與學校的安全治理。

其二，學校要通過安全教育提升學生在校外的安全。學校的安全教育不僅僅要確保學生在學校內部的安全，更重要的是要讓他們掌握與年齡相符的安全意識、安全知識和安全技能，使其在家庭或社會遇到危險時也能采取正確及時的避險措施，從而保證自己的人身安全，減少學生在校外發生意外事故的幾率。

其三，學校要通過安全教育保證學生的終身安全。例如：對于人工呼吸、心肺復蘇、滅火器使用等安全技能，如果學生在基礎教育階段不能很好地掌握，那么他們中的部分學生就可能再也沒有機會接受系統的培訓。有數據表明，目前發達國家公共場所猝死人士的心肺復蘇成功率達38%，而我國不足1%；發達國家公眾接受急救培訓率達60%～92%，而我國不足1%。[6]2021年，教育部頒布《關于開展全國學校急救教育試點工作的通知》，針對試點學校開展急救知識教育和技能培訓。這項工作意味著學校的安全教育不僅僅要保證學生當下安全，更要解決學生終身安全的問題。

從學校安全到全面安全的理念轉型，代表著社會整體的安全觀念提升，預示著今后公民安全素養的進步，這將為實現總體國家安全觀奠定堅實基礎。

學校安全治理中的具體思維是指在學校安全治理過程中，針對特定的安全事故提出特定的防治措施，如我國在近幾年針對學生欺凌、學生性侵等問題陸續出臺了一些防治舉措。但是我們還要看到，具體事件的防治不僅僅要針對事故的現象，更要針對事故的本質和成因。安全問題是個系統工程問題，安全系統是把安全的各個要素考慮在內，以系統的觀點來研究安全，從而形成安全系統。[7]系統是由要素組成的有機統一體，而整體性是系統最基本的特性。系統作為整體，它的性質和功能是由各個要素綜合協調產生的；處于系統中的各個要素，其性能受到系統整體性的制約，同時也反作用于整個系統。[8]所以，系統思維的理念意味著學校安全治理不能僅僅頭痛醫頭腳痛醫腳、就事論事，而要從系統各個要素相互關聯的視角統籌謀劃學校安全治理。

例如：針對學生欺凌問題的防治，我們可以從四個層面進行統籌運作。首先，從學生欺凌的發生機制來看，不僅僅要針對學生開展欺凌防治教育，更要從學生欺凌的形成視角審視學生欺凌問題與學生家庭關系、學生學業成績、學生性格特征的關系，從根源上阻斷學生欺凌的產生可能。其次，從學生欺凌的防治主體來看，學生欺凌防治是學校教育、家庭教育和社會教育協力的效果，必須通過三方系統施策才能從根本上解決學生欺凌問題。再次，從發生環境看，破窗理論從安全學的視角闡釋了外在環境對人的內在動機具有重要的影響。所以，一個民主、團結、平等、有序、整潔的學校和班級環境就不容易產生學生欺凌現象。最后，從整體育人的視角看，學生欺凌的防治實際上是學校整體育人的重要組成部分，學校能否尊重學生的個體權利、能否遵循因材施教的教育原則、能否遵循學生身心發展的基本規律，直接影響著一所學校學生欺凌防治的效果。

所以，學校的安全治理不僅需要對癥下藥，更需要在統籌考慮學校安全系統甚至整個學校運轉系統的各個構成要素的基礎上綜合施策，從系統的視角考慮各個系統要素對學校系統的作用與反作用。這就要求我們跳出以往解決學校安全問題的具體思維導向，從未成年學生的身心發展規律出發、從有利于學校教育教學實踐出發、從有利于教育事業整體戰略發展出發去解決誘發學校事故發生的本質和核心問題，運用系統思維從源頭上對癥解決，從整體系統防治。

四、從事后處置到全程防治的理念轉型

東漢史學家荀悅在《申鑒·雜言》中有一段話：“先其未然謂之防，發而止之謂之救，行而責之謂之戒。防為上，救次之，戒為下。”這段話闡釋了事先預防、事中應對與事后處置在安全防治中的作用與效果。學校安全事故的根源在于學校面臨的各種風險源，所以學校安全治理的最高層次應當是加強預防，避免事故的發生，即“使用少量錢預防，而不是花大量錢治療”。[9]同時，現實中事故永遠會有一定的發生幾率，另外還有地震等自然災害以及犯罪分子侵害等人為事故是我們無法準確預測和防范的。因此，我們需要建立完善的應急體系，最大程度確保將事故損失降到最低。

新中國成立后很長一段時間，我國學校安全治理的重點主要在事后處置。以1994年為例，國家教委發布的安全領域相關文件多以事故通報為主，如針對浙江省縉云縣翻船事故發布的《關于加強中小學安全工作的緊急通知》，針對遼寧省瓦房店市小學生撲救山火造成傷亡事件發布的《關于嚴禁中小學生參加撲救山林火災的緊急通知》，針對湖北省武漢市某中學群體斗毆事件發布的《關于加強重大傷亡等事件請示報告工作的通知》等。本世紀以來，學校安全治理逐漸從事后通報、事后追責的事后處置模式開始向全程治理模式轉變，主要表現在學校安全預防體系和學校安全應急體系逐步得到重視，該理念在2006年教育部頒布的《中小學幼兒園安全管理辦法》中得到較為充分的體現。

國際安全應急普遍將安全應急管理的程序分為減緩（Mitigation）、準備（Preparation）、響應（Response）、恢復（Recover）四個階段。[10]其中“減緩”是通過積極的行動減少事故發生的風險，如建立安全組織、制定安全制度等；“準備”是發展應對安全事故爆發的能力，如制定安全應急預案、建立安全預警機制等；“響應”是減少事故損害的行動，如事故發生后的損害控制、危害評估、救援急救等；“恢復”是遭受損害的主體恢復到正常狀態的行動，如心理安撫、媒體應對、設施重建、教學恢復等。所以，從學校安全全程治理的視角來看，我國學校安全工作在應對安全事故方面還存在很多漏洞和空白，例如各地的安全預警機制亟待建立。

2017年，國務院辦公廳發布《關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》，從全程治理的視角提出建立科學系統、切實有效的學校安全風險防控體系。在該意見的指引下，建構貫穿全程、點面結合、相互銜接、系統有序的安全治理程序以及規范和標準，必將成為今后我國學校安全治理的趨勢。

相對于美國、日本等一些國家，我國學校安全相關理論研究起步較晚，成果相對比較薄弱，無論在政策擬定還是實踐指導中都難以為學校安全治理實踐提供足夠的引領與支撐。相對于理論研究，我國近些年學校安全治理的進展更多的是依靠基層工作人員的實踐智慧，全國各地在安全治理實踐中陸續產生了一些具有示范和推廣性的安全管理經驗和模式，如河北省學校安全隱患網格化管理模式、廣西梧州安全標準化管理模式等。在此背景下，實踐驅動成為當前我國各級教育行政部門和各級各類學校提升學校安全治理水平的主要推動力量。這種現象甚至導致很多人對于學校安全理論研究的重要性和必要性產生了誤解和質疑，認為學校安全治理完全是實務操作的范疇，缺乏理論研究的價值。也正是因為缺乏理論研究的支撐，當前我國學校安全治理進入了發展的平臺期，很難取得實質性的提升和突破，如近兩年我國中小學生溺水和自殺的數量又有所反彈。

學校安全治理需要相關學科理論的支撐，學校安全相關的基礎學科主要有安全科學與工程、應急學。安全科學與工程是研究人類生產及生活過程中事故、災難的發展機理和規律及其預防與應對的科學體系。而應急學是近些年在我國剛剛興起的學科，是以災害應急管理與危機處置為主要研究對象的學科。學校安全治理在很大程度上依賴安全學與應急學的內容在教育領域的應用。但遺憾的是，目前國內安全學與應急學的專家極少關注學校安全方向的研究，形成了相關學者只研究其他領域的安全和應急問題，唯獨不研究自己所在教育行業安全和應急問題的怪相。而教育學領域的學者也因為缺乏相關的專業學科支撐，難以將學校安全治理上升到一定的理論高度，尤其是提升理論的應用性。

除了安全科學與工程以及應急學，學校安全治理還涉及教育學、法學、管理學、心理學、情報學等諸多學科。基于學校安全研究的綜合學科屬性，我們急需教育內外部的研究人員共同關注學校安全的相關理論問題研究，建構學校安全研究的相關理論體系，為學校安全治理提供理論支撐，以理論策動的方式提升學校安全治理的水平。

參考文獻：

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（編輯 崔若峰）