農業科研院所績效管理研究的幾個熱點問題

竇 爽

(遼寧省旱地農林研究所，遼寧 朝陽 122000)

前言

在我國農業事業的發展中，農業科研院所承擔著突破農業科技瓶頸、服務農業高質量發展的重要責任。農業科研院所包括農業科研事業單位和農業科研企業單位，本文研究的是農業科研事業單位的相關問題，其既有事業單位的公益屬性，具有較強的社會服務意識，又伴有農業生產的季節性、周期性與不確定性，自然環境和氣候條件的多變性制約著農業科研工作的進展與成果。

績效管理這一概念最早由美國管理學家奧布里·丹尼爾斯(AubreyDaniels)提出，源于企業管理中的績效考核，旨在通過考核來提高個體的工作效率以更好地實現企業目標，是一個科學管理的過程。隨著公共管理理論的不斷發展，構建服務型政府成為主流趨勢，績效考核與評估的概念逐步過渡到內涵更加寬泛的績效管理，將績效計劃、績效實施、績效考評、績效反饋、績效結果應用包含在內，但績效考評無疑是績效管理中最主要的方面。自20世紀80—90年代以后，績效管理開始應用于我國的公共部門，促進我國行政體制改革的發展。

1 文獻檢索與結果分析

以中國知網(CNKI)數據庫為檢索源，將檢索范圍定位于學術期刊，以“主題”方式進行文獻的高級檢索，檢索過程分2個層次進行，第1層次將檢索主題設置為農業科研單位，檢索到學術期刊5219篇，第2層次采用“在結果中檢索”的方式，將檢索主題設置為績效管理和績效考核等相近詞匯，以實現文獻的查全查準，共檢索到學術期刊219篇。通過閱讀檢索出的學術期刊的題目、關鍵詞和摘要，排除與農業科研單位績效管理內容相關度不高的文獻，最終選取212篇文獻進行歸納分析。

1.1 研究趨勢分析

運用中國知網自帶的計量可視化分析功能，對212篇文獻進行統計，獲取文獻的總體趨勢分析圖如圖1所示。

圖1 文獻總體趨勢分析圖

根據總體趨勢分析圖的曲線變化情況，可以將農業科研院所績效管理問題的研究劃分為3種態勢，第1種態勢發生在21世紀初—2010年，績效管理理念初步引入國內，學術界對科研機構績效管理問題的研究數量普遍不多，年發文量呈現量少且平穩態勢。這一時期的政策文件比較宏觀，20世紀80年代末，《國務院關于依靠科技進步振興農業加強農業科技成果推廣工作的決定》開始提出科技興農，要求各部門把依靠科技進步振興農業作為一項重大戰略措施[1]。農業科研單位作為科技興農的重要部門之一，針對其管理問題的學術研究也逐漸增多，績效管理問題包含其中，且集中圍繞在績效考評制度的建立方面。第2種態勢發生在2011—2018年，研究數量總體上呈上升趨勢。2010年農業科研單位等其他事業單位開始實行績效工資制度，同年，全國“兩會”提出“怎樣推進事業單位改革”這一問題，引起學界廣泛關注，掀起事業單位改革研究熱潮，也為研究農業科研事業單位的系列問題奠定了基礎。2011年3月23日《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》出臺，劃分事業單位的類別，將從事基礎性科研的事業單位細分為公益一類[2]，并推進事業單位績效工資、績效考評制度以及財政資金績效等方面的改革，成為農業科研單位績效管理相關問題研究遞增的政策背景。第3種態勢發生在2019年至今，這一階段的相關研究則呈遞減態勢，主要集中于績效評價、預算績效等方面。隨著事業單位改革的推進，對科研事業單位的研究重點也逐漸發生變化，本文主要對2011年以后的文獻資料進行綜述，反映十余年間農業科研單位在績效管理方面的研究重點與趨勢。

1.2 高頻關鍵詞分析

運用NoteExpress的數據分析功能，對文獻的關鍵詞進行詞頻統計，列出頻率最高的前20個關鍵詞如表1所示，對表中含義相似的關鍵詞進行重新整合并統計詞頻，見表2。可以看出，農業科研單位、績效評價、績效管理、預算管理、對策建議、績效工資等主題關鍵詞出現頻率較高，構成該領域的主要研究熱點，且集中于提出問題和對策建議方面。通過對關鍵詞的整合分析和對文章摘要的閱讀梳理，歸納出十余年來農業科研事業單位的績效管理研究，并概述了與績效管理相關的績效考評、預算管理、績效工資等熱點研究問題。

2 熱點問題梳理

2.1 績效管理研究

績效，究其字面意思是指工作成績和成效，是工作成果的反映，若按層次對績效進行劃分，可以分為個人績效和組織績效，個人績效是組織績效的基礎，組織績效通過個人績效得以體現。沈銀書總結了績效管理的內涵，指出績效管理一般指各級管理者和職工共同參與、促進績效持續改進、實現組織戰略目標的循環管理過程，包括績效計劃、績效實施、績效評估、績效反饋等4個重點環節[3]，是為實現組織的戰略目標，對實現工作績效的過程及結果的管理。

表1 關鍵詞詞頻統計

表2 含義相似關鍵詞綜合詞頻統計

公共組織績效管理的研究可以分為2個層面展開，上級單位對下屬單位的績效管理與考核，如陶祉凝等分析農業科研單位各研究所和機關部門工作性質和任務的差異性，提出實行分類考核的建議[4]；組織對員工的績效管理與考核，主要包括組織對員工開展績效管理的必要性、管理模式、實施方法等方面的研究，如陸中蘭等分析績效管理的必要性，強調對員工的規范化管理，建議實行崗位差別化的績效考核機制[5]。但就組織的整體考核效率來看，崗位差別化后的考核機制過于繁雜，實則不利于績效管理的評估與執行；沈銀書重點關注績效管理在有效推動工作落實、提高工作成效方面的作用，同時根據農業科研規律的特殊性建立符合農業科研特色的績效管理制度[3]，即層層分解績效目標進而設置相應的績效指標來構建績效管理體系；李曉羚等基于管理學中的“箍桶理論”探討分權管理模式在農業科研事業單位績效管理中的運用[6]，成效甚佳；而在績效管理的實施方法上，則主要以平衡記分卡為主要工具，比較權威的是方振邦等對平衡記分卡應用于公共組織績效管理中的研究[7,8]。

績效計劃依據組織的戰略目標得以設立，通常建立績效指標體系，即結合實際工作情況，將組織戰略目標逐層分解，設置績效指標，成為實施績效管理、開展績效評估的有效依據，但是當前在對績效管理的研究中大多缺乏績效反饋環節的研究，績效評價結果沒有被有效利用，形成無意義的考核工作，績效管理的執行過程不完善。此外，在當前研究范圍內，尚且缺乏績效管理政策制度方面的研究，科研單位制度修訂滯后[9]。

2.2 績效管理的相關研究

根據含義相似關鍵詞綜合詞頻統計分析結果可以看出，績效評價方面的研究頻率較高，甚至多于績效管理研究，可見績效評價在績效管理中的重要地位。此外，預算管理、對策建議、績效工資、農業等關鍵詞的出現頻率也相對較高，研究數量較多。

2.2.1 績效考評研究

在圍繞績效管理的眾多研究中，關于績效評價或績效考核的研究是最多的。有學者從激勵評價機制角度展開研究，揭示農業科研院所績效評價體系和績效考核的關系問題。如，劉宇峰等學者將激勵理論應用于激勵評價體系的構建中[10]，用績效獎勵調動科技人員的積極性，但研究中缺乏對管理人員的激勵評價的研究；蘇先杭探討建立以績效考核為核心的激勵機制[11]，建議不僅要完善績效考核制度，還必須加強激勵機制的構建；而石研研等學者則建議考核評價應該由“以考核為中心”向“以發展為中心”轉變[12]，改變績效考核“大鍋飯”現象，以差別激勵原則構建分類評價體系和激勵約束機制。

更多的學者重點研究績效考評指標體系的構建問題，思考績效考評指標設計方法，以使績效考評成為調動員工積極性的有利工具。傅澤紅、吳春等利用層次分析法構建績效考核指標體系，但前者綜合定性指標和定量指標，建立績效考核指標判斷矩陣，使考核指標之間進行兩兩比較，確定權重，從而確保績效考核指標體系的科學性、有效性[13]；而后者根據農業科研院所不同崗位類別，區分定性指標和定量指標，運用模糊數學法將定性指標數字化，采用層次分析法計算定性指標權重，采用專家咨詢法和德爾菲法計算定量指標權重，同時還分別構建定性指標和定量指標的績效考核方法，實現對職工績效的整體評價[14]；劉毓君等采用平衡記分卡進行績效評價指標體系設計，以戰略目標為核心構建平衡記分卡四維框架，運用關鍵績效指標(KPI)原理進行指標細化，并構造判斷矩陣分配權重，明確各級指標計分方法[15]；周海慧、馬明遠等分別從5個角度、3個層次構建農業科研院所檔案管理績效評價指標體系，運用德爾菲法確定指標權重，對定性指標定量化處理，運用綜合評分分析法對結果進行評價[16,17]。可以發現，績效考評指標體系構建的關鍵在于確定績效考評指標及權重，但是農業科學研究要遵照自然規律，遵循農業生產的季節性和周期性，農業科研項目受作物生長期的限制，其試驗過程存在不可逆性，且試驗成果產出期限長，即農業科學研究具有不確定性、科技成果孵化與轉化周期長等特殊性[18]，因此績效考評指標的設立需要符合農業科研的特點。

為了實現績效管理及評價的智能化、信息化和標準化，劉健宏等研究績效評價系統的構建問題，并以福建省屬公益類農業科研院所為例，分析其運行特點和績效評價中存在的問題，研究建立基于互聯網技術的農業科技人員業績評價系統[19]，但此類系統的廣泛適用性仍需進一步驗證。

2.2.2 預算管理研究

除常規績效管理研究以外，還有學者重點研究預算績效管理，將績效管理融合到預算機制中以提高財政資金的使用效率和效益。王素敏等從概念層次解析了預算績效管理，指出其是在傳統預算管理基礎上融合科學化、精細化的績效管理思想的一種內部的全過程管理，而非第三方實施事后監督行為的績效審計[20]，同時指出當前農業科研單位預算項目績效管理仍存在一些問題，如績效管理意識不強，績效目標精細化不夠，績效管理機制不健全，績效管理反饋滯后[20-22]以及預算績效管理工作人員缺乏經驗[23]等。

林曉紅建議要建立項目績效管理機制，并且完善績效評價體系[21]，即項目績效管理機制是項目預算績效管理的前提與保障，工作目標應與工作預算相協調，同時績效管理部門應該承擔起對業務執行部門的監督責任。孫洪義等指出，農業科研單位的預算績效評價工作大多由本單位自行組織，績效評價結果缺乏客觀性和公正性，應引入第三方機構，規避既當運動員又當裁判員的弊端[24]，同樣，劉爽指出農業科研單位的項目預算績效指標一般由科研人員制定，不夠規范，缺乏對總體預算情況的宏觀把控，建議結合科研單位實際情況，量身定制預算績效管理方案，統籌預算收支[22]。此外，適宜的績效評價方式是衡量預算支出效益的必要條件，應當選擇適用于預算績效管理的評價方式。

2.2.3 績效工資研究

為充分發揮績效工資的激勵導向作用，深化事業單位績效工資體制改革，2006年相關部門下發通知決定建立崗位績效工資制度，因事業單位量大面廣，其績效工資實施3步走戰略，其他事業單位從2010年后開始推行[25]，其中包含農業科研單位。

大多數學者都認同績效工資制度在激發人才創新活力中的積極作用，但當前我國農業科研院所實施的績效工資制度還存在些許不足。曾秀麗等以實例為證分析了績效工資的分配問題，認為十余年來，我國農業科研院所的績效考核分配辦法尚且處于探索階段，績效工資的激勵作用尚未充分體現。盡管一些農業科研單位已經建立起相對穩定的績效工資考核分配辦法，但是仍然需要在職工的觀念認識、分配辦法、指標設定等方面加以改進[26]。任淑敏等概括了績效工資實施的共性問題，績效工資總量核定困難，本質上仍沿用工資總額計劃管理的模式，而績效工資總量不足將直接影響到農業科研單位公益性職能的發揮和人才隊伍的構建[27]；績效工資總量控制和結構比例不夠靈活，在總量范圍內按職務職級來確定崗位績效工資標準實質上依然是平均主義的體現，這將產生科技人員貢獻與待遇不相匹配的問題，影響科技人員的創新積極性和工作熱情[28]；缺乏科學有效的績效評價體系，使科技人員過度追逐考核分數，偏離農業科研的初心；財政經費保障力度不足，影響科技創新效率[25]。楊子列舉了幾個樣本農科所進行比較分析，較全面地闡述了不同農科所績效工資政策的體制機制，同時指出當前績效工資政策存在著績效評估標準和激勵體制不完善、部分職工對政策的認同度不高等缺陷[29]。

在對策建議方面，以合理調整績效工資的分配比例為焦點。金妍萍建議建立整體績效考核結果與績效工資總額增長獎勵機制[18]，將績效考核結果與績效獎勵的分配掛鉤，以提高職工的工作效能；石研研建議績效考核評價機制要堅持以德才兼備和工作業績為取向，杜絕績效考核的“大鍋飯”現狀[12]，應該根據職工的崗位性質、任務目標和人才層次建立分類分層的績效考核評價機制[25]，以此為基礎合理調整績效工資的分配比例。

3 總結與展望

綜合十余年來農業科研單位在績效管理方面的研究，其研究數量總體上呈上升趨勢，但在環比數量上卻呈現先上升后下降的趨勢。農業科研院所績效管理有利于科學評判不同崗位職工的工作效率，提升崗位責任感和工作成效，調動員工的工作積極性和創造性。農業科研單位績效管理及相關研究還存在較多的研究空間。加強對績效結果利用及績效反饋機制的研究，諸多績效考核都是考核單位所完成的一項工作任務，而對績效考核結果無甚利用，沒能從績效考核中發掘出上一階段的工作所存在的問題與改進之處，形成無意義的考核工作，績效反饋機制不甚健全，需要更多學者加以研究；完善績效管理方面的制度建設，績效考核與管理的實施需要健全的制度保障才能發揮出更好的效用，進而被職工廣泛接受與認可；建立符合農業行業特點的績效考核與管理辦法，針對農業科研院所績效管理方面的研究尚且不足，需要將農業科研所具備的公益性與農業性加以考慮，深入、系統地研究農業科研院所績效管理方面的內容，為農業科研及科研管理人員的工作方向奠定基礎；促進農業科研績效管理邁向信息化，建立基于互聯網的績效管理系統，實現農業科研單位績效管理系列工作的標準化、系統化，將考核系統與科研管理系統相銜接，細化考評工作內容，減輕工作的冗雜性，提高工作效率；進一步探討績效考核獎勵分配辦法，目前科研人員與科研管理人員的績效考核獎勵分配存在較大差異，相比較而言，科研管理人員的工作價值被低估，績效獎勵較少，長此以往將降低科研管理人員的工作積極性，甚至促使科研管理人員向科研崗位流動，不利于組織的長期發展；加強對績效管理人才的培養，當前存在的很大問題是沒有專業的績效管理相關人才，導致績效考核與管理實施不完善，難以體現績效管理的最大價值，相關科研單位需要注重培養專業化的管理人才，加強對管理工作的重視，提升科研管理工作與科研管理人員的地位，以更好地實現農業科研院所的中國式現代化。