共同富裕視域下農業轉移人口市民化財政扶助成本研究
——以浙江省嘉興市為例

雷達 羅浩軒

(成都理工大學馬克思主義學院，四川 成都 610059)

二十大報告指出，共同富裕是中國特色社會主義的本質要求，也是一個長期的歷史過程[1]。新時代我國扎實推動共同富裕進程中，應加快推進基本公共服務均等化[2]，促進實現城鄉協調及新型城鎮化高質量發展。財政扶助農業轉移人口市民化不僅能夠鞏固所取的成效，加大對市民化新居民住房、就業、收入、基本公共服務財政幫扶、政策扶持力度，有效促進城鄉居民公共服務資源配置公平，更加積極有為地促進實現人民生活、精神雙層面的共同富裕。并且能優化補齊農業轉移人口遷移城鎮中現存短板，為縮小中西部地區城鄉二元經濟結構長期化鴻溝提供參考。

1 農業轉移人口市民化對財政的影響分析

農業轉移人口市民化財政扶助成本指農民工戶籍性質轉變后，個人價值觀念、社會合法權益、身份地位、生活消費方式等方面逐步轉變為城市公民并融入城市社區管轄，政府財政應為其提供均等基本公共服務的最低幫扶成本。可見，推進農業轉移人口市民化不僅是戶籍轉變問題，實質上是一個財政問題[3]。在確保農業轉移人口與城鎮居民共同享用同類基本公共服務資源，縮小城鄉間公共便民服務與產業、產品供給等非均衡狀態，同時，政府財政將額外增加幫扶預算支出。即使有研究認為市民化后農業轉移人口可以從供給側創造實實在在的改革紅利[4]，進而優化城鄉結構和縮小城鄉差距[5]，提升勞動力質量[6]。但地方政府在促進農業轉移人口市民化中，由于城鎮要比農村供給更高的公共服務水平[7]，財政幫扶新增支出逐年遞增，推進農業轉移人口市民化過程中受到財政約束[8]，現行各級財政收入支出結構、財政事權可持續運行存在較大壓力，促進農業轉移人口市民化財政扶助成本分擔路徑機制可行性捉襟見肘。

橫向對比已有歷史研究可以發現，由于調查地區、年份限定、數據測算方法和口徑不同，測算結果也有差異。部分學者從整體層面、具體年份內計算農業轉移人口市民化成本總量。如，馬曉河等測算東部地區2017—2020年需要承擔的市民化公共成本為2.99億元[9]；傅帥雄等提出，實現全國1億農業轉移人口市民化人均成本約4.65萬元，總成本占財政收入比為3.46%[10]。也有學者以一些具體城市為視角點測算農業轉移人口市民化年人均總成本。如，國研課題組考察分析和集中測算武漢、鄭州、嘉興、重慶4個樣板城市，得出每名農民工市民化職工的政府民生支出約8萬元[11]；劉曉按照2010年不變價格測算中部6省湖南、湖北、江西、河南、安徽、山西農業轉移人口人均總成本分別為14.82萬元、12.39萬元、10.66萬元、8.85萬元、15.78萬元、16.50萬元[12]；李青等則計算“十三五”期間，江蘇省新增農業轉移人口落戶城鎮財政年均投入682億元、年人均成本0.85萬元[13]。不同區域和城市等級促成農業轉移人口市民化財政幫扶成本差異，隨著城市等級越高，政府需要投入的市政公用配套設施以及公共服務、運行、管理成本支出就越多。如，東部沿海城市要比內陸城市供給更全面的社會生活保障、基本公共福利。

基于此，本文以農業轉移人口市民化共同富裕示范區——浙江省嘉興市作為樣本對象，以農業轉移人口住房、子女教育、社會保障、社會管理和建設設施成本等公共服務指標為基準點，對2020年嘉興市農業轉移人口市民化政策機制分析、成效評價，構建嘉興市農業轉移人口市民化財政扶助成本計算指標、模型，對測算結果進行淺析并嘗試完善當前財政成本分擔優化路徑。

2 浙江省嘉興市推進農業轉移人口市民化政策機制與成效

2.1 浙江省嘉興市的政策機制

浙江省嘉興市作為國家城鄉融合發展實驗區、城鄉一體化的先行之地，在推動農業轉移人口市民化的舉措機制方面值得借鑒。嘉興市推進發展以人為本的新型高質量城鎮化，試點培育、打造小城鎮等為重點。在城市住房保障、人均可支配收入、養老保險、城市建設等方面提供全面和優質的保障機制。嘉興市逐步放開放寬城鎮落戶條件，設立建檔立卡低收入農戶的落戶通道，全面取消落戶限制吸引人才到嘉興；嘉興市建立健全公共資源配置與農業人口向城鎮轉移規模相匹配，實現轉移人口子女教育與當地孩子的教育同質量同水平，擴大社會保險覆蓋面，加大對新居民公租房保障力度等基本公共服務。另外，嘉興市推動遷移人口公民就業崗位技能培養，確保新定居民創業就業實力素質。

2.2 浙江省嘉興市所取得的成效概況

通過多年的努力，浙江省嘉興市統籌城市經濟發展的同時兼顧提高農業轉移人口質量，推動農業轉移人口市民化、城市現代化及城鎮特色化等方面的舉措機制取得突出成效。嘉興市新型城鎮化水平顯著提高，打造城鄉融合發展“金名片”成效彰顯，吸引就業、城市人口集聚能力不斷增強；嘉興市高質量推進城鄉一體化發展，農業人口向就近城鎮的提升速率明顯，共同富裕示范區的典范城市高質量建設路徑走在全國前列。2020年嘉興市城鎮化率占比71.34%，城鎮化率水平居全省第5位、在全省提升3個位次(超越紹興、金華和臺州3市)，常住人口城鎮化率提升幅度居全省首位，繼續成為浙江省人口密度最高的地區。

3 浙江省嘉興市農業轉移人口市民化財政扶助成本測算及評析

3.1 關于浙江省嘉興市農業轉移人口市民化財政扶助成本數據來源與測算模型

本研究數據來源于《嘉興統計年鑒2021》《2020年嘉興市國民經濟和社會發展統計公報》《嘉興市新型城鎮化發展“十四五”規劃》等相關政府官方網站資料。已有資料表明，2020年浙江省嘉興市常住城鎮人口385.29萬人，住房保障受益覆蓋率22.1%，城鄉居民養老保險保障水平為11%，城市與農村居民人均可支配收入比例為1.61∶1，居民人均可支配收入54667元，城市公園綠地服務半徑覆蓋率85%。

本文結合2020年浙江省嘉興全市投資項目分行業固定資產投資指標科目、一般公共預算支出項目類別，界定嘉興市農業轉移人口市民化財政扶助成本為5項：城市住房保障(記為C1)、新居民子女的義務教育(記為C2)、社會保障(包括養老、醫療、低保，記為C3)、城市設施建設增加額(記為C4)、城鎮社會管理服務(記為C5)。另外，嘉興市2020年農業轉移人口市民化年人均財政扶助成本(記為Cm)，嘉興市“十四五”期間農業轉移人口市民化新增數量(記為L)，農業轉移人口市民化財政扶助總成本增加額(記為Cn)。因此，根據測算范圍、方法和人口規模之間的關聯構建線型靜態模型，計算模型：

Cm=C1+C2+C3+C4+C5

Cn=Cm×L

3.2 浙江省嘉興市農業轉移人口市民化人均財政扶助成本分項測算

3.2.1 城市住房保障成本(C1)

政府要保障農業轉移人口在城鎮中擁有穩定居所，需要為農業轉移人口提供最低的住房保障資金。這一成本可以用人均住房面積乘以平均住房價格獲得。參照相應年份嘉興市保障性住房建設標準，即集體出租房屋面積保障標準為每戶不低于36m2，人均居住面積不低于18m2且不高于60m2。由于建筑投資到竣工完成之間有時間差，本文選取嘉興市2017—2019年全市住宅投資額，2018—2020年住宅竣工面積作為計算指標，從而計算出2018—2020年嘉興市3a平均住房價格為19543.10元·m-2，見表1。截至2020年底，嘉興全市累計保障各類住房困難戶覆蓋面占全市城鎮常住人口的22.1%。那么，根據平均住房價格和人均居住面積，政府負擔農業轉移人口市民化人均住房總成本=平均住房價格×人均居住面積×嘉興市各類住房保障受益覆蓋率，即77742.45元。

表1 2018—2020年嘉興市平均住房價格

3.2.2 新居民子女的義務教育成本(C2)

政府公共財政需要負擔的費用包括2個部分，農業轉移人口隨遷子女義務教育生均教育事業費成本，基本建設資金和教育的額外費用；但基建經費中的校舍和設施費數量較大，不在本部分體現。2020年，浙江省嘉興市一般公共預算教育經費(含教育事業支出、基本建設資金和教育的額外費用)為140.15億元，同去年比較增長6.96%。

本文僅計算每一個隨遷子女教育事業費成本，假定隨遷子女都完整接受9a時間的義務教育，生均教育事業費簡記為X。根據“七普”數據得出，少兒撫養比α為18.35%，則C2=X×α×9，結果為37540.41元。

表2 嘉興市生均一般公共預算教育事業費支出情況

3.2.3 社會保障成本(C3)

政府承擔農業轉移人口市民化社會保障所消耗的最低款項，涉及養老、醫療保險和低保成本，而工傷、生育、失業保險成本可以由公司和個體分擔。

3.2.3.1 社會養老保險成本

由于農業轉移人口市民化受到工作地域等方面的限制，較難參與城鎮職工基本養老保險。根據嘉興市城鄉居民基本養老保險相關政府文件可知，自2020年1月1日起，城鄉居民基本養老金標準每人為205元/月上調至每人225元/月。即需要支付基礎養老金每人2700元·a-1。另外，嘉興市城鄉居民基本養老保險個人繳費檔次為4檔，分別為500元、1800元、2600元、3300元。其中,殘疾人、低保戶、低保邊緣戶、特困個體等困難群體參加城鄉居民基本養老保險的規則為選擇500元的年繳標準，一律給予補貼。而正常參保人選擇每年支付標準500元的，個人每年補貼標準由30元提高到50元。特殊困難群體補助費和參保補助合計每人每年550元。于是，每名農業轉移人口的補貼費共2700+550=3250元·a-1。

3.2.3.2 健康醫療保險成本

本文憑據2020年嘉興市城鄉居民健康基礎醫保資金募集指標為每人1630元·a-1，個體繳納每人560元·a-1，財政補貼每人1070元·a-1。

3.2.3.3 最低社會生活保障成本

嘉興市城鎮和農村最低生活保障金額相差較大，2個區域最低生活保障人數差別也較大。本文中，單個人城鎮(農村)低保費用=城鎮(農村)低保費用/享受城鎮(農村)低保費用總人數,農業轉移人口市民化財政幫扶城鎮低保費用增加額計算方法：農業轉移人口市民化年人均城鎮低保費用增加額=單個人城鎮低保費用-單個人農村低保費用，結果為465.83元/人。

表3 2020年嘉興市人均享受城鎮和農村最低生活保障金額

如上所述，農村轉移人口市民化的年均社會保障支出為健康醫療、養老保險和低保補貼費用三者總和，即社保最低成本不得低于4785.83元。

3.2.4 城鎮基礎配套設施建設增加成本(C4)

農業轉移人口市民化后，城鎮燃料、交通、通訊、餐飲、水利、教育、衛生、文化資源等基礎配套設施建設投資需求將會顯著增加，對于其他類似于住宿和餐飲業等方面的人均基礎設施建設成本在這里做了省略。根據2020年嘉興市城鎮人口為385.29萬人，測算出2020年嘉興市單個農業轉移人口產生的基礎配套設施建設成本為15599.48元，見表4。

3.2.5 城鎮基本公共管理服務成本(C5)

農業轉移人口在城市持續擴大，城鎮基礎設施建設經營運作成本將會增加，導致城市公共管理維護成本的上升。考慮到數據的便捷度，本文結合嘉興市城鎮一般公共安全及服務、節能環保、城鄉社區事務的公共管理服務支出金額，將城鎮公共管理項目預算支出金額分項除以2020年嘉興市城鎮人口數量(385.29萬)，再加總計算，得出農業轉移人口市民化城鎮公共服務管理費用增加額為年人均6920.45元·a-1。

表5 嘉興市農業轉移人口市民化的城鎮基本公共服務管理成本

由圖1可知，城市住房保障成本人均為54.52%，占比最高且超過了總成本的1/2；新居民子女的義務教育成本占比26.33%緊隨其后。社會保障財政扶助總成本子項目占比中，社會養老保險扶助補貼費用增加額最高，而人均最低生活保障成本增加比例占總財政幫扶成本最小僅為0.33%。統計出農業轉移人口市民化財政扶助年人均總成本Cm為142588.62元。

《嘉興市新型城鎮化發展“十四五”規劃》指出，“十三五”以來全市吸引23.9萬農業轉移人口成為城鎮居民，“十四五”期間農業轉移人口落戶城鎮數量達到27萬人以上。這樣一來，“十四五”期間嘉興市農業轉移人口落戶城鎮數量將新增3.1萬人，由此可推算出，“十四五”規劃內嘉興市農業轉移人口市民化財政扶助總成本增加額Cn為44.20億元。

圖1 2020年嘉興市農業轉移人口市民化人均財政扶助

另外，再結合公式，財政平衡率(財政自給率)=一般公共預算收入/一般公共預算支出，計算嘉興市2010—2020年10a間財政平衡率變化趨勢，2019年降低至最低73.79%，即使在2020年財政平衡率有所回升，但是明顯比之前絕大部分年份都低，見圖2。2020年疫情爆發蔓延，全國財政收入大幅下滑，收支矛盾異常突出，地方財政運轉尤為困難[14]。浙江省嘉興市在促進新型城鎮化中常作為流入地政府，財政扶助支持農業轉移人口市民化力度接續加大，對政府現有財政收支結構造成一定壓力。

圖2 2010—2020年嘉興市財政平衡率(財政自給率)

4 優化農業轉移人口市民化財政扶助成本負擔的對策建議

在深化農業轉移人口市民化進程中，地方政府、企業和個人三方都理應分擔公共成本，但是地方政府作為責任主體、管理協調方，承擔了絕大部分公共財政成本支出。為有效應對農業轉移人口政府投入較多成本的困境，積極推動農業轉移人口市民化中政府成本分擔比例[15]，本文通過采取鼓勵農業轉移人口“帶資進城”、合理設計地方政府稅收返還制度，優化政績考核、重構地方政府財力分權體系等措施[16]，優化構建農業轉移人口市民化財政扶助成本分擔機制以及助力推進新型城鎮化高質量發展。

4.1 鼓勵農業轉移人口“帶資進城”

地方政府在推進農業轉移人口市民化中，將人力資本和社會資本稟賦作為遷移城市的動力，促進農業轉移人口通過投入自身勞動力在城市企業就業。農業轉移人口收獲更多企業收入、自身生存工資，為社會創造財富增加遷入地政府稅收；部分農業轉移人口群體參加繳納流入地的基本社會保險，促進流入地政府的基金收入增長，有利于基金短期收支平衡和長期可持續運行，為遷入地政府創造經濟財政收益[13]。農業轉移人口退出農民身份選擇有償轉讓閑置宅基地和農房，盤活農村土地的“沉睡資本”。另外，鄉村得天獨厚的自然地理旅游優勢、農村家庭經營和集體經營、農業涉農資金整合和技術推廣取得的收益，為農業轉移人口市民化準備流動資金，增強農業轉移人口流入城市的長期可持續“帶資進城”能力。

4.2 增加地方稅源和擴大稅基，合理設計稅收返還制度

稅收是地方財政收入結構的主要部分。國家“營改增”改革后，地方政府需要尋找新的稅源，并大力擴充地方稅體系的主體稅種及輔助稅種來緩解財政壓力[17]。地方政府應積極將“房產稅”新稅種的經驗推廣，將增殖稅從商品流轉領域向服務行業轉移，考慮將企業和個人所得稅、財產稅納入主體稅源征收范圍中。另外，政府借助招商引資、發展房地產市場與企業擴大稅基和提高地價，進而增加契稅、政府耕地增值稅和企業所得稅等收入[18]。除此之外，稅收返還制度應落實平衡各地區均等化的功能，賦予地方一定的財政收入來源。

4.3 地方政府應實現“專款專用”，促進“財政事權相匹配”

由于城市化帶來的大量地方財政利潤上交，而農業轉移人口落戶的財政成本卻由地方政府承擔[19]，地方財政盡管獲益但仍無法填補成本支出缺口，從而出現了明顯的地方財力事權不相匹配的問題，因此，中央財政應該適當賦予地方政府財政自主權和稅收支配權，以一定的財力支持流入地政府，形成有效的激勵機制；并按照公共產品的供給范圍強化政府間的事權責任，流入地和流出地政府公共服務支出責任和收益相對稱，地方政府現行財政轉移支付應該與流入地經濟發展、人口流動及各方面政策調整相掛鉤，專項轉移支付應在有效監督之下將其用到規定的用途，發揮均等化作用，確保地方政府財權和事權對等原則；拓展一般性轉移支付財政支出范圍，實現基本公共服務全面涵蓋常住居民，進一步優化專項轉移支付的資金管理方式，按照人口流入總量針對性測算并進行專項補助，實現各級政府間構建科學精準的專項轉移支付體系[20]；優化橫向轉移支付制度，加強地方間(流入地與流出地)的橫向財力統籌管理和公共服務責任意識。

4.4 合理優化地方財政支出分擔結構，構建各級政府成本分擔機制

由上文計算可知，2020年浙江省嘉興市農業轉移人口市民化財政扶助過程中主要壓力集中于住房保障、子女義務教育及基礎設施配套建設，而社會保障及公共管理服務成本負擔則相對較小。住房、城市基本管理服務隸屬于各個地方政府轄區，因各區域具有差異性、特殊性以及文化經濟等因素影響，這類公共成本支出應由貼近轄區的政府分擔最為有效。因子女義務教育和社會保障具有公平性，基本上不存在差異性和特殊性，成本支出責任應當歸屬于中央財政，中央財政因地制宜、根據供給和需求合理配置資源，合情調整城市義務教育中央和地方的負擔比例。

除此之外，城市基礎設施建設成本支出分擔結構則需要按照類別進行責任劃分，地方轄區政府負責轄區內的基礎設施建設成本負擔，中央和地方財政共同承擔跨區域或者全國性的基礎設施成本支出。地方政府適當將溢出效應較強的社會保障項目建設支出責任上交中央財政，提高中央財政的分擔比例。同時，又要避免因中央財政投資支出增加引起的“擠出效應”。綜上，合理優化中央和地方各級財政支出結構，有助于緩解地方政府財政扶助壓力。

4.5 地方政府通過PPP、BOT等模式引入社會資本共同參與合作建設項目[21]

地方政府通過政府、社會和市場多元化的融資平臺，有效緩解農業轉移人口市民化的地方財政“重擔”，留住社會資本參與智慧城市建設和住房建設，借助政府幫扶、產業市場需求、資源配置渠道結合機制，拓寬農業轉移人口市民化的斥資界限。上級有關財政應適時適度賦予相應的專項資金支持，降低地方財政壓力。

4.6 提高城市土地出讓金收益支持農業轉移人口扶助力度

土地出讓金數量巨大，是土地收入的絕大部分，所謂“第二財政”[22]，也是政府基金性收入的主要部分。城鎮土地的出讓金收益歸結于城市經濟社會發展和基礎設施建設，地方財政應適當利用城鎮土地出讓金收益組建農業轉移人口市民化項目基金，確保政府有關部門儲備充足的新型城鎮化“資金來源池”，彌補農業轉移人口市民化“沉淀成本”。另外，地方政府應適當提高地價、調控征地制度等方式獲取較多土地出讓金收益，扶助農業轉移人口市民化。

4.7 淡化政績考核評價體系，將激勵機制運用到保障民生、基本公共服務等社會發展中來

地方政府要逐漸淡化GDP增長率、政府投資獲取短期收益等“政績觀”，增加社會保障、公共服務等民生性考核指標，重構政績考核制度，建立起地方政府公共服務資源配置應與行政級別相掛鉤的考核權限，減緩城鎮規劃高質量、長期可持續發展的財政負擔；地方政府整合資源稟賦優勢因地制宜擴大具有長期收益的產業規模，著實增強農業轉移人口市民化意愿，逐步縮小城市居民與農業轉移人口工資、經營性收入差距，保障均等化公共服務、促進公平的社會發展軌道。

5 結論與思考

習近平總書記指出：“要推動城鄉融合發展見實效，健全城鄉融合發展體制機制，促進農業轉移人口市民化”[23]。在“十四五”規劃中，要以實現全體人民共同富裕為導向，促進城鄉融合協同新型城鎮化高質量發展，加大農業轉移人口市民化從“量變”向“質變”縱深推進。不過，實現農業轉移人口市民化不僅僅是體現在消除戶籍制度層面，提供與城鎮市民均等化的公共產品服務，更重要的是優化地方財政機制如何承擔、通過哪些具體方式分擔，以及避免分擔中的異化效應等。完善農業轉移人口市民化可實行的財政分擔機制，助力各級政府財政收支整體平衡前景依然需要不斷細化。