基層政府編外用工管理存在問題及優化對策研究

趙靜

摘 要：在政府職能以及資源逐步向基層傾斜的發展趨勢下，基層政府的公共管理以及公共服務職能日益拓展，僅靠限定的編制人員已經難以滿足基層政府的實際用人需求，編外用工成為基層政府工作力量的重要補充，但同時也對基層政府管理提出了新的要求。本文針對基層政府編外用工管理，首先介紹了編外用工的概念及人員現狀，總結分析了基層政府編外用工方面出現的問題，進而就加強基層政府編外用工管理提出了系統的建議措施。

關鍵詞：基層政府；編外用工；聘用管理

隨著經濟社會的快速發展以及居民生活水平的不斷提升，群眾的公共管理活動以及公共服務需求內容和數量不斷提高，基層政府作為社會公共管理和公共服務的主要供給方，在行政編制數量固定且不足的情況下，為了更好地滿足事業發展實際需求，普遍采取了聘用編外人員進行工作輔助的方式，編外用工的數量不斷上升，已經成為基層政府非常重要的人員構成。然而，一些地方基層政府在編外用工管理方面出現了一些問題，人員進口渠道雜亂無章，日常管理分散以及管理制度不健全等問題較為突出，甚至由于編外人員管理不當引發各類矛盾問題，造成負面影響。因此，加強編外用工管理，已經成為基層政府管理的重要內容，這對于改進優化基層政府人力資源管理體系，提高人力資源運用效率，促進基層政府公共管理和公共服務效率效能的提升也具有重要意義。

一、基層政府編外用工概念及現狀分析

基層政府編外用工，主要是指基層政府采取各種形式所聘用的，沒有固定編制，由基層政府財政負擔薪酬待遇，接受基層政府管理從事公共管理以及公共服務的工作人員。由于基層政府的人員編制數量以及機構崗位設置等，都是經由上級編制部門所核定的，基層政府不能對編制數量進行增減，現有編制人員難以滿足工作需要的情況下，為了滿足日益增長的公眾需求，保障基層政府工作力量，通過社會招聘等方式引進，形成了實際上的勞動關系，但沒有固定編制的工作人員，統稱為編外用工。

當前基層政府編外用工現狀，主要有以下幾方面的特點：第一，在編外用工的數量上，隨著基層政府承擔公共職能的不斷拓展，編外用工數量持續增加，一些地方基層政府以購買服務、勞務派遣等方式招引編外用工，編外人員數量甚至已經接近編內人員數量。第二，在編外用工的單位分布情況方面，相對較為集中，主要是集中在教體系統、衛生系統以及城市和農村社區等機構之中，在綜合執法、公安機關等也有相當比例的分布。第三，在編外用工的崗位分布方面，編外人員既有從事行政輔助類工作，也有專業技術類工作，還有后勤保障類工作，其中以行政輔助類崗位所占數量居多。第四，在年齡和學歷結構方面，編外用工人員年齡結構主要集中在35周歲以下居多，學歷層次方面，專業技術類崗位主要是以本科以上學歷人員為主，行政輔助類崗位中專科及以下學歷人員居多。第五，在人員流動方面，編外用工人員普遍存在著較高的流失率，由于沒有固定編制，且待遇與編內人員有著一定差距，身份認同感不強，因而流失率相對較高，尤其是社區網格員、輔警等崗位編外用工人員流失率更高。

二、當前基層政府編外用工管理存在的主要問題分析

（一）編外用工管理的規章制度不健全。

當前，一些地方機構編制部門以及人社部門雖然針對編外用工管理制定出臺了相關的辦法和意見，然而主要是針對編外用工原則及要求等進行方向上的明確，而對于編外用工的具體內容，包括招聘以及聘用、薪酬等管理沒有制定詳細的辦法，編外用工管理仍然存在著制度缺失的問題，造成在編外用工管理方面缺少相應的遵循。同時，針對編外用工管理所制定的制度也沒有有效落實到位，尤其是基層政府運轉管理繁瑣復雜、情況特殊，一些規定并沒有得到嚴格的貫徹執行，因而容易在編外用工管理中出現不規范的問題。

（二）編外用工招聘不夠規范合理。

一些地方基層政府在編外人員的招聘方面沒有制定科學的規劃，沒有深入分析編外用工的實際需求以及長期需要，因而規劃不夠合理，編外人員隊伍建設問題較多，存在著有時人員數量驟增驟減或者急用現找等一系列的問題，編外人員的梯隊層次、年齡結構等整體上不夠科學合理。有的基層政府編外用工招聘辦法不夠規范，編外人員進入渠道一定程度上存在著隨意和混亂的問題，既有公開招錄進入，也有服務外包的勞務派遣，還有基層政府自行聘用的人員，招聘辦法存在著較大的主觀性和人為性，招聘條件設置不夠科學，招聘程序不夠嚴謹細致，容易在招聘環節出現問題，甚至優于招聘環節出現社會矛盾。

（三）編外用工的聘用管理不夠完善。

一些基層政府對于編外用工在聘用管理方面還存在不少的問題，有的基層政府人員管理混亂，編外用工的批準以及審定手續等不夠規范，對于內部編外用工也沒有注重根據工作需要進行統籌使用，不利于人力資源效能的提升。有的對于編外用工沒有合理的規劃職業發展計劃，編外人員缺少職業發展通道以及個人成長空間，不僅不利于調動編外人員的工作積極性，也難以真正吸引留住專業技術人才。有的沒有針對編外人員制定完善的績效考核培訓體系，很少組織編外人員參與業務以及任職培訓等，對于其崗位實績等也沒有進行定期的考核，因而不利于編外人員工作效能的激勵和提升。

（四）編外用工的薪酬管理不完善。

當前在編外人員的薪酬待遇管理方面，其平均水平相比編內人員仍然相對較低，編外人員的薪酬福利待遇主要是由基層政府具體用人單位制定薪酬發放形式以及發放標準等，其整體收入標準界定上缺乏明確的依據，往往也缺少正常的工資增長機制，由于收入待遇不高因而難以增強編外人員的獲得感。此外，在待遇分配方面還存在不公平的問題，編外人員和編內人員往往從事相同工作內容，然而由于編制身份限制以及薪酬待遇差距過大，容易讓編外人員感到不公平，產生自卑感，甚至出現不良情緒消極怠工，影響基層政府運轉管理的穩定。

三、基層政府編外用工優化管理策略分析

（一）積極轉變基層政府人力資源管理理念。

編外人員是基層政府人力資源的重要組成，在基層政府的日常管理中，應該高度重視編外人員管理的重要性，積極轉變編外用工的管理理念。首先，應該注重強化編外人員管理工作的系統性，堅持以現代化人力資源管理的理念進行編外人員的管理，無論是編外用工的總量核定，還是具體的崗位設置以及人員匹配等，都應該充分考慮編外用工對于基層政府職能效率以及效益的影響，并綜合分析編外人員的經費保障情況，科學的進行人員對規劃以及崗位設置，以提高編外用工人員隊伍管理的系統性。其次，在編外人員的管理方面，應該事中堅持人本化管理的模式，既應該考慮基層政府的人力資源實際需求，也應該充分尊重編外用工人員的個人需求和職業發展，在福利保障、教育培訓以及激勵引導方面，積極探索多樣化的激勵和保障措施。此外，在編外人員管理方面還應該注重堅持公平性，適度降低編內以及編外人員之間在職業發展以及薪酬待遇方面的差距，建立完善編外人員管理體制機制，規范日常管理績效考核管理，強化合同管理，從制度層面、法律層面以及考核層面等，確保編外用工管理的公平性，切實提高編外人員的工作積極性能動性，促進人力資源效能的充分發揮。

（二）規范編外用工的招聘管理。

招聘環節是基層政府編外用工的首要環節，對于招聘管理，首先應該制定科學的編外用工招聘辦法，會同人社部門以及編制部門等對編外用工的數量進行核準，將用工總額控制在合理的范圍內，對于招聘實施應該提前制定招聘申請，經過主管部門審核以后，列出年度招聘計劃，科學制定招聘方案，明確招聘規程，對用工招聘的公告發布、公開報名、資格審查、考核體檢、錄用公式等程序進行明確，以確保編外用工招聘的公平性。其次，在招聘環節中應該注重提高招聘效率，創新完善人員公開招聘的操作辦法，對于基層政府所緊缺的高技能以及高層次專業特殊人才，可以探索適當簡化招聘程序，建立綠色通道，更好的吸引招攬高層次專業化人才。同時，在整個招聘環節之中堅持總量控制以及動態管理的模式，進一步降低招聘成本，提升招聘效率。

（三）優化編外人員的聘用管理。

聘用管理是編外用工管理的重要環節，對于聘用管理重點應該突出做好以下幾方面：首先，對于編外用工探索采取分類分級管理的模式，根據崗位性質的不同，將編外用工區分為專業技術輔助崗位、行政技能輔助崗位、執法部門輔助崗位以及高層次緊缺專業人才特殊崗位等，建立勞動合同管理模式，并按照不同崗位職業技能水平以及專業技術能力等采取分級聘用的管理模式，提升編外人員崗位管理的精細化水平。其次，針對編外人員建立完善獎懲激勵機制，落實編外人員考核制度，定期對編外人員開展績效考核，并將績效考核的結果作為編外人員崗位調整、激勵培訓、等級晉升以及續聘辭退等管理的重要依據。同時，對編外人員建立退出機制，對于經過考核評議后確定為不合格等次或者是難以勝任崗位工作的，應該建立能進能出的渠道出口，并注重強化編外人員的內部崗位交流，以崗位管理來替代身份管理，允許編外人員在部門間的適度流動，以確保人力資源可以得到合理配置。此外，針對編外人員的職業發展，應該積極拓展人員晉升發展渠道，特別是在基層政府的定向選拔以及定向招錄方面，應該面向公益性崗位上的編外人員等加大傾斜力度，并探索編外人員的多元化發展激勵辦法，建立更加科學的編外人員職級晉升辦法，拓展晉升發展渠道，更好地調動編外人員的工作積極性。

（四）優化編外人員的薪酬管理。

完善的薪酬體系，可以有效的調動編外人員的工作積極性，在薪酬管理方面，應該注重充分考慮不同類型的編外用工形式以及人員經費標準等，建立類別化的工作制度體系。可以采取崗位績效薪酬管理的方式，將薪酬劃分為崗位薪酬以及績效年薪組成，崗位薪酬按照技能等級以及專業技術職務不同等，劃分相應的級別與崗位掛鉤，績效年薪則與工作實績之間掛鉤實行總量管理的方式；可以采取協議工資或者是項目工資的薪酬制度體系，重點是針對不同類別的崗位及其特點制定不同的薪酬管理辦法，以確保薪酬的統一性以及多樣性，并推行崗位薪酬逐年增長機制，切實發揮好薪酬的激勵作用，增強編外人員的歸屬感認同感。

（五）重視對編外人員的教育培訓管理。

為不同崗位的編外人員提供系統專業的培訓，可以促進不斷提升編外人員的整體素質能力水平，也是提高其職業素質、管理能力和服務水平的重要基礎保障。在培訓方面，首先應該注重做好崗前培訓，在崗前培訓的內容方，重點讓編外人員熟悉單位的基本情況，以及有關的崗位職責和日常行為準則的，確保編外人員能夠了解單位實際情況，更好地融入崗位角色之中。其次，應該突出做好業務能力培訓，按照工作崗位的實際需要，對編外人員進行分類培訓。對于行政輔助類以及執法輔助類崗位，應該重點突出日常工作事項、工作方式以及工作內容所涉及政策法規規定等方面的內容，進行系統的培訓，確保其在崗位工作過程中嚴格執行相關規定；對于專業技術崗位人員，應該采取繼續教育等多種方式，或者定期組織專業技術業務能力提升培訓，不斷提高其專業素養能力水平，以更好的適應崗位工作的實際需要。

結束語

在基層政府編外用工管理方面，應該根據基層政府實際需要，建立完善的編外用工管理制度，對編外用工數量進行合理優化，強化編外用工隊伍建設管理，積極探索創新編外用人方式，促進不斷提升基層政府人力資源管理效能，實現基層政府管理水平的不斷提升。

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（作者單位：山東省龍口市石良鎮社會事務服務中心 ）