基層政府編外用工管理存在問題及優(yōu)化對策研究

趙靜

摘 要：在政府職能以及資源逐步向基層傾斜的發(fā)展趨勢下，基層政府的公共管理以及公共服務(wù)職能日益拓展，僅靠限定的編制人員已經(jīng)難以滿足基層政府的實(shí)際用人需求，編外用工成為基層政府工作力量的重要補(bǔ)充，但同時也對基層政府管理提出了新的要求。本文針對基層政府編外用工管理，首先介紹了編外用工的概念及人員現(xiàn)狀，總結(jié)分析了基層政府編外用工方面出現(xiàn)的問題，進(jìn)而就加強(qiáng)基層政府編外用工管理提出了系統(tǒng)的建議措施。

關(guān)鍵詞：基層政府；編外用工；聘用管理

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展以及居民生活水平的不斷提升，群眾的公共管理活動以及公共服務(wù)需求內(nèi)容和數(shù)量不斷提高，基層政府作為社會公共管理和公共服務(wù)的主要供給方，在行政編制數(shù)量固定且不足的情況下，為了更好地滿足事業(yè)發(fā)展實(shí)際需求，普遍采取了聘用編外人員進(jìn)行工作輔助的方式，編外用工的數(shù)量不斷上升，已經(jīng)成為基層政府非常重要的人員構(gòu)成。然而，一些地方基層政府在編外用工管理方面出現(xiàn)了一些問題，人員進(jìn)口渠道雜亂無章，日常管理分散以及管理制度不健全等問題較為突出，甚至由于編外人員管理不當(dāng)引發(fā)各類矛盾問題，造成負(fù)面影響。因此，加強(qiáng)編外用工管理，已經(jīng)成為基層政府管理的重要內(nèi)容，這對于改進(jìn)優(yōu)化基層政府人力資源管理體系，提高人力資源運(yùn)用效率，促進(jìn)基層政府公共管理和公共服務(wù)效率效能的提升也具有重要意義。

一、基層政府編外用工概念及現(xiàn)狀分析

基層政府編外用工，主要是指基層政府采取各種形式所聘用的，沒有固定編制，由基層政府財政負(fù)擔(dān)薪酬待遇，接受基層政府管理從事公共管理以及公共服務(wù)的工作人員。由于基層政府的人員編制數(shù)量以及機(jī)構(gòu)崗位設(shè)置等，都是經(jīng)由上級編制部門所核定的，基層政府不能對編制數(shù)量進(jìn)行增減，現(xiàn)有編制人員難以滿足工作需要的情況下，為了滿足日益增長的公眾需求，保障基層政府工作力量，通過社會招聘等方式引進(jìn)，形成了實(shí)際上的勞動關(guān)系，但沒有固定編制的工作人員，統(tǒng)稱為編外用工。

當(dāng)前基層政府編外用工現(xiàn)狀，主要有以下幾方面的特點(diǎn)：第一，在編外用工的數(shù)量上，隨著基層政府承擔(dān)公共職能的不斷拓展，編外用工數(shù)量持續(xù)增加，一些地方基層政府以購買服務(wù)、勞務(wù)派遣等方式招引編外用工，編外人員數(shù)量甚至已經(jīng)接近編內(nèi)人員數(shù)量。第二，在編外用工的單位分布情況方面，相對較為集中，主要是集中在教體系統(tǒng)、衛(wèi)生系統(tǒng)以及城市和農(nóng)村社區(qū)等機(jī)構(gòu)之中，在綜合執(zhí)法、公安機(jī)關(guān)等也有相當(dāng)比例的分布。第三，在編外用工的崗位分布方面，編外人員既有從事行政輔助類工作，也有專業(yè)技術(shù)類工作，還有后勤保障類工作，其中以行政輔助類崗位所占數(shù)量居多。第四，在年齡和學(xué)歷結(jié)構(gòu)方面，編外用工人員年齡結(jié)構(gòu)主要集中在35周歲以下居多，學(xué)歷層次方面，專業(yè)技術(shù)類崗位主要是以本科以上學(xué)歷人員為主，行政輔助類崗位中專科及以下學(xué)歷人員居多。第五，在人員流動方面，編外用工人員普遍存在著較高的流失率，由于沒有固定編制，且待遇與編內(nèi)人員有著一定差距，身份認(rèn)同感不強(qiáng)，因而流失率相對較高，尤其是社區(qū)網(wǎng)格員、輔警等崗位編外用工人員流失率更高。

二、當(dāng)前基層政府編外用工管理存在的主要問題分析

（一）編外用工管理的規(guī)章制度不健全。

當(dāng)前，一些地方機(jī)構(gòu)編制部門以及人社部門雖然針對編外用工管理制定出臺了相關(guān)的辦法和意見，然而主要是針對編外用工原則及要求等進(jìn)行方向上的明確，而對于編外用工的具體內(nèi)容，包括招聘以及聘用、薪酬等管理沒有制定詳細(xì)的辦法，編外用工管理仍然存在著制度缺失的問題，造成在編外用工管理方面缺少相應(yīng)的遵循。同時，針對編外用工管理所制定的制度也沒有有效落實(shí)到位，尤其是基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)管理繁瑣復(fù)雜、情況特殊，一些規(guī)定并沒有得到嚴(yán)格的貫徹執(zhí)行，因而容易在編外用工管理中出現(xiàn)不規(guī)范的問題。

（二）編外用工招聘不夠規(guī)范合理。

一些地方基層政府在編外人員的招聘方面沒有制定科學(xué)的規(guī)劃，沒有深入分析編外用工的實(shí)際需求以及長期需要，因而規(guī)劃不夠合理，編外人員隊(duì)伍建設(shè)問題較多，存在著有時人員數(shù)量驟增驟減或者急用現(xiàn)找等一系列的問題，編外人員的梯隊(duì)層次、年齡結(jié)構(gòu)等整體上不夠科學(xué)合理。有的基層政府編外用工招聘辦法不夠規(guī)范，編外人員進(jìn)入渠道一定程度上存在著隨意和混亂的問題，既有公開招錄進(jìn)入，也有服務(wù)外包的勞務(wù)派遣，還有基層政府自行聘用的人員，招聘辦法存在著較大的主觀性和人為性，招聘條件設(shè)置不夠科學(xué)，招聘程序不夠嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，容易在招聘環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，甚至優(yōu)于招聘環(huán)節(jié)出現(xiàn)社會矛盾。

（三）編外用工的聘用管理不夠完善。

一些基層政府對于編外用工在聘用管理方面還存在不少的問題，有的基層政府人員管理混亂，編外用工的批準(zhǔn)以及審定手續(xù)等不夠規(guī)范，對于內(nèi)部編外用工也沒有注重根據(jù)工作需要進(jìn)行統(tǒng)籌使用，不利于人力資源效能的提升。有的對于編外用工沒有合理的規(guī)劃職業(yè)發(fā)展計劃，編外人員缺少職業(yè)發(fā)展通道以及個人成長空間，不僅不利于調(diào)動編外人員的工作積極性，也難以真正吸引留住專業(yè)技術(shù)人才。有的沒有針對編外人員制定完善的績效考核培訓(xùn)體系，很少組織編外人員參與業(yè)務(wù)以及任職培訓(xùn)等，對于其崗位實(shí)績等也沒有進(jìn)行定期的考核，因而不利于編外人員工作效能的激勵和提升。

（四）編外用工的薪酬管理不完善。

當(dāng)前在編外人員的薪酬待遇管理方面，其平均水平相比編內(nèi)人員仍然相對較低，編外人員的薪酬福利待遇主要是由基層政府具體用人單位制定薪酬發(fā)放形式以及發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等，其整體收入標(biāo)準(zhǔn)界定上缺乏明確的依據(jù)，往往也缺少正常的工資增長機(jī)制，由于收入待遇不高因而難以增強(qiáng)編外人員的獲得感。此外，在待遇分配方面還存在不公平的問題，編外人員和編內(nèi)人員往往從事相同工作內(nèi)容，然而由于編制身份限制以及薪酬待遇差距過大，容易讓編外人員感到不公平，產(chǎn)生自卑感，甚至出現(xiàn)不良情緒消極怠工，影響基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)管理的穩(wěn)定。

三、基層政府編外用工優(yōu)化管理策略分析

（一）積極轉(zhuǎn)變基層政府人力資源管理理念。

編外人員是基層政府人力資源的重要組成，在基層政府的日常管理中，應(yīng)該高度重視編外人員管理的重要性，積極轉(zhuǎn)變編外用工的管理理念。首先，應(yīng)該注重強(qiáng)化編外人員管理工作的系統(tǒng)性，堅持以現(xiàn)代化人力資源管理的理念進(jìn)行編外人員的管理，無論是編外用工的總量核定，還是具體的崗位設(shè)置以及人員匹配等，都應(yīng)該充分考慮編外用工對于基層政府職能效率以及效益的影響，并綜合分析編外人員的經(jīng)費(fèi)保障情況，科學(xué)的進(jìn)行人員對規(guī)劃以及崗位設(shè)置，以提高編外用工人員隊(duì)伍管理的系統(tǒng)性。其次，在編外人員的管理方面，應(yīng)該事中堅持人本化管理的模式，既應(yīng)該考慮基層政府的人力資源實(shí)際需求，也應(yīng)該充分尊重編外用工人員的個人需求和職業(yè)發(fā)展，在福利保障、教育培訓(xùn)以及激勵引導(dǎo)方面，積極探索多樣化的激勵和保障措施。此外，在編外人員管理方面還應(yīng)該注重堅持公平性，適度降低編內(nèi)以及編外人員之間在職業(yè)發(fā)展以及薪酬待遇方面的差距，建立完善編外人員管理體制機(jī)制，規(guī)范日常管理績效考核管理，強(qiáng)化合同管理，從制度層面、法律層面以及考核層面等，確保編外用工管理的公平性，切實(shí)提高編外人員的工作積極性能動性，促進(jìn)人力資源效能的充分發(fā)揮。

（二）規(guī)范編外用工的招聘管理。

招聘環(huán)節(jié)是基層政府編外用工的首要環(huán)節(jié)，對于招聘管理，首先應(yīng)該制定科學(xué)的編外用工招聘辦法，會同人社部門以及編制部門等對編外用工的數(shù)量進(jìn)行核準(zhǔn)，將用工總額控制在合理的范圍內(nèi)，對于招聘實(shí)施應(yīng)該提前制定招聘申請，經(jīng)過主管部門審核以后，列出年度招聘計劃，科學(xué)制定招聘方案，明確招聘規(guī)程，對用工招聘的公告發(fā)布、公開報名、資格審查、考核體檢、錄用公式等程序進(jìn)行明確，以確保編外用工招聘的公平性。其次，在招聘環(huán)節(jié)中應(yīng)該注重提高招聘效率，創(chuàng)新完善人員公開招聘的操作辦法，對于基層政府所緊缺的高技能以及高層次專業(yè)特殊人才，可以探索適當(dāng)簡化招聘程序，建立綠色通道，更好的吸引招攬高層次專業(yè)化人才。同時，在整個招聘環(huán)節(jié)之中堅持總量控制以及動態(tài)管理的模式，進(jìn)一步降低招聘成本，提升招聘效率。

（三）優(yōu)化編外人員的聘用管理。

聘用管理是編外用工管理的重要環(huán)節(jié)，對于聘用管理重點(diǎn)應(yīng)該突出做好以下幾方面：首先，對于編外用工探索采取分類分級管理的模式，根據(jù)崗位性質(zhì)的不同，將編外用工區(qū)分為專業(yè)技術(shù)輔助崗位、行政技能輔助崗位、執(zhí)法部門輔助崗位以及高層次緊缺專業(yè)人才特殊崗位等，建立勞動合同管理模式，并按照不同崗位職業(yè)技能水平以及專業(yè)技術(shù)能力等采取分級聘用的管理模式，提升編外人員崗位管理的精細(xì)化水平。其次，針對編外人員建立完善獎懲激勵機(jī)制，落實(shí)編外人員考核制度，定期對編外人員開展績效考核，并將績效考核的結(jié)果作為編外人員崗位調(diào)整、激勵培訓(xùn)、等級晉升以及續(xù)聘辭退等管理的重要依據(jù)。同時，對編外人員建立退出機(jī)制，對于經(jīng)過考核評議后確定為不合格等次或者是難以勝任崗位工作的，應(yīng)該建立能進(jìn)能出的渠道出口，并注重強(qiáng)化編外人員的內(nèi)部崗位交流，以崗位管理來替代身份管理，允許編外人員在部門間的適度流動，以確保人力資源可以得到合理配置。此外，針對編外人員的職業(yè)發(fā)展，應(yīng)該積極拓展人員晉升發(fā)展渠道，特別是在基層政府的定向選拔以及定向招錄方面，應(yīng)該面向公益性崗位上的編外人員等加大傾斜力度，并探索編外人員的多元化發(fā)展激勵辦法，建立更加科學(xué)的編外人員職級晉升辦法，拓展晉升發(fā)展渠道，更好地調(diào)動編外人員的工作積極性。

（四）優(yōu)化編外人員的薪酬管理。

完善的薪酬體系，可以有效的調(diào)動編外人員的工作積極性，在薪酬管理方面，應(yīng)該注重充分考慮不同類型的編外用工形式以及人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，建立類別化的工作制度體系。可以采取崗位績效薪酬管理的方式，將薪酬劃分為崗位薪酬以及績效年薪組成，崗位薪酬按照技能等級以及專業(yè)技術(shù)職務(wù)不同等，劃分相應(yīng)的級別與崗位掛鉤，績效年薪則與工作實(shí)績之間掛鉤實(shí)行總量管理的方式；可以采取協(xié)議工資或者是項(xiàng)目工資的薪酬制度體系，重點(diǎn)是針對不同類別的崗位及其特點(diǎn)制定不同的薪酬管理辦法，以確保薪酬的統(tǒng)一性以及多樣性，并推行崗位薪酬逐年增長機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮好薪酬的激勵作用，增強(qiáng)編外人員的歸屬感認(rèn)同感。

（五）重視對編外人員的教育培訓(xùn)管理。

為不同崗位的編外人員提供系統(tǒng)專業(yè)的培訓(xùn)，可以促進(jìn)不斷提升編外人員的整體素質(zhì)能力水平，也是提高其職業(yè)素質(zhì)、管理能力和服務(wù)水平的重要基礎(chǔ)保障。在培訓(xùn)方面，首先應(yīng)該注重做好崗前培訓(xùn)，在崗前培訓(xùn)的內(nèi)容方，重點(diǎn)讓編外人員熟悉單位的基本情況，以及有關(guān)的崗位職責(zé)和日常行為準(zhǔn)則的，確保編外人員能夠了解單位實(shí)際情況，更好地融入崗位角色之中。其次，應(yīng)該突出做好業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，按照工作崗位的實(shí)際需要，對編外人員進(jìn)行分類培訓(xùn)。對于行政輔助類以及執(zhí)法輔助類崗位，應(yīng)該重點(diǎn)突出日常工作事項(xiàng)、工作方式以及工作內(nèi)容所涉及政策法規(guī)規(guī)定等方面的內(nèi)容，進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)，確保其在崗位工作過程中嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定；對于專業(yè)技術(shù)崗位人員，應(yīng)該采取繼續(xù)教育等多種方式，或者定期組織專業(yè)技術(shù)業(yè)務(wù)能力提升培訓(xùn)，不斷提高其專業(yè)素養(yǎng)能力水平，以更好的適應(yīng)崗位工作的實(shí)際需要。

結(jié)束語

在基層政府編外用工管理方面，應(yīng)該根據(jù)基層政府實(shí)際需要，建立完善的編外用工管理制度，對編外用工數(shù)量進(jìn)行合理優(yōu)化，強(qiáng)化編外用工隊(duì)伍建設(shè)管理，積極探索創(chuàng)新編外用人方式，促進(jìn)不斷提升基層政府人力資源管理效能，實(shí)現(xiàn)基層政府管理水平的不斷提升。

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（作者單位：山東省龍口市石良鎮(zhèn)社會事務(wù)服務(wù)中心 ）