上海地區水利工程全生命周期管理情況分析

◎劉星 張鐔月 孫玥 上海迅翔水利工程有限公司

1.引言

近年來，隨著氣候變化，在極端天氣影響下，城市內澇、流域洪水等水患頻發，水利工程設施在防汛排澇中發揮的作用愈加突出。上海市經過多年建設，在統一規劃、洪澇分開、高低分治、河道疏浚的基礎上，形成了14個水利片區格局，并在沿江沿海一線主要干支河口、圩區和省界邊界河道建設了二千余座泵閘等水利工程設施，這些設施在全市的防洪、擋潮、排澇、航運、改善水環境和保護水資源等方面發揮了重要作用。由于水利工程功能重要、交叉專業多、可靠性要求高等特點，一些研究提出了應用全生命周期集成化管理的思路，以運維需求為出發點，以工程全生命周期為研究對象，以便于工程在全生命周期實現效益最優。本研究針對上海地區水利工程的現狀“建運”模式和全壽命周期管理情況進行了研究。

2.管理情況

水利工程全生命周期主要由前期策劃階段、建設階段與運維階段組成，其中前期策劃階段主要包括工程規劃、項目建議書、可行性研究和初步設計等；建設階段主要包括工程招投標（設備招標）、施工管理、工程移交等；運維階段主要涵蓋工程投入運營后，實現功能、發揮效益的過程。

水利工程的建設與投資管理由項目法人單位負責，工程建成后交付管理單位，由管理單位負責工程運行、養護、維修等運營管理。本市水利工程運營已基本實現“管養分離”，管理單位接管后，通過市場化招標，將工程運行、養護、維修等工作交由專業運維企業實施。

（1）前期策劃階段，是水利工程基本建設程序中項目的提出、論證、評價和決策過程，本市的水利工程在可行性研究報告批準后，明確項目法人單位以及工程的管理單位，由項目法人統籌協調行業部門、設計勘察單位、相關咨詢單位等，確保前期各項工作的高效運行。

在此階段，項目法人單位通常會在項建書、工可及初設編制甚至招標文件清單編制期間，向管理單位征詢關于工程布局、規模、功能等方面的意見和建議，并對項目整體設計方案進行完善和優化。

（2）建設階段，是項目實施、建成投產的關鍵環節。本市水利工程建設項目管理實行項目法人責任制、招標投標制和建設監理制，由項目法人對建設項目全過程負責。水利工程建設的勘察設計、施工、監理、材料設備供應等單位，需依法通過招投標確定。在完成報建、報監以及行業行政審批等相關程序、具備開工條件后，推進現場施工，執行各類工程相關行業的規程規范標準，實現項目的目標控制，按照水利工程施工質量評定的有關要求，對單元工程、分部工程、單位工程質量進行評定，完成重要階段的驗收，進行工程移交，且按照國家和本市有關規定辦理資產劃轉等手續。

在此階段，按據《水利工程建設項目驗收管理規定》、《水利水電建設工程驗收規程》等規定，以及相關水利設施移交接管實施細則的要求，項目法人單位為水利設施移交工作的發起單位，在設施移交中主動提出申請，牽頭過程對接，落實后期工作，在關鍵節點抄報管理單位到場參與，如圍堰驗收、泵閘底板澆筑、通水驗收、關鍵設備出廠驗收及安裝調試、主體結構封頂、機組試運行、完工驗收、竣工驗收等，針對管理單位參與過程中提出的問題落實整改。管理單位須參與關鍵節點的對接工作，對項目建設單位設施建設有協助、指導職責，并在設施移交時做好相關復核工作。

（3）運維階段，是工程價值真正發揮的階段，運維單位通過開展工程檢查和維修養護，保障并提高設施設備完好率，維持或恢復設計功能，以實現工程效益整體發揮。依據《上海市河道管理條例》、《上海市水閘管理辦法》等規定和要求，工程正式移交后，由管理單位負責設施設備的運行、養護、維修等運維管理，編制接管設施的年度養護預算，落實專項養護資金。

以水閘工程為例，上海市水閘管理實行三級管理，包括行政主管部門、行業管理和設施管理單位。設施管理單位再按照水閘管理權限，采用招投標方式確定水閘運行養護單位，水閘運行養護單位根據國家和本市有關水閘運行的技術標準、操作規程和水閘控制運行方案，負責水閘的控制運行和維修養護。

在此階段，管理單位承擔工程運維的主體責任，運維企業按照行業規范與合同要求，負責工程運行、養護、維修、檢查觀測、防汛防臺等具體工作的實施。

3.問題分析

針對全壽命周期管理目標，傳統“建運”管理模式還存在一定不適應性。本研究對其存在的主要問題在管理機制、體系、環節等方面進行了研究，提出問題如下：

（1）全生命周期管理機制不足。水利部在印發《關于貫徹落實加強公益性水利工程建設管理若干實施意見的通知》中，對項目法人的組建明確提出：“新建項目一般應按建管一體的原則組建項目法人。除險加固、續建配套、改建擴建等建設項目，原管理單位基本具備項目法人條件的，原則上由原管理單位作為項目法人或以其為基礎組建項目法人。”[1]在工程在實際實施時，各部門也提出了運營單位盡早介入工程建設的引導性設想，但并沒有提出具體的、可行的建設運營管理模式。由于沒有相應管理機制明確各方責、權、利，導致管理要求難以全部落實，目前還存在管理組織不健全，系統間銜接配合協調性差，全生命周期內缺乏統一協作等問題。

以現有模式為例，建設單位在工程規劃、設計時都會征詢相應運營單位意見，工程建設過程中，運營單位也可自行參加例會，查看工程現場，提出需求，但最后的實施情況，運營單位是難以控制和把握的，導致相應運營問題仍會集中于工程建設后期甚至移交期間才會集中暴露出來（對常見問題進行整理，見表1），甚至存在移交運營后重復建設的現象。工程投運后，需要繼續完善、配套部分設施，導致運維費用增加，且由于部分問題投運后已不具備施工條件難以完善，導致運行可靠性達不到要求，存在一定的防汛責任風險。

表1 運維階段常見工程遺留問題

（2）管理目標和責任體系不連續[2]。在開展水利工程效益發揮研究時，目前大部分主要關注運營階段，對前期設計及建設實施階段的影響研究較少，水利工程建設與運營間邏輯聯系并沒有在工程全生命周期中得到關注。這種建設、運營的割裂狀態導致各階段的管理目標和責任體系并不延續。

項目法人考慮如何便于建設管理，實現工程投資、進度、質量、安全目標，缺乏進一步優化工程功能等方面積極性。運維人員較少能提前介入工程建設或在建設過程中沒有實質性參與，運維主體難以實現對項目全過程掌握，也無法提出系統的運行維護管理需求。這就造成了在全生命周期中每個階段只追求階段性或某一參與方效益最大化為目標，不重視項目全生命周期管理的整體目標，造成水利工程建運全過程的各階段明顯的不連續性。

（3）設備建設、運營脫節。設備運行安全性、可靠性是實現水利工程防汛、運行安全的前提，也是運營管理的重要內容之一。傳統“建運”模式下，設備管理要求分散在某個階段的某個職能上，忽略了全生命周期各階段中，以最終運營需求為中心的系統管理模式。設備建設包括設備選型、采購、安裝、調試、試運行等環節，各環節對設備最終運行發揮作用都起到非常重要的作用，目前的建運模式下，運維單位很難全部參與設備建設各階段，難以實現以運維需求為目標的設備全生命周期管理。以主水泵為例，由設計單位通過設備比選確定設備形式及參數，通常將設備標及施工標通過招投標確定一家總包單位實施，由施工總包單位負責設備采購及安裝。在招采之前，一般不能明確主水泵的生產廠家，設計單位不掌握主水泵的詳細尺寸，在確定廠家后開始深化設計時，主要關注的為施工階段安裝需求，對于后期養護、維修需求容易被忽視，常常出現無養護通道、后期大修無拆解通道、部分部件無法拆出、缺少必須的備件等問題。

（4）設施接管與運行養護脫節。目前市管工程及大部分區管工程都采用了水利工程市場化運維的方式，設施接管單位與運行養護單位已完全分離。

由于設施接管單位目前一般不再直接從事具體的運行養護工作，在參與工程建設時更多的關注管理需求，往往需要直接從事運行養護的人員才能提出具體的、細節的運維需求。但一般在工程完工后，設施接管單位才能啟動運行養護招標確定運行養護單位。在未通過招投標明確運行養護單位之前，運行養護單位難以介入建設中較為關鍵的設備安裝、調試及試運行等階段，這些階段也是最適合對運維人員開展培訓的階段。這種模式下，一方面容易出現運行初始階段由于對設施設備不熟悉而發生運行故障或養護不到位等情況，另一方面運行養護單位的運維經驗和運維需求也不能在建設期提出，不利于全生命周期管理目標的實現。

4.結語

全生命周期理論已逐步從簡單發展到復雜、從小領域發展到大領域，是企業現代化和競爭力的集中體現[3]，本文對上海地區大型水利工程全生命周期管理情況進行了分析，并提出了全生命周期管理機制不足、管理目標和責任體系不連續、設備建設運營脫節、設施接管與運行養護脫節等問題。但本文雖然提出了問題，但沒有系統提出解決問題的措施，下一步可繼續深化研究。