北盤江董箐水電站移民安置竣工驗收關鍵問題解決對策及啟示

◎吳立恒 中國國際工程咨詢有限公司

1.引言

水電是技術成熟、運行靈活的清潔低碳可再生能源。改革開放以來，國家大力發展水電事業，推動了一大批水電工程開工建設，水電開發取得輝煌成績。根據《水電工程驗收管理辦法》（2015年修訂版），項目法人應在工程基本完工或全部機組投產發電后的一年內，開展竣工驗收相關工作[1]。移民安置竣工驗收，是水電工程竣工驗收的重要組成部分，水電工程竣工驗收在移民安置竣工驗收的基礎上進行。《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（以下簡稱“《移民條例》”）規定，“移民安置未經驗收或者驗收不合格的，不得對大中型水利水電工程進行階段性驗收和竣工驗收”[2]。然而國家核準或審批的水電工程，大部分均因為種種原因沒有完成移民安置竣工驗收工作[3-7]。本文以北盤江董箐水電站移民安置竣工驗收實踐為例，梳理總結移民安置竣工驗收中存在的關鍵問題解決對策，并系統分析董箐水電站移民安置竣工驗收對今后開展移民安置竣工驗收工作的啟示。

2.董箐水電站移民安置竣工驗收基本情況

董箐水電站位于貴州省黔西南州貞豐縣與安順市鎮寧縣交界的北盤江干流下游，水庫正常蓄水位490米，裝機容量88萬千瓦。2007年8月，貴州省人民政府批復了移民安置規劃大綱，同月原貴州省移民辦審核通過了移民安置規劃。電站于2009年2月獲得核準，2009年7月移民基本完成搬遷，2010年6月工程基本完工。董箐水電站建設征地涉及安順市鎮寧、關嶺兩縣和黔西南州貞豐縣的10個鄉（鎮）40個行政村，涉及人口3239人，其中農業人口3115人，非農業人口124人；永久征收土地42546.52畝，其中耕地14307.74畝，園地3398.20畝，林地13993.99畝；涉及集鎮1座，等級公路12.6千米，庫周交通13.1千米，輸電線路32.09千米，通信線路21.35千米，小水電2座等。

2017年7月貴州省生態移民局啟動董箐水電站移民安置竣工驗收工作，組建了驗收委員會，設立了主任委員單位和副主任委員單位。主任委員單位為貴州省生態移民局，副主任委員單位為貴州省發展改革委、驗收專家組、項目業主中國華電集團，其他委員單位為省直相關部門、地方政府移民管理機構，以及綜合設計、綜合監理、獨立評估等。驗收委員會在主任委員單位、副主任委員單位領導下開展工作。同年驗收委員會組織了現場查驗，梳理了現場查驗過程中發現的問題，提出開展移民安置規劃調整及資金審計等工作要求，完成了移民安置竣工驗收工作的總體部署，并對下步工作計劃進行了統一安排。2018年7月完成移民安置規劃調整，2018年11月庫區各縣完成縣級自驗，2018年12月安順市、黔西南州完成市級自驗。2018年12月21日，驗收委員會組織召開省級驗收會議，會議審議認為，董箐水電站移民生產生活水平已得到恢復且超過搬遷前的水平，專業項目已基本完成復建并辦理移交手續或一次性補償處理到位，設計變更已基本完成變更程序，移民安置檔案建設和管理基本滿足要求，移民資金管理和使用基本符合規定，移民后期扶持已落實，移民安置竣工驗收條件已經具備，同意北盤江董箐水電站通過移民安置竣工驗收。

3.驗收中的關鍵問題及解決對策

3.1 實施與規劃不一致導致驗收依據缺乏問題及對策

按照《水電工程建設征地移民安置驗收規程》（NB/T35013-2013）（以下簡稱“《驗收規程》”），批準的移民安置規劃設計文件及批文、移民安置規劃調整、設計變更文件及批文是移民安置竣工驗收主要依據，應以上述報告和批文明確的移民安置任務逐項檢查實施完成情況。但由于實際實施情況常較批準的移民安置規劃變化較大，且存在未履行完設計變更程序現象，故極易出現移民安置規劃與實際實施情況有偏差的問題。

董箐水電站移民安置實施過程中，由于移民意愿變化、集鎮和集中居民點建設條件變化等原因，移民安置實施情況較批準的移民安置規劃發生了較大的變化。主要變化包括：征地范圍方面，電站蓄水后，水庫影響區增加了1處滑坡區和2處塌岸區，移民工程建設用地區中取消了關嶺縣兩個集中安置點占地；實物指標方面也需要根據征地范圍的變化進行調整；移民安置方式方面，由于實施時移民政策變化，新增了長期補償安置方式，移民安置方案由有土安置為主調整為有土安置為主，長期補償為輔的移民生產安置方案，減少了搬遷安置人口，移民安置補償費用也有所變化；另外，還有部分設計變更未完全履行設計變更程序。

為破解實施與規劃間的差異問題，驗收專家組提出從建設征地處理范圍、實物指標、移民安置任務、移民安置方案及規劃設計、補償費用概算等方面對實施情況進行全面梳理，以批準的移民安置規劃為基礎對比分析變化情況，分析設計變更的必要性、變更依據，補充提出主要的單項工程設計變更專題報告，編制規劃調整報告作為竣工驗收主要依據的工作思路。隨后，驗收委員會督促項目業主盡快完善設計變更相關程序，指導綜合設計單位編制完成移民安置規劃調整報告。貴州省生態移民局指導規劃調整報告的編制，多次組織審查，并于2018年7月審核通過了規劃調整報告。規劃調整報告為董箐水電站移民安置竣工驗收提供了依據。

3.2 驗收參與方責任不明晰問題及對策

雖然竣工驗收的相關規程規范中，對驗收工作組織、驗收工作步驟有明確規定，對各方提交的驗收材料有一個提綱要求，但對地方政府、項目業主、綜合設計、綜合監理、獨立評估等驗收參與各方的具體角色及職責分工不夠清晰，各方對竣工驗收也不夠重視，提交的驗收工作報告針對性不強，大段篇幅用于介紹工程概況或機構設置情況，而未從各自責任和角度對開展的工作進行闡述，并缺少對驗收結論的明確意見。

通過編制驗收工作大綱的形式，在國家相關規定的基礎上，進一步明確了工作組織、工作程序、時間計劃，細化了有關各方的職責分工，將驗收內容及需達到的驗收目標分解，并將分解后的內容與目標逐一對應到相應單位，責任落實到單位。同時進一步統一各方思想，提升對竣工驗收工作重要性的認識。這樣避免了互相推諉的現象出現，驗收工作中發現問題，就有對應責任單位負責解決，各單位的態度也更為積極和主動，從而有效推進了驗收工作。對于驗收材料，驗收委員會要求各縣人民政府實施工作報告中應主要包括移民安置任務及完成情況，移民生產生活恢復情況，資金撥入及使用情況，資金審計情況，移民檔案建立、管理及驗收的相關情況，移民安置實施、政策管理、后期扶持等的相關政策文件；項目法人工作報告中，應包括審定的移民補償費用概算與實際資金撥付情況的對比表，長效補償費用應歸類在待支付費用中，補充用地手續辦理情況及相關文件；綜合設計應進一步完善設計變更、規劃調整、綜合設代的相關情況；綜合監理應對移民工程進行全面梳理，補充單項竣工驗收情況清單，補充合同管理、移民協議簽訂、進度控制、投資控制、質量控制、檔案建設等的相關情況等內容，獨立評估應有明確的移民安置目標實現的結論。

此外，《驗收規程》中僅規定“專家組組長應為驗收委員會成員”，在董箐水電站移民安置竣工驗收中，創新性地將專家組單位提升為驗收委員會的副主任委員單位，為驗收工作提供了強有力的技術支撐，確保了驗收工作按技術要求執行，以技術要求促整改，從而更好實現了竣工驗收中發現問題的整改落實，有效推進了移民安置竣工驗收工作。

3.3 結余資金使用問題及對策

由于董箐水電站在實施中新增了耕地長期補償的生產安置方式，同時各縣為減少擴遷人口開展了庫區周邊剩余土地整治、園地開發和農業產業結構調整等舉措，落實部分擴遷人口的生產安置，大大減少了搬遷安置人口。因此，與核準概算相比，結余投資四千余萬元。

對于如何合法合規使用這部分結余資金，驗收專家組結合移民安置實施情況，發揮全面了解移民政策的優勢，深入分析，提出建議。為了減少搬遷安置，地方政府通過資源整合，對庫區剩余資源進行開發，土地單產得到較大提高，移民和失地農民生產生活有了進一步改善，原計列的隨遷移民可以不再實施搬遷，因此結余下這部分資金，但考慮到地方政府為做好上述工作已另外投入大量資金，且這部分移民不用擴遷后剩余土地資源有限，后期還需加大扶持，因此，建議將剩余投資納入移民后續發展項目，嚴格控制在移民后續發展范圍內落實費用項目，專項用于涉及村組移民后續產業發展和基礎設施完善。有關各方均認可該部分資金調整為后續發展項目資金，貴州省生態移民局以會議紀要的形式予以明確。后續發展項目資金既解決了結余資金的使用問題，也為董箐水電站移民后續發展提供了資金支持，擴寬了移民后續發展空間。

3.4 其他遺留問題及對策

移民安置竣工驗收是全面系統梳理移民安置實施工作的一個契機，既可通過竣工驗收全面檢驗移民安置實施的效果、質量，又能對發現的遺留問題，提出解決思路和下步工作建議。由于種種原因，有時候移民安置上確實會存在一些遺留問題有待解決。這些遺留問題是風險隱患，如不采取措施，也會對竣工驗收產生不利影響。董箐水電站移民安置竣工驗收現場查驗過程中發現后靠安置的移民自發聚集形成了兩個安置點，由于是自發形成，未經統一規劃，兩個安置點的建設規范性差、相對較凌亂。

這個問題雖然不屬于移民安置規劃問題，但如果不進行處理，也會對移民群眾今后的生產生活產生隱患，因此，驗收委員會從技術層面和管理層面提出了建議，并付諸實施。對于地質問題，組織設計單位進行了地質勘測復核，開展用地適宜性評價，確保安置點地質穩定。對于安置點凌亂無規則，提出由地方政府加強管理，同時后續周邊建設項目要按照用地適宜性評價的范圍擇址開展。

4.對今后開展移民安置竣工驗收工作的啟示

總結董箐水電站移民安置竣工驗收經驗，對今后開展其他水電工程的移民安置竣工驗收工作具有一定的借鑒意義。

4.1 高度認識移民安置竣工驗收的重要性和必要性

水電工程建設征地移民安置竣工驗收是移民安置實施工作的最后一道程序，也是移民工程項目管理的最后一項工作，全面檢驗移民安置規劃設計質量、移民安置實施效果，之后將主要轉入后期扶持或者地方管理，故移民安置竣工驗收意義重大。此外，水電工程建設工期較長，移民安置所涉及的單位較多，故建設期間，管理人員乃至相關機構都會發生變化，使人員流動性較大。因此，只有各方特別是地方政府意識到竣工驗收的重要性和必要性，以更加積極的態度團結一致的去開展工作，才能使竣工驗收工作按計劃順利開展。

4.2 編制移民安置規劃調整報告，提供明確的驗收依據

移民安置工作是一項復雜的系統工程，內部工作之間又聯系緊密，如搬遷安置方案與生產安置方案，專業項目中交通工程、水利工程、電力工程等與居民點的位置，都有較為緊密的聯系，如若只談其中某一項的變化，其對整體移民安置效果的影響是無法知道的，因此，為整體全面地反映移民安置的實施及調整變化情況，需編制移民安置規劃調整報告，隨后仍按可研階段移民安置規劃報告的審批程序報審，待審查通過后，方可作為移民安置竣工驗收依據。

4.3 驗收專家組應提供強有力的技術支撐

驗收專家組的工作非常必要，但不是成立了驗收專家組就萬事大吉。將驗收專家組提升為驗收委員會副主任委員單位，能夠確保為移民安置竣工驗收工作提供強有力的技術支撐，以技術推驗收、靠技術促驗收。在這一過程中，專家組主要負責開展驗收的技術檢查與評價工作，召開驗收技術會議，提出專家組驗收意見，該意見作為驗收委員會開展驗收工作的基本憑據，而當專家組驗收意見明確不具備驗收條件的，驗收委員會不得通過驗收。

4.4 加強移民資金管理

移民安置補償費用概算是可研階段的設計概算，是設計成果，與移民安置實施階段的實施資金在項目劃分、撥付使用、清理結算等方面不銜接，導致審定概算同實際實施情況存在一定差異。加強實施階段補償費用管理，既要考慮與規劃報告審定概算具有延續性，又要重視實施過程中補償費用的動態變化，還要關注移民安置完成后補償費用使用最終的結果。因此，需要在移民安置實施前開展概算分解工作，并根據移民安置規劃調整和設計變更情況，在需要調整的情況下編制調整概算，移民安置工作完成后，進行竣工決算，開展資金審計，明確移民資金最終使用情況。

4.5 嚴格規范驗收組織程序，明確驗收參與各方的責任

規范的驗收組織程序是做好驗收工作的前提，各方責任的明晰是做好驗收工作的保障。董箐水電站驗收過程中，首先集中優勢技術力量，開展現場檢查工作，制定行之有效的驗收工作大綱，提出了驗收工作安排，并嚴格按照工作安排執行。驗收工作大綱中，進一步細致明確了參與各方的責任，以及各方需要提交的驗收材料及相關具體要求，確保了驗收按計劃有序開展。

4.6 加強移民安置實施的過程化管理和監督評估

移民安置實施階段是落實移民安置規劃，實現移民安置目標，完成移民安置的重要環節，綜合設計、綜合監理、獨立評估是移民安置規劃付諸實踐的技術關鍵。設監評單位各施其責，全力配合，加強實施階段的技術把控、全過程監督、動態跟蹤評估，嚴格按照規劃實施，確需變更的項目嚴格履行變更程序，在實施時就打下扎實的移民工作基礎，便于將來竣工驗收工作的開展。

4.7 驗收后也要繼續保障移民的生產生活

移民安置竣工驗收，并不是移民工作的終結，竣工驗收后轉入移民后期扶持工作，即：如何使移民更快融入當地社會，如何為移民提供更多扶持項目，以使移民生產生活更加有保障且能繼續不斷提高。這不僅需要相關各方共同獻策謀劃，更需要地方政府及相關部門的關心和指導。有關部門仍需對移民安置狀況實施長期回訪和跟蹤檢查，對出現的新情況新問題仍需各方協商予以解決，確保庫區社會和諧長期穩定。

5.結語

董箐水電站移民安置竣工驗收工作，自2017年7月啟動，至2018年12月順利通過技術驗收，并經貴州省生態移民局報請貴州省人民政府同意完成竣工驗收，歷經一年半時間。期間，通過現場調研，實地查勘詳細梳理了移民安置竣工驗收中存在的關鍵問題，通過完善設計變更程序、編審規劃調整報告，為竣工驗收提供工作依據，通過擬定驗收工作大綱，理順各方工作職責，落實各方責任，通過將結余資金納入移民后期發展項目，保障資金合規使用，通過將驗收專家組提升為驗收委員會副主任委員單位，提升了驗收專家組的技術支撐作用，同時強化了驗收工作過程監管，以及驗收后持續開展移民工作，從而有效地保障了董箐水電站順利通過移民安置竣工驗收工作。董箐水電站移民安置竣工驗收積累了經驗，對今后開展其他水電工程的移民安置竣工驗收工作具有一定的借鑒意義。