新型城鎮(zhèn)化背景下廣西特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式及政策選擇探究

文＿黃國勇（廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳，經(jīng)濟師，博士）

隨著國家和地方層面出臺開展特色小鎮(zhèn)培育的政策措施，廣西特色小鎮(zhèn)建設(shè)取得了較大的發(fā)展。國家層面出臺了一系列培育特色小鎮(zhèn)的文件并公布了全國特色小鎮(zhèn)名單。2016年7月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財政部印發(fā)《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，提出培育特色小鎮(zhèn)計劃。2016年7月——2019年3月，國家密集出臺培育特色小鎮(zhèn)的文件共16份。2016年10月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了第一批127個全國特色小鎮(zhèn)名單，柳州市鹿寨縣中渡鎮(zhèn)、桂林市恭城縣蓮花鎮(zhèn)、北海市鐵山港區(qū)南康鎮(zhèn)、賀州市八步區(qū)賀街鎮(zhèn)等4個小鎮(zhèn)上榜。2017年8月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部公布第二批276個全國特色小鎮(zhèn)名單，河池市宜州區(qū)劉三姐鎮(zhèn)、貴港市港南區(qū)橋圩鎮(zhèn)、貴港市桂平市木樂鎮(zhèn)、南寧市橫州市校椅鎮(zhèn)、北海市銀海區(qū)僑港鎮(zhèn)、桂林市興安縣溶江鎮(zhèn)、崇左市江州區(qū)新和鎮(zhèn)、賀州市昭平縣黃姚鎮(zhèn)、梧州市蒼梧縣六堡鎮(zhèn)、欽州市靈山縣陸屋鎮(zhèn)等10個小鎮(zhèn)上榜。廣西地方層面也出臺了一系列培育特色小鎮(zhèn)的文件并公布了廣西特色小鎮(zhèn)名單。2017年7月,廣西政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于培育廣西特色小鎮(zhèn)的實施意見》。2018年4月，廣西政府辦公廳公布第一批45個廣西特色小鎮(zhèn)培育名單。2019年12月，自治區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、發(fā)展改革委、財政廳公布第二批17個廣西特色小鎮(zhèn)培育名單。

特色小鎮(zhèn)快速發(fā)展的同時，也伴隨著特色小鎮(zhèn)發(fā)展定位不清、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不強、質(zhì)量效益不佳等問題。2021年9月，國家發(fā)展改革委、國家市場監(jiān)督管理總局等十個部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)全國特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展導(dǎo)則的通知》，要求2021年11月，廣西將50個特色小鎮(zhèn)納入特色小鎮(zhèn)清單進行規(guī)范管理。

一、廣西特色小鎮(zhèn)發(fā)展情況

廣西納入清單管理的特色小鎮(zhèn)按地域分：南寧市3個、柳州市5個、桂林市7個、梧州市2個、北海市3個、防城港市3個、欽州市4個、貴港市5個、玉林市6個、百色市3個、賀州市2個、河池市3個、來賓市1個、崇左市3個；按類型分：三產(chǎn)融合類22個、商貿(mào)流通類2個、數(shù)字經(jīng)濟類1個、先進制造類12個、文化旅游類9個、體育運動類2個、創(chuàng)意設(shè)計類2個（見表1、表2）。

表1 三產(chǎn)融合、商貿(mào)流通、數(shù)字經(jīng)濟類特色小鎮(zhèn)發(fā)展情況表

表2 先進制造、文旅體、創(chuàng)意設(shè)計類特色小鎮(zhèn)發(fā)展情況表

（一）組織領(lǐng)導(dǎo)機制健全

各特色小鎮(zhèn)均建立了由當(dāng)?shù)攸h委、政府牽頭，發(fā)展改革、財政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、自然資源等部門及小鎮(zhèn)參與的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)下發(fā)文件，明確責(zé)任，建立問題協(xié)調(diào)和工作推進機制。例如，在浦北縣紅椎菌特色小鎮(zhèn)的培育中，當(dāng)?shù)爻闪⒘似直笨h紅椎菌特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由縣長擔(dān)任，并制定《浦北縣龍門鎮(zhèn)紅椎菌特色小鎮(zhèn)建設(shè)實施方案》，大力推動特色小鎮(zhèn)項目的建設(shè)。

（二）投資運營模式靈活

茉莉特色小鎮(zhèn)采用“政府+企業(yè)”運營模式，小鎮(zhèn)與自治區(qū)直屬科研機構(gòu)或高等院校共同合作承擔(dān)自治區(qū)、市科技計劃項目，建設(shè)期內(nèi)累計完成投資達18.98億元，社會資金投資為12.97億元（占總投資比為68.34%）。漓江三花特色小鎮(zhèn)采用“企業(yè)投資”運營模式，整體策劃運營企業(yè)為聚光科技（杭州）股份有限公司，旅游板塊合作企業(yè)為廣西靈渠勝地文化旅游投資發(fā)展有限公司，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中的三花酒產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)為桂林溶江三花酒業(yè)有限公司和桂林三花宏興酒業(yè)有限公司等2家大型米酒企業(yè)和30多家小型企業(yè)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中的米粉產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)為東莞坤松實業(yè)投資有限公司、桂林谷匠食品有限公司，建設(shè)期內(nèi)累計完成投資達35.26億元，社會資金投資為29.68億元（占總投資比為84.17%）。陸川名豬特色小鎮(zhèn)采用“協(xié)調(diào)融資+施工總承包”運營模式，創(chuàng)新投資機制，引入社會資本加大對鎮(zhèn)區(qū)項目的投資。政府和平臺公司提供不低于項目總投資20%資本金（權(quán)益性資金），友利金融牽頭協(xié)調(diào)專業(yè)融資團隊可通過技術(shù)解決該項目10%的資本金，剩余10%的資本金由政府平臺公司自行籌措；通過授信、貸款或者其他融資渠道獲得的投資，占資金總量的三分之一以上。

（三）特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展突出

芳香特色小鎮(zhèn)圍繞生豬養(yǎng)殖業(yè)和現(xiàn)代糖業(yè)兩大產(chǎn)業(yè)，小鎮(zhèn)入駐高新技術(shù)企業(yè)2家、國家級龍頭企業(yè)2家、自治區(qū)級龍頭企業(yè)2家、科技型企業(yè)8家，培育廣西千億元產(chǎn)業(yè)糖業(yè)研發(fā)中心、廣西良種豬繁育工程技術(shù)研究中心和廣西糖業(yè)集團制糖有限公司技術(shù)中心等3個產(chǎn)業(yè)孵化平臺和2個農(nóng)業(yè)科技信息服務(wù)平臺，核心區(qū)特色產(chǎn)

業(yè)投資額9.98億元，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)收入110.79億元。壯鄉(xiāng)芒果風(fēng)情特色小鎮(zhèn)以芒果種植、采摘、銷售和深加工為主，深度融入旅游開發(fā)、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，核心區(qū)特色產(chǎn)業(yè)投資額12.99億元，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)收入0.48億元。喀斯特山水古韻特色小鎮(zhèn)以“旅游+”理念融合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建成柳州市鹿寨縣中渡鎮(zhèn)長盛村大路屯200公頃蜜橘生產(chǎn)基地、福龍村崗?fù)咄?0公頃鹿寨蜜橙基地、大兆村石祥屯66.67公頃太空蓮基地、潘圩村平嶺屯13.33公頃無公害雙季葡萄基地，形成以長盛村、黃村為代表的水果片區(qū)，以大兆村、石墨村為代表的蔬菜片區(qū)，以馬安村、貝塘村為代表的高產(chǎn)水稻片區(qū)，以黃蠟村、寨上村為代表的桑蠶片區(qū)，培育了以大兆村石祥屯、大兆村塘藕屯、大村村大橋屯為核心的自治區(qū)級都市生態(tài)休閑觀光農(nóng)業(yè)示范區(qū)，以馬安村“稻花香里”66.67公頃糧食生產(chǎn)基地為代表的市級示范園區(qū)。

二、廣西特色小鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問題

（一）部分特色小鎮(zhèn)用地需要調(diào)整

《全國特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展導(dǎo)則》對特色小鎮(zhèn)的用地要求：1平方千米≤規(guī)劃用地面積≤5平方千米、規(guī)劃用地中的建設(shè)用地面積≥0.50平方千米、建設(shè)用地中的住宅用地占比≤30%。廣西的特色小鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制是在2021年出臺《全國特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展導(dǎo)則》之前完成的，因此存在部分特色小鎮(zhèn)用地規(guī)模不符合要求的情況。金花茶特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃用地面積（0.68平方千米）低于1平方千米。規(guī)劃用地中的建設(shè)用地面積低于0.50平方千米的特色小鎮(zhèn)有6個：茉莉特色小鎮(zhèn)（0.37平方千米）、粉業(yè)特色小鎮(zhèn)（0.35平方千米）、金花茶特色小鎮(zhèn)（0.15平方千米）、天絲特色小鎮(zhèn)（0.40平方千米）、喀斯特山水古韻特色小鎮(zhèn)（0.16平方千米）、浪漫島特色小鎮(zhèn)（0.33平方千米）。建設(shè)用地受在編的國土空間規(guī)劃影響，土地要素保障不足。特色小鎮(zhèn)的用地規(guī)劃中涉及征地拆遷、基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、水源保護等問題。例如，芳香特色小鎮(zhèn)生豬健康科技養(yǎng)殖項目涉及生物安全問題，符合選址條件的土地屬于基本農(nóng)田，因難以擴大養(yǎng)殖規(guī)模導(dǎo)致主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值受影響。粉業(yè)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)用地緊缺，米粉產(chǎn)業(yè)園區(qū)大部分用地與長征文化公園用地有沖突，用地向長征文化公園項目傾斜，導(dǎo)致米粉產(chǎn)業(yè)園用地面積減少，需繼續(xù)征地，用地指標(biāo)和規(guī)劃需要調(diào)整，處于停建狀態(tài)，項目建設(shè)進展緩慢，影響企業(yè)進駐。漓水文化特色小鎮(zhèn)所在的桂林市靈川縣大圩鎮(zhèn)屬于中國歷史文化名鎮(zhèn)，大圩鎮(zhèn)的總體規(guī)劃需廣西壯族自治區(qū)人民政府批復(fù)，由于該規(guī)劃未能批復(fù)，導(dǎo)致漓水文化特色小鎮(zhèn)的建設(shè)無上位規(guī)劃可以遵循。同時，該小鎮(zhèn)計劃引進的春風(fēng)二十里旅游項目因部分用地位于生態(tài)紅線范圍之內(nèi)，影響項目的推進。金花茶特色小鎮(zhèn)的防城港金花茶國際傳統(tǒng)醫(yī)藥加工基地工程尚有2戶拆遷戶未領(lǐng)土地補償款、中國——東盟金花茶產(chǎn)業(yè)總部基地尚有1處300平方米的磚瓦畜禽舍未遷移，金花茶特色小鎮(zhèn)的項目用地還涉及二級水源保護區(qū)面積0.22平方千米。攀巖特色小鎮(zhèn)的建設(shè)用地涉及基本農(nóng)田，目前還需要自然資源部門協(xié)調(diào)解決。

（二）部分特色小鎮(zhèn)投資強度不足

《全國特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展導(dǎo)則》對特色小鎮(zhèn)的投入水平要求：建設(shè)期內(nèi)建設(shè)用地平均累計投資額≥30億元/平方千米，特色產(chǎn)業(yè)投資占總投資比例≥60%，先進制造、科技創(chuàng)新、創(chuàng)意設(shè)計、數(shù)字經(jīng)濟類的特色小鎮(zhèn)的研發(fā)經(jīng)費投入強度≥2.50%。建設(shè)期內(nèi)建設(shè)用地平均累計投資額低于30億元/平方千米的特色小鎮(zhèn)有37個。尤其是攀巖特色小鎮(zhèn)的建設(shè)用地由于涉及基本農(nóng)田，因此建設(shè)期內(nèi)建設(shè)用地平均累計投資額為0。特色產(chǎn)業(yè)投資占總投資比例低于60%的特色小鎮(zhèn)有24個。紅椎菌特色小鎮(zhèn)研發(fā)經(jīng)費投入強度為0，主要因為紅椎菌目前還沒有人工培育，目前的經(jīng)費投入主要用于基礎(chǔ)設(shè)施。柚香特色小鎮(zhèn)研發(fā)經(jīng)費投入強度為0，主要因為研發(fā)還停留在農(nóng)民合作社的層面，小鎮(zhèn)沒有開展單獨的研發(fā)。屬于先進制造、創(chuàng)意設(shè)計、數(shù)字經(jīng)濟類特色小鎮(zhèn)研發(fā)經(jīng)費投入強度低于2.50%的有4個：絲藝特色小鎮(zhèn)（2.10%）、牛仔特色小鎮(zhèn)（1.58%）、工業(yè)特色小鎮(zhèn)（0.32%）、平南節(jié)慶裝飾品特色小鎮(zhèn)（2%）。木藝特色小鎮(zhèn)前期建設(shè)資金投入大，產(chǎn)出效益慢，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金尚有1.50億元缺口，影響后續(xù)研發(fā)經(jīng)費投入強度。荷美特色小鎮(zhèn)規(guī)劃用地面積3.09平方千米，若按輕資產(chǎn)型特色小鎮(zhèn)社會投入要求需要24.72億元，但目前仍有13.07億元的資金缺口，項目融資問題亟須解決。

茉莉特色小鎮(zhèn)中華茉莉園景區(qū)

（三）部分特色小鎮(zhèn)產(chǎn)出效益不高

《全國特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展導(dǎo)則》對特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)出效益要求：建設(shè)用地年均繳納稅收額≥1.50億元/平方千米、吸納就業(yè)人數(shù)≥2000人、文化旅游類特色小鎮(zhèn)接待游客人數(shù)≥50萬人次/年。建設(shè)用地年均繳納稅收額低于1.50億元/平方千米的特色小鎮(zhèn)有32個。吸納就業(yè)人數(shù)低于2000人的特色小鎮(zhèn)有9個：金花茶特色小鎮(zhèn)（150人）、荷美特色小鎮(zhèn)（200人）、壯鄉(xiāng)芒果風(fēng)情特色小鎮(zhèn)（1200人）、汽車特色小鎮(zhèn)（200人）、喀斯特山水古韻特色小鎮(zhèn)（800人）、丹霞旅游特色小鎮(zhèn)（250人）、攀巖特色小鎮(zhèn)（200人）、坭興陶特色小鎮(zhèn)（500人）、商貿(mào)物流特色小鎮(zhèn)（1680人）。文化旅游類特色小鎮(zhèn)接待游客人數(shù)低于50萬人次/年的有3個：丹霞旅游特色小鎮(zhèn)（10萬人次/年）、沙田柚特色小鎮(zhèn)（10萬人次/年）、黃姚旅游文化特色小鎮(zhèn)（10萬人次/年）。特色小鎮(zhèn)產(chǎn)出效益不高的主要原因是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)單一，盲目發(fā)展引起質(zhì)量不高。例如，工業(yè)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)用地年均繳納稅收額為1.15億元/平方千米，因為工業(yè)特色小鎮(zhèn)的鋁產(chǎn)業(yè)仍處于產(chǎn)業(yè)鏈的初級階段，鋁精深加工受制于技術(shù)研發(fā)等因素發(fā)展慢，中鋁廣西分公司一家獨大的局面尚未改變，其他中小企業(yè)發(fā)展相對滯后；區(qū)域同質(zhì)化競爭嚴重，與區(qū)域內(nèi)的田東縣、德保縣、靖西市、那坡縣等縣（市）在鋁產(chǎn)業(yè)發(fā)展上競爭激烈。

三、廣西特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政策建議

（一）調(diào)整優(yōu)化特色小鎮(zhèn)用地需求

對于建設(shè)用地面積低于0.50平方千米的特色小鎮(zhèn)，可以考慮適當(dāng)進行建設(shè)用地置換或者相應(yīng)調(diào)整核心區(qū)范圍，保障特色小鎮(zhèn)維持基本功能需要的建設(shè)用地需求。對于芳香特色小鎮(zhèn)和攀巖特色小鎮(zhèn)涉及的基本農(nóng)田，盡量調(diào)整用地規(guī)劃不占用基本農(nóng)田或者采用建設(shè)用地置換和土地增減掛鉤的方式解決。通過新增建設(shè)用地指標(biāo)，合理滿足粉業(yè)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)用地需求。以大圩鎮(zhèn)總體規(guī)劃為引領(lǐng)開展漓水文化特色小鎮(zhèn)建設(shè)，對于涉及生態(tài)紅線的地塊盡快調(diào)整規(guī)劃。金花茶特色小鎮(zhèn)建議防城港市防城區(qū)政府加快征地拆遷工作和重新調(diào)整規(guī)劃，涉及二級水源保護區(qū)的項目用地由防城港市自然資源局負責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)項目規(guī)劃的調(diào)整。

（二）加大特色小鎮(zhèn)投資強度

提高資金投入，整合發(fā)展改革、交通、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、文化廣電旅游體育、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、科技等部門資金。例如，在特色小鎮(zhèn)市政配套設(shè)施項目建設(shè)方面，可以爭取住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門在安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)級污水處理廠建設(shè)資金方面給予特色小鎮(zhèn)污水處理設(shè)施一定的資金傾斜。對于符合特色小鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)項目可以參照列入廣西壯族自治區(qū)統(tǒng)籌推進的重大項目給予同樣的政策支持。特色小鎮(zhèn)建設(shè)項目計劃投資要達到一定強度，輕資產(chǎn)型特色小鎮(zhèn)投入達到8億元/平方千米以上，重資產(chǎn)型特色小鎮(zhèn)投入達到16億元/平方千米以上。建立特色小鎮(zhèn)發(fā)展專項基金，擴大融資渠道，以市場化運作引入建設(shè)基金。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，采用發(fā)債模式、BOT模式（建設(shè)——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓）、城市發(fā)展基金模式；產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面采用政府引導(dǎo)基金、企業(yè)自籌、銀行借貸等模式。給予荷美特色小鎮(zhèn)專項PPP（政府和社會資本合作）項目融資的支持，用于支持發(fā)展小鎮(zhèn)的蓮藕加工特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

（三）提高特色小鎮(zhèn)產(chǎn)出效益

茉莉特色小鎮(zhèn)利用中華茉莉園景區(qū)和列入自治區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄的茉莉花茶制作技藝、橫州臨江壯歌劇等資源，將茉莉健康產(chǎn)業(yè)及文旅度假有機結(jié)合，開展各類地域特色文化活動，如舉辦世界茉莉花大會各類活動、聞香之旅、花田秀、時裝秀活動等。加大技術(shù)引進和開發(fā)，提高特色小鎮(zhèn)的納稅實力。加強壯鄉(xiāng)芒果風(fēng)情特色小鎮(zhèn)核心區(qū)內(nèi)的廣西百色國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)與百色學(xué)院開展合作，推動小鎮(zhèn)特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新研發(fā)水平的提升，促進特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。丹泉特色小鎮(zhèn)加快完善產(chǎn)業(yè)鏈，以丹泉酒為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加快投資建設(shè)紅高粱基地和肉牛養(yǎng)殖場，形成“糧——酒——糟——牛”的循環(huán)經(jīng)濟模式，提升洞天酒海景區(qū)等景區(qū)景點的游客接待力，探索以工業(yè)發(fā)展旅游、旅游帶動工業(yè)、工業(yè)促進農(nóng)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展之路。養(yǎng)生養(yǎng)老特色小鎮(zhèn)加快推進列入廣西壯族自治區(qū)層面統(tǒng)籌推進重大項目名單的巴馬縣山茶油扶貧新產(chǎn)業(yè)項目、巴馬益生菌產(chǎn)品加工基地、廣西巴馬仁鄉(xiāng)洞天福地景區(qū)項目，提升巴馬縣甲篆鎮(zhèn)的坡月村、坡納屯、達勒屯等廣西農(nóng)業(yè)旅游示范點價值，設(shè)立能人帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展工程示范基地，帶動農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)。文化旅游類特色小鎮(zhèn)重點是打造有強烈吸引力的旅游景區(qū)，吸引更多的游客。沙田柚特色小鎮(zhèn)以鄉(xiāng)村風(fēng)情特色旅游產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)，全力打造沙田柚王國4A級特色旅游景區(qū)、龍鎮(zhèn)中國最美休閑鄉(xiāng)村、中平蛟灣鄉(xiāng)村示范區(qū)三個旅游亮點，容縣沙田柚產(chǎn)業(yè)核心示范區(qū)的建設(shè)與地域特色文化活動相結(jié)合，提升沙田柚博物館等地域特色文化展覽館，彰顯沙田柚皮釀作為自治區(qū)級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的價值和容縣采茶戲作為市級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的價值。