關于我國地方政府預算管理改革與完善的探索

徐紅美 安徽安慶宜秀經濟開發區管委會財政局

引言

2022年全國財政收入20.3703萬億元，同比增長0.6%。近年來，由于收入增速放緩，我國地方財政自給率總體呈下降趨勢，地方財政收入下降與公共需求增長之間的矛盾越發嚴重。地方政府若要尋求健康發展的道路，開源、節流、增效是社會發展的必然選擇。因此，要確保財政資金的使用具有合理科學性，就必須加強地方政府預算管理能力，從不同角度進行改革創新，如融入財務共享服務模式并將預算管理朝精細化方向發展，充分保障資金的配置效率，提高預算管理的精準度，使其成為人民滿意的政府。

一、預算精準化管理的相關內容

預算精準化管理是基于傳統預算管理的改革創新成果。它以精細、準確為中心觀點，以成本效益為第一原則，然后通過現代化、智能化的管理系統對地方預算進行管理。預算精細化管理的特點體現在五個方面：（1）全局性。預算的制定不能憑空捏造，要提高全員參與積極性，收集辦公室人員的第一手信息，保證預算方案與實際財政支出具有聯動性和協調性。（2）科學性。預算編制的方法應當同社會發展的進程相統一，保證內容真實完整，嚴厲禁止瞞報、虛報的錯誤行為。（3）時效性。預算編制應當先于財政活動實施，并且細致周密地測算出活動所需金額，要基于實際市場價格進行客觀的估算，切勿隨意處置。（4）靈活性。同一評估標準可能并不適用所有管轄的區域，因此預算的評估要根據預算單位的實際情況進行靈活應變，允許存在特殊性變動。（5）有效性。這是體現預算管理是否發揮作用的根本要素，選擇的績效評價指標應當科學有效，才能落實具體的預算方案。通過以上五個方面的內容對預算精細化管理做了進一步解釋，幫助地方政府管轄范圍內各預算參與單位能夠實現規范化、精細化的預算制定，提高整體預算管理水平[1]。

二、財務共享服務模式的相關內容

財務共享服務指利用信息技術將財務核算主體中同質化嚴重的業務進行整合，并設定程序化的處理流程，實現業務和財務“二合一”的管理模式[2]。在這個管理環節中，組織內部的財務人員的職能職責被重新劃分，統一通過財務共享服務中心獲得預算管理、記賬、報賬等處理環節的權限，加快信息處理的速度，提高組織運作效率和流程處置的規范性，同時提高信息披露的透明度，解放更多的人力資源。這種服務模式被廣泛運用在企業預算管理中，幫助企業解決了預算不合理和不準確的弊端。

三、地方政府傳統預算管理方式存在的不足

（一）預算內容缺乏準確性和完整性

在傳統預算管理方式中，地方政府先讓各預算單位結合本單位實際情況制定下個年度的預算方案，然后交由財政部門統一匯總，再報地方人大審議，審議通過后，根據批準的預算額度對各預算單位下發指標控制額。在這種編制程序中，預算內容缺乏準確性和完整性，主要體現在兩方面：（1）編制流程的問題。在事前編制時，由于各預算單位的基礎數據來源于本單位獨立的核算軟件中，存在較大的自主性和隨意性，使得財政部門的統計口徑差異明顯，數據雜亂無章，需要耗費額外的精力進行調整、匯總，然后才能上報、審批。且預算數據可能會在不同的系統間流轉和拷貝，一旦系統的兼容性差或者數據之間的關聯性不強，就會出現預算數據遺漏或錯報的情況。在事后審批時，因為沒有全局性的干預系統，不能對每個單位的預算編制工作形成統一的約束，導致部門單位存在虛增預算的情況。（2）預算編制者的主觀依賴。通常情況下，預算編制人員趨向于程序化的核算處理，因此主觀依賴一些結構化的數據，并忽視非結構化的數據[3]，這樣一來，就會造成預算編制數據不準確、信息不完整的問題。此外，預算編制人員與其他工作人員缺乏溝通，自身綜合素質不足，不具備外部宏觀環境分析能力，也不具備對數據的深度挖掘能力，只能憑以往的經驗制定預算標準，使得經費支出曲線趨于平穩。如若市場環境發生較大變化，則預算標準無法與實際需求產生關聯，造成嚴重失真，在實際執行時沒有科學的數據保障。

（二）預算額度配置缺乏合理性和有效性

在傳統預算管理方式中，預算額度配置缺乏合理性和有效性。主要體現在三方面：（1）工作重心錯位。因為智能化、現代化的信息技術不足，在預算數據處理環節，需要耗費大量的時間和人力，導致預算工作的重心偏移，相較于預算額度的配置是否合理性，更加關注預算總量是否超標。在實際預算編制中，對于基本的財政支出就會制定相對嚴格且明確的方案，反之，對于項目支出類沒有既定參考標準的支出就會制定相對寬松且模式的方案。這種差異性使得預算額度容易陷入分配陷阱，無法保證實際支出與預算額度相匹配，缺乏合理性。（2）預算額度分配結構單一化。因為預算編制的數據之間沒有形成緊密的關聯，導致預算額度分配時主要參考預算會計三級科目設置指標。如“一般公共支出”，在寫會計科目分類時，最多細化到“一般行政管理事務支出”[4]。不能詳細地反映該活動所涉及的經濟性質，不利于預算額度的合理配置。當預算執行時，實際支出與預算金額存在較大差異需要頻繁調整，不利于發揮預算額度配置的執行效力。（3）隨意調整預算額度。各預算單位在額度調整上具有較大“自由性”，部分地區出現越過財政部門直接要求地方行政領導增加預算額度的現象，并且額度占比大，甚至超過公共預算支出的20%，導致實際預算額度的配比出現混亂，需要較長時間調整，降低應對突發狀況的處置能力。

（三）預算評估缺乏科學性

在傳統預算管理方式中，預算評估缺乏科學性。主要體現在兩方面：（1）沒有建立科學的評估標準。因為沒有信息采集和分析系統，導致地方政府無法整合海量的數據并從中剝取有價值的信息來制定科學的評估標準，也無法檢驗各預算單位的實際預算執行效果，更不能制定與之相應的激勵或追責機制。有的預算項目沒有嚴謹的數據支撐就盲目立項，導致撥付了大量的財政資金卻沒有得到成效。（2）財政資金的使用效率低。因為地方政府的預算管理通常由本級財政部門全權負責，如若該負責人員的綜合素質較低，不能在預算管理上投入充足的時間和精力，就會間接導致財政資金的投入產出比下降。

四、地方政府預算管理改革與完善的探索

（一）將財務共享服務模式融入地方政府預算管理中

近年來，借助信息技術的智能支撐，財務共享服務模式被廣泛運用至企業預算管理工作中，使得企業的預算管理更加具有全面性和系統性。基于此發展背景，地方政府也可以借鑒相關經驗，將所有與財政收支相關的工作集中在一起，利用信息技術搭建地方政府財務共享服務平臺。在該平臺中，地方政府及各預算單位形成統一意見，經由財務共享服務中心提供預算管理所需服務并簽訂服務協議。在各預算單位內部只需保留報賬員和財務專員兩個崗位，報賬員負責申報賬工作，將原始單據掃描至平臺系統內，并做好歸檔整理，財務專員負責日常財務活動及入賬單據審核工作。

財務共享服務平臺的具體搭建內容包括四個板塊：（1）報賬系統。報賬系統應當與政府采購系統、網銀系統等相互連接，使得財務信息可以在系統間相互流轉，支持各預算單位在線處理財政資金支付活動，實現預算申報、審批、支付是全流程線上管理系統。如某單位需報銷一筆活動經費，報賬員需填寫單據并在系統中上傳單據影像資料，然后由各級財政專員進行審批，地方財政通過報賬系統將數據傳至上級支付中心進行二次審批。當審批通過后，系統生成支付指令進行支付，自動生成電子票據和紙質票據，財務專員要及時留存歸檔。（2）會計核算系統。地方政府的會計核算工作主要實施依據包括權責發生制和收付實現制，因此，任何會計核算工作必須基于已發生的現金收支活動來開展。如接續上個系統的工作，將影像化的單據進行標準化的處理，并在平臺生成預算會計憑證和財務會計憑證，當月度結賬或過賬時，統一形成財務報告。各預算單位可以通過該平臺自主查詢本單位的財務信息，及時且全面地了解本單位的預算管理情況。（3）債權債務管理系統。在該系統內同步更新地方政府的債權債務信息，對已經支付或已經收款的信息及時核銷，對尚未支付或收款的信息進行分析并制定解決方案，及時防范地方財政風險。當一般公共預算債務發生率≥50%時，以公共預算收入作為還款來源；當政府債券債務發生率≥50%時，以專項收入作為還款來源；當單獨預算債務發生率＜50%時，以償債儲備金作為還款來源。通過不同的風險發生可能性設定相應的應對措施，同時對債務做好分類管理，一旦超過警戒線就及時進行風險提示[5]。（4）數據分析系統。利用聯機分析處理技術建立“信息倉庫”，針對本年度地方政府審批通過后的預算額度進行發展規劃處置，結合預算單位的實際情況制定考核指標，形成合理且科學的預算額度分配計劃。在預算執行階段，對比同類型項目預算與支出的差異，及時進行風險預警或偏差糾正。此外，還可以隨機抽查前面已記賬項目，進行二次復核。財務共享服務平臺的設立，將地方政府預算管理工作向智能化與系統化發展邁進一大步，有利于預算管理工作更加公平、更加科學、更加透明。

（二）將地方政府預算管理朝著精細化方向發展

地方政府預算管理還可以立足預算工作本身，在財務共享服務管理模式的技術支持下，朝著精細化方向發展。在預算管理的各個環節中精準施策，全面提升預算管理能力。

具體從三方面著手：（1）預算編制精細化。一方面是通過預算編制系統規范其預算編制流程，另一方面是通過現行預算法律法規及時做好預算編制調整。以市級政府為例，當其接到上級政府預算編制的工作安排后，先通過財務共享服務平臺的數據分析系統對相關的財務數據、地區發展年度報告等進行總結分析，然后利用云計算等技術對下個年度的財政預算進行預測，形成具體的參數區間。一邊匯報至上級政府，另一邊將預算參數下發至各預算單位，讓他們的編制人員參考相關數據并結合單位下個年度工作計劃作出相應的調整，形成書面的預算編制草案，交由市政府匯總并提交市人大審批。然后市政府將審批通過的指標轉發至各預算單位。預算編制的過程中，各級預算支出要明確按照功能和經濟活動性質進行區分，不可擾亂編制準則。（2）預算監督精細化。在預算實施階段，通過財務共享服務平臺可以對預算管理進行全流程的監督工作，如實時追蹤財政收支情況、聯網審核憑證單據資料、按不同周期對預算落實情況進行差異化報告等，對于不符合要求的預算支出工作予以拒絕，無法在系統內部進行下一步流程操作，從程序上解決預算支出不合理的情況，同時倒逼預算編制人員從源頭上杜絕假冒、超支的預算問題。當各預算單位需要對預算內容進行調整時，可以利用平臺的分析系統對其進行初篩，若可行性低于70%直接駁回調整申請，提高預算管理效率。此外，定期向公眾披露平臺數據報告，提高預算管理的透明性，便于社會大眾監督預算管理工作[6]。（3）預算評估精細化。首先要明確分類編制、分級管理的基本原則，然后借助財務共享服務平臺，建立統一的預算考核指標體系。按照不同的項目類別制定多樣化的考核指標，可由一級下設至三級，設定指標合格率的最低值，然后接受各預算單位的修訂建議，優化其中不合理、不靈活、不科學的設定，使其符合各預算單位的整體利益。當考核標準確立后，依據執行情況對各單位的預算管理工作進行評估，形成單位自評和綜評報告，對執行較好的單位提高額度撥付值，反之，則減少。依靠一定的激勵和懲罰機制實現對預算管理的制度約束。預算管理向以上三個精細化發展目標靠攏，有利于全面提升地方政府的預算管理能力，進而提升財政資金的利用率。

結語

綜上所述，地方政府的預算管理工作，既要借助先進的信息技術對管理系統進行升級改造，又要立足管理工作本身，想辦法提升與完善。因此，采用財務共享服務管理模式，構建集報賬、會計核算、債權債務管理、數據分析等功能于一體的服務平臺；實施預算精細化管理，從預算編制、預算監督、預算評估三方面內容出發，結合實情，立足實踐，促進地方政府能夠更加精確、科學地掌握財政資金的使用情況，提升地方政府的預算管理能力。