競爭中立國際規則的路徑分歧與中國合作選擇

杜玉瓊 黃子淋

競爭中立意味著國家的經濟目標以一種不損害公平競爭環境的方式來實現，不因國家所有權形成任何優勢或劣勢，保證市場的內生驅動和資源分配的“帕累托最優”。由于國有企業特殊的所有權政策，競爭中立的實施與國有企業行為直接相關。由于獲得政府賦予的特權和豁免權支持，國有企業可能會將商品和服務定價設置于邊際成本之下進行經營，使其成為市場經濟中的“捕食者”。經濟合作與發展組織（以下簡稱OECD）發布的《公司治理工作報告》提及，許多國有企業仍是市場上的守成者，繼續享受部分價值鏈的壟斷或政府補貼，據稱是對公共服務義務的補償。①Antonio Capobianco，Hans Christiansen，Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises：Challenges and Policy Options，https：//read.oecd-ilibrary.org/governance/competitive-neutrality-and-state-owned-enterprises_5kg9xfgjdhg6-en#page1 December 17，2021.以至于有分析者認為“國有企業與自由市場和自由貿易原則從根本上是不相容的”。②Mitsuo Matsushita，“State-Owned Enterprises in the TPP Agreement”，in Julien Chaisse，Henry Gao and Chang-fa Lo eds.，Paradigm Shift in International Economic Law Rule-Making，Singapore：Springer Singapore Press，2017，p.189.為解決這一問題，國有企業正朝著公司化和商業化運營方向發展，部分發達國家亦開始在國際上推行符合自身利益的、針對他國國有企業的所謂競爭中立規則。在多邊層面，美、歐、日等持續在WTO改革中推動相關談判，以求制定更為嚴格的針對國有企業的WTO補貼規則；在區域層面，則通過各大型區域經貿協定開展競爭中立規則實踐。中國擁有龐大的國有經濟體量，國有企業亦是我國國民經濟的重要支柱，習近平總書記在第四屆中國國際進口博覽會開幕式主旨演講中提出：“中國將以積極開放態度參與國有企業等議題談判。”①《習近平在第四屆中國國際進口博覽會開幕式上發表主旨演講》，《人民日報》2021年11月05日，第1版。黨的二十大報告也再次明確了公有制經濟和非公有制經濟、市場和政府的關系及地位。因此，立足于我國的宏觀政策、發展需求，面對部分發達國家引領的更具針對性、更高標準的競爭中立國際規則模板，我國應根植于競爭中立國際規則的形式公正和實質公正雙重面向，避免落入片面性偏離之中，并以此為基礎探尋競爭中立國際規則合作的中國路徑，為我國國有企業深度參與國際貿易與投資活動提供廣闊的國際空間。

一、競爭中立規則國際化的發展動因

（一）競爭中立規則的內涵

在競爭中立語境下，“中立”意為允執厥中、不偏不倚，要求政府對市場的作用與市場配置資源的決定性作用契合。②張晨穎：《競爭中性的內涵認知與價值實現》，《比較法研究》2020年第2期。國有企業是競爭中立規制的主要對象但并非全部。從內容上看，競爭中立規則主要包含以下方面：其一，所有權中立，即國家以公眾利益為出發點行使所有權，保證國有企業所有權和經營權分離，并通過國家所有權在企業治理結構的具體化賦予其合理性；其二，政策援助中立，即在市場上避免企業因政府援助而獲得不當競爭優勢，如避免國家為國有企業提供經營性補貼，以及為國有企業在金融信貸市場融資渠道和利率方面提供便利和優惠等；其三，監管中立，即監管機構平等對待所有市場主體，建立針對企業非公平競爭行為的投訴監督機制；其四，透明度中立，即對各市場主體的信息披露標準的確立應保持中立，合理確定國有企業市場行為和公共行為的披露標準；其五，公共行為的合理豁免，即對涉及國家安全、國防、扶貧救助、能源與環境安全等國家利益、公共利益等方面的非中立行為予以合理豁免。競爭中立本質上是一項中性的概念并具備實用主義內涵，其總體目標在于盡可能地通過競爭力量作為調節工具，實現不同企業間公平競爭，體現了市場經濟的動力機制和社會公平的基本要求，有助于非歧視地引導市場主體充分發揮各自的競爭優勢，促成市場良性競爭與實質公正的實現。

（二）競爭中立規則國際化的動因

競爭中立規則及其國際化的動因很大程度上源于自由經濟理論關于國家政府行為與市場資源配置的探討，并由此引申出對于國有企業參與國際市場競爭的相關要求。在當前經濟發展階段，市場在資源配置中的決定性作用已被普遍認可。而作為市民社會利益的集合，國家在維護市場秩序和保護非商業利益方面的功能亦不可替代。無論是在國內還是在國際上，市場化、自由化、私有化本身往往是通過政府有形之手推動、實現和保障的。③王彥志：《新自由主義國際投資法律機制：興起、構造和變遷》，北京：法律出版社，2016年，第62頁。以國民經濟和社會福利為目標的國家所有權和國家控制權的行使具備合理性，這也解釋了國有企業實現社會目標、糾正市場失靈的價值所在。一方面，國家所有權提供的背書使國有企業可能實施限制競爭行為，造成其經濟功能的正外部性向負外部性發生轉換。因此，部分人認為國有企業的活動應該被禁止或保持在最低限度；另一方面，也有人認為國有企業是政府實現公共政策目標的重要工具，應予以保留。④Mitsuo Matsushita，“State-Owned Enterprises in the TPPAgreement，”p.189.

在國際市場競爭中，一國企業的競爭優勢和市場收益，可能是該國的國家戰略、全球戰略的組成部分，有助于強化或固化該國在國際政治經濟格局中的地位和影響力，但對其他國家而言，不但無法均分共享該利益，而且有可能構成不利益⑤李俊峰：《競爭中性的國際規制演進與中國因應策略——以美歐互訴“民用大飛機補貼案”為參照》，《上海財經大學學報》2021年第1期。，由此產生了國家所有權在國際市場和不同國家市場間遷移所引發的利益沖突。一方面，因國內經濟體制和產業政策的差異，國家參與國際市場競爭存在“政府主導或干預”和“高度市場支配”兩種主要模式，由此引發國際市場中國有企業與其他市場主體的競爭中立問題：一些遵循“高度市場支配”模式的國家基于“制度非中性”立場，主張通過國際規則限制或消除一國政府對國際市場的干預；另一方面，基于國家間比較優勢而形成的全球價值鏈雖實現了國際分工的優勢互補，但亦在一定程度上固化或擴大了國際分工的國別差異和發展差異，處于價值鏈低附加值環節的國家存在著依賴政府干預和國家所有權的行使，以形成國際經濟競爭中的相對優勢。如何通過競爭中立的國際化、規則化調和國際市場主體間的競爭關系，確保各國政府合理行使干預職能，并通過國有企業公平參與國際競爭，是國際市場機制運行不可回避的問題，亦是競爭中立國際治理的合理性所在。

二、競爭中立國際規則的實證考察

作為一項中性的價值理念，競爭中立并未帶有對國有企業作為市場主體的歧視性色彩，亦非對國有企業進行“制度非中性”定位。但在具體規則構建中，基于其背后的國家利益和政治經濟等因素影響，競爭中立規則的國際化顯現出“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”之狀況，分化為過度偏向形式公正和回歸實質公正兩條路徑，折射出對于競爭中立價值和內容的不同認知。

（一）對形式公正的過度偏向：CPTPP、USMCA國有企業特殊規制

形式公正又稱程序公正，著眼于形式和手段的公正性。在市場經濟之下，形式公正指向所有市場主體在權利、資格或機會方面的平等，摒棄特權、壟斷等各種因素的影響。①何建華：《走向形式公正與實質公正的統一——西方公正觀演進的現實啟示》，《倫理學研究》2012年第5期。作為市場經濟體制的基本前提，形式公正極大影響了競爭中立規則的內容，并在部分發達國家主導的經貿協定中得以具體化。形式公正的導向一方面保障了市場主體利益及市場運行的高效性，另一方面則可能導致對市場主體特殊性和政府干預的忽視，進而引發絕對公正的片面偏向。

1.CPTPP對形式公正的追求

《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（以下簡稱CPTPP）基本承襲了TPP規則框架，將競爭章節與國有企業章節并列。CPTPP對國有企業的特殊規制包含了國有企業的認定標準、非歧視待遇、透明度規則、非商業援助、商業考慮、監管中立、國家合作以及例外條款，其主要內容及特點在于：第一，設置專門的國有企業章節，體現出對國有企業的“主體特殊規制”。第二，設置詳細的非商業援助規則取代WTO補貼規則，并將國有企業列入提供援助的主體范疇，以消除政府為國有企業提供的，及國有企業為其他國有企業提供的，涉及貨物、服務、投資的各類補貼。②CPTPPArticle 17.1，17.6，17.7，17.8.第三，規定高標準的透明度和披露要求，一方面，一締約國一旦提出對國有企業的披露申請，被請求方即應立刻提供相關信息；另一方面，擴張被請求方所需提供信息的范圍。③CPTPPArticle 17.10.第四，保留了繼續提升國有企業規制標準、擴充受規制的國有企業范圍的可能性，要求締約方在協定生效后5年內展開進一步談判。④CPTPPChapter17 Annex17-C.

可見，CPTPP已在條文中形成一套涵蓋較為全面且高標準的、針對國有企業的特殊規制框架，能夠為國有企業改革和參與國際合作提供一定規則指引。同時，CPTPP選擇將競爭章節與國有企業章節分列，并對國有企業實施主體特殊規制，其所謂的“競爭中立規則”實質上是以“主體規制”取代“行為規制”；其設置的非商業援助規則是在擴張WTO補貼規則的基礎上，實質上減損了國有企業在WTO框架下享有的權益。因此，CPTPP的國有企業規則暗含了對國有企業的非中立待遇和“制度非中性”主張。以上做法是通過減損國有企業權利、擴張國有企業義務，進而削減國有企業競爭優勢以達到國有企業與其他市場主體競爭表面上的公平競爭，旨在逐步消除政府對市場的干預和影響。其在一定程度上偏離競爭中立概念的原旨，體現出對形式公正的過度偏向。

2.USMCA對國有企業特殊規制的擴張

與CPTPP相似，《美國-墨西哥-加拿大貿易協定》（以下簡稱USMCA）框架亦將競爭章節與國有企業章節分列，并全面涵蓋了針對國有企業的多項規制。其中關于規則的整體安排、非歧視待遇和商業考慮、監管中立、技術合作及例外條款的規定與CPTPP幾乎一致。需注意的是，對于國有企業的定義，USMCA較CPTPP增加了“控制權”標準⑤USMCA Article 22.1.；亦在非商業援助規范的設置上引入了更為詳盡的標準，特別規定了三項禁止性援助，進而杜絕了政府為國有企業提供救助的通常做法的可能性。①See USMCA Article 22.6.禁止締約國對以生產、銷售電力以外商品為主的國有企業：1.向資信不佳的國有企業提供貸款或貸款擔保；2.使破產或瀕臨破產的國有企業在合理期限內恢復長期生存能力；3.將國有企業的未償債務轉換為股權。

由此，在CPTPP的基礎上，USMCA進一步拓寬了其所謂的競爭中立規則的涵蓋范圍。雖然USMCA對國有企業公共職能予以一定保留，但其制定的國有企業控制權標準、非商業援助及其透明度的規制標準忽視了競爭中立規則改革蘊含的國家社會經濟情況和國有企業改革成本考量，實質上是在WTO補貼規則談判難以推動的情形下，透過區域經貿協定對補貼規則的美式立場的表達，本質上是美國在WTO談判中所主張的“政府控制說”等立場的延續和強化。②廖凡：《政府補貼的法律規制：國際規則與中國應對》，《政治與法律》2017年第12期。USMCA體現出鮮明的美國主導的針對國有企業的美式競爭中立規則模板，其成為美國逐步推行消除政府干預的重要貿易政策工具。究其目的，旨在通過國際規則強行推動國有企業實現完全的、不加區別的市場化，或退出國際市場競爭，進而達成國際市場主體間無條件的絕對平等，是以“形式公正”之名行“實質不公”之實。較CPTPP的國有企業規制而言，USMCA體現出更高程度的對于形式公正的片面偏向。

（二）對實質公正的回歸：CAI、RCEP競爭中立規則

實質公正著眼于內容和目的的公正性，是一種具體的、有條件的公正，要求在分配權利義務時，結合當時的社會背景和社會主體的具體情況，運用正義與公平原則判斷權利義務分配的結果。③參見羅國強：《重讀平等：正義與公平的形式要求》，《求索》2014年第8期。在市場經濟之下，實質公正更加注重市場經濟體制內部各主體間的良性互動和規則本身而非形式上的公正性，進而保證各市場主體充分享有合理權利與發展空間。實質公正的缺失將可能引發自由市場內生劣勢的強化。因此，部分經貿協定通過競爭中立規則實現對市場經濟實質公正性的補足。

1.CAI對實質公正的追求

歷經7年共35輪的雙邊談判，歐盟委員會貿易總司于2021年初發布了《中歐全面投資協定》（以下簡稱CAI）的部分文本，CAI自此走入雙方的法律審查程序。公平競爭是CAI的重大議題之一，更在協定序言中得以明確：雙方“承諾建立開放、互惠、互利的經濟關系，確保非歧視、公平競爭、透明和可預測和基于規則的投資環境”。④See EU-China CAIPreamble.CAI競爭中立規則具體規定于協定第二部分“投資自由化”、第三部分“監管框架”及其子部分二“補貼透明度”中。其規則特點在于：第一，淡化競爭規則的公私分離色彩。CAI并未采取“國有企業”這一表述，而是將其囊括進“涵蓋實體”范疇之中。這一處理方式在減弱原有針對國有企業的主體規制基礎上，更加強化了企業行為認定，也為政府權能行使設置了更為嚴格的行為標準。第二，規則的全面化。CAI的競爭中立框架涵蓋了類似于CPTPP、USMCA的非歧視和商業考慮、監管中立及透明度要求。⑤See EU-China CAISectionⅡArticle 3bis 3、Article 3bis 4、Article 3ter.為確保雙方國家規制權和公共利益，CAI設置了政府采購、國家安全、公共政策等例外規定。⑥See EU-China CAISectionⅡArticle 1.3、Article 3bis 1（c）、Article 3bis 2（e）.為確保競爭執法程序公正，CAI亦明確規定對涵蓋實體采取監管措施時的通知、辯護、機密信息保護、保證上訴權等要求。⑦See EU-China CAISectionⅢSubsection 2 Article 5.第三，CAI關于補貼的規則仍保留了WTO補貼規則的體系，并在此基礎上作了一定補充。要求雙方就授予補貼的法律基礎、形式、預算金額及受惠者進行公開，并且在補貼對一方投資利益造成負面影響的情況下，要求雙方進行磋商并形成雙方均認可和接受的解決方案。該部分亦就補貼問題設置了相應例外，并明確保留了WTO補貼規則未來進展下雙方對本協定補貼規則進行更新的可能性。⑧See EU-China CAISectionⅢSubsection 2 Article 8.

總體而言，CAI競爭中立規則已形成較為全面的規制安排。其對于“涵蓋實體”的認定和行為要求體現出由國有企業特殊規制向企業行為普遍規制的“所有制中性”和“行為中性”的回歸立場。CAI強調在實施過程中以企業具體行為為調查和規制對象，避免了對國有企業實行不加區別的特殊規制，保留了規則的靈活性，由此呈現出實質公正性的追求。同時CAI對“涵蓋實體”制定了較高標準的透明度、補貼和監管中立要求，旨在保證國有企業參與國際市場競爭的同時遵循更高標準的行為要求，體現出競爭性和開放性的結合，實現了具體化和標準化、實質公正與形式公正的有機統一。倘若CAI最終得以生效，這將極有可能成為中國首個履行對國有企業行為義務以及全面透明補貼規則承諾的國際協定。

2.RCEP對“中性”的強調

區域全面經濟伙伴關系協定（以下簡稱RCEP）并未涵蓋關于國有企業規制的內容，相較于CAI的競爭中立規則，RCEP體現出更為顯著的“所有制中性”和“行為中性”導向。其特征在于：第一，RCEP要求締約方的普遍服務義務以競爭中立的方式履行，其對于商業實體的行為規制不以“所有權”為出發點，而是以“商業活動”行為作為競爭規則的規制基礎，保障了國有企業對競爭規則的無差別適用。①參見RCEP第八章附件二“電信服務”第十三條“普遍服務”、第十三章“競爭”第三條“針對反競爭行為的適當措施”。第二，RCEP對競爭透明度和披露的要求較為寬泛，并且設置專門條款賦予締約方信息保密權，體現出對各國信息保密和自主性需求的考量和重視。②參見RCEP第十三章“競爭”第三條“針對反競爭行為的適當措施”、第五條“信息保密”。第三，RCEP競爭中立規則呈現出充分的合作面相，對于競爭規則實施的目標、競爭執法、技術活動、消費者保護均制定了較為細致且可行的合作安排。

整體而言，RCEP競爭中立規則并未對國有企業施加特殊規制要求，可能因為締約方認識到互相之間“在競爭法和競爭政策領域的能力和發展水平存在重大差異”，從而實現了RCEP競爭中立規則對于發展中國家利益和訴求的充分兼顧。③參見RCEP第十三章“競爭”第二條“基本原則”（二）。RCEP關于“所有制中性”和“行為中性”的導向充分保障了各市場主體充分發揮競爭優勢，體現了競爭中立規則國際化過程中應有的實質公正的追求，凸顯了規則設置的價值及合理之處，切合發展中國家國有企業的特殊情況，并為其參與國際合作提供了較為充足的政策空間。但需注意的是，RCEP所采取的高度中性立場可能缺乏對衡平國有企業競爭優勢與公共職能的充分考量，是故，RCEP的“包容性”和“開放性”之下仍存在著規則升級的空間。

三、競爭中立國際規則的分歧面相及成因

競爭中立國際規則的構建分化為以CPTPP和USMCA為代表的過度偏向形式公正的路徑，及以CAI和RCEP為代表的回歸“實質公正”的路徑，二者呈現不同的具體分歧面相，其背后存在著經濟、政治、觀念等多重因素影響。對以上問題的探究，或有助于尋求不同路徑間分歧的彌合進路。

（一）競爭中立國際規則的具體分歧

1.主體面相與行為面相的分歧

主體面相和行為面相的分歧是上述兩類經貿協定競爭中立規則的主要分歧之一，也是上述兩條路徑偏向對于競爭中立價值和內容的不同認知所在。CPTPP、USMCA不滿足于以往對國有企業和其他企業的普遍性競爭規則，亦不滿足于以往通過所有制定義國有企業的模式；于是專設國有企業章節并為其量身定制一套涵蓋最惠國待遇和國民待遇、透明度、非商業援助、商業考慮等義務的規制，并通過“控制權”和“影響力”的認定標準來擴大國有企業的涵蓋范圍，體現出鮮明的“主體面相”。而CAI和RCEP的競爭中立規則選擇了延續“所有制中性”和“行為中性”原則，未對國有企業進行區別對待，RCEP更是直接以“商業活動”行為作為競爭規則的規制基礎。相較于CPTPP和USMCA的標準，其更大程度延續并延展了WTO的原則和規則體系，體現出鮮明的“行為面相”。由此，對于競爭中立的價值和內容，CPTPP和USMCA傾向于將競爭中立限縮為國有企業規則，而CAI和RCEP則傾向于保持競爭中立之行為規制原義。

2.對抗面相與合作面相的分歧

上述兩類經貿協定對抗面相與合作面相的分歧主要見于國家談判合作及競爭治理合作兩方面。在國家談判合作方面，CPTPP、USMCA主要由日本、美國主導，且CPTPP競爭和國企章節均基本延續了美國主導的TPP框架，其競爭規則和國有企業規則呈現出美式模板對發達國家的利益偏向。CAI歷經的35輪談判充分體現了中歐雙方的合作與博弈進程，RCEP競爭中立規則對于競爭性、開放性的結合更體現了對南北國家利益訴求的兼顧。在競爭治理合作方面，兩類協定雖均就其作出相關規定，但CPTPP、USMCA對于國有企業的特殊規制偏向監管合作，CAI和RCEP則偏向普遍性的市場治理合作。RCEP涉及多方面合作的具體、可行規定，亦體現出其他協定未具備或未充分具備的高度開放的合作面相。

3.補貼規則與WTO標準契合性的分歧

在WTO規則基礎上作進一步規定是FTA應有之意。①楊國華：《論RCEP與WTO規則的關系》，《國際商務研究》2021年第5期。上述兩類經貿協定均對補貼規制作了專門規定，其主要分歧體現于對WTO補貼規則及標準的延續性、契合性。CPTPP和USMCA均采用了“非商業援助”的表達，實質上是針對國有企業制定的特殊補貼規則，是美歐日在WTO談判中所主張的“政府控制說”等觀點的延續和強化，系以完善WTO規則為名，行削弱WTO規則之實。CAI和RCEP則延續了WTO補貼規則的原則和體系，并在此基礎上予以一定細化，明確展現了二者對WTO補貼規則予以更新和完善的意向。CAI和RCEP的補貼規則與WTO規則的契合性將產生對WTO規則的“高附加值”。

（二）競爭中立國際規則路徑分歧的多重成因分析

1.市場經濟理論的分歧導致自由化程度不一

國際經濟法律自由化有著深刻的經濟根源。②劉志云：《國際經濟法律自由化原理研究》（增訂版），北京：法律出版社，2015年，第17頁。經濟基礎通過意識形態和社會心理決定上層建筑，故理論基礎對于實踐具有相當的能動性作用，通過對市場經濟理論的分析可以在一定程度上解釋競爭中立國際規則路徑分歧的成因。CPTPP和USMCA對于國有企業的特殊規制立場很大程度上源于主導國家對于古典自由主義和新自由主義經濟理論的認同。對于政府和市場的關系，以亞當·斯密為代表的古典自由主義經濟學認為，自由經濟應符合“大市場、小政府”的標準，市場的功能在于利用其自由機制調整價格、供給、需求等因素，政府僅需提供必要的公共服務。基于市場的自由性和政府的有限性，社會財富創造的程度將達至最大化，并最終實現社會的繁榮。承繼自古典自由主義經濟理論，新自由主義經濟理論反對國內實行任何形式的經濟計劃，并強調市場的“自發秩序”。同時，良好的社會也應依賴于一套復雜的法律、道義傳統和行為規則的框架。③哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅、馮興元等譯，北京：中國社會科學出版社，1997年，第3頁。新自由主義經濟理論關于市場經濟的主張可以概括為“創造條件使競爭盡可能自由和有效，并在競爭不能行之有效的地方為其提供法治條件下的補充”。其反映出與古典自由主義經濟理論共通的理論核心，即強調經濟自由競爭和市場自發秩序，允許國家干預的存在但保持于最小限度。長期以來，發達資本主義國家的市場經濟體制主要遵循著古典自由主義和新自由主義的發展邏輯，在此影響下，主導CPTPP和USMCA規則進程的發達國家亦強調國際市場中高度的自由競爭和自發秩序，因此就天然對國有企業參與國際市場競爭持排斥態度。在競爭中立國際規則的博弈之中，經濟實力和國際地位占優勢的發達國家主導的規則自然圍繞市場自由和市場效率展開，追求逐步消除國家政府和國有經濟的參與，從而達到自由市場的理想狀態及高度的形式公正。

CAI和RCEP的競爭中立規則則呈現出內嵌自由主義經濟理論的原理。所謂“內嵌”即將自由主義經濟嵌于“合理的社會目標”（Legitimate Social Purpose）之中，從而實現“維護國內穩定”與“追求貿易多邊主義”間的折中。內嵌自由主義拒絕在國內穩定和多邊主義這兩大目標之間作出取舍，這一折中在整體意義上形塑著各國的社會期望與政策實踐，反映了國際社會共同認可并接受的價值和準則。④孫伊然：《內嵌的自由主義——全球經濟治理的折中之道》，上海：上海社會科學院出版社，2014年，第108—109頁。內嵌自由主義關于經濟自由與國家福利的探討并未直接談及市場與政府間關系，但其內核在于通過國家干預調和全球化自由市場對國家社會穩定的沖擊。且相較于古典自由主義和新自由主義經濟理論，其視野更多拓展至全球自由經濟市場維度。在此基礎上，內嵌自由主義折射出全球經濟治理中經濟發展與社會目標的融合，其“折中”屬性亦契合了不同發展水平、發展需要國家的實質公平，這與我國提出的“人類命運共同體”具有一定兼容性。CAI和RCEP的競爭中立規則注重國有企業相較于其他市場主體的特殊性，并關注締約國市場經濟體制現狀和發展模式的自主性，避免因國際市場過度自由化而影響國內經濟發展和社會穩定，體現出內嵌自由主義經濟理論的引導。因此CAI和RCEP競爭規則的目的和內容均呈現出較高的包容性，不僅是對國有企業與其他市場主體競爭的包容，亦是對不同國家利益的包容，進而折射出實質公正的價值取向。

2.國家政治經濟利益理念的分歧導致合作導向不一

即便在全球化時代，政治因素仍是影響國際交往的重要力量，國家對于政治經濟利益的認知形塑了其在國際交往中的模式和國際規則制定的趨向。國家政治經濟利益理念的分歧對當前競爭中立國際規則構建產生的影響主要涵蓋：

其一，在制定國際制度的博弈中，相對利益和絕對利益的分歧，造成了合作理念的分化。在國際合作中，相對利益指以合作方為參照，計算一國所獲利益是否多于他國；絕對利益指以己方為參照，計算本國所獲利益是否大于本國付出的成本。從概念的闡釋可以看出，相對利益傾向于對國際合作產生不利影響的“零和博弈”和“非正和博弈”，而絕對利益則傾向于“非零和博弈”及“正和博弈”。雖然晚近的國際經濟合作已呈現以絕對利益為主導的整體態勢，但仍未完全避免相對利益因素的影響。尤其在競爭中立議題的合作中可以發現，由發達資本主義國家主導的CPTPP、USMCA針對國有企業的特殊規制，是在發展中國家國有企業參與經濟全球化步伐迅速加快并逐步形成競爭優勢的情形下實行的，是為維護本國企業相較于他國國有企業既有的國際競爭優勢，進而保障本國在國際競爭中的相對利益、獲取有利的主導地位的措施，其對抗趨向大于合作趨向。即便其在區域經貿協定競爭規則領域具有一定開創性、促進性，但卻因為目的和手段的對抗性而暗含了歧視性。而基于締約方平等、透明對話而達成的CAI、RCEP，則是通過完善普遍性的市場競爭規則，達至維護公平競爭、保障各國競爭優勢的目的。RCEP競爭章節特殊與差別待遇的考量更體現了對不同發展水平、發展需要國家間政治經濟利益的平衡。相較于國家間相對利益的考量，二者更為注重每一締約國絕對利益的獲取，其合作趨向大于對抗趨向。

其二，單邊主義的影響形成部分國家法律輸出的單邊取向，導致國際規則談判主體的非開放性及標準的不一致性。相較于國際規則的雙邊、多邊談判路徑，單邊做法興許更有利于實現國家政策目標。例如，美國長期以來通過“301條款”、單邊經濟制裁、長臂管轄等國內法的單邊措施來實現其貿易政策目標和美國法的域外適用。但近年來，隨著美國政治、經濟霸權力量的逐漸削弱，在國際經貿規則制定層面，其逐漸開始采取“協調的單邊主義”，即以單邊力量作為推動談判的工具，先將其政策目標向雙邊和區域層面進行輸出，再逐步拓展在國際規則層面的影響力，最終形成規則制定的話語權。①鐘英通：《國際經貿規則的邊數選擇現象與中國對策》，《國際法研究》2021年第5期。其在CPTPP和USMCA的制定上即采取了上述進路。CPTPP的談判主體和主導力量基本局限于美國占優勢的局域性范圍，主體不具備充分的開放性；就USMCA而言，美國更著眼于現實主義的短期利益，通過選擇特定國家，針對性修改既有規則，以實力為基礎促成協定達成，不具備談判主體的開放性和標準的一致性。②徐崇利：《中美實力變遷與國際經濟立法模式的走向：“規則—契約”譜系下的制度選擇》，《法學家》2020年第5期。因此，單邊主義的理念及霸權力量的削弱共同形成了某些國家國內規則的新的輸出模式，亦是CPTPP、USMCA競爭中立規則形式公正價值取向的根源之一。反觀CAI和RCEP的相關規則，CAI談判雖局限于歐盟與中國之間，但基于對傳統國際投資協定范本和WTO多邊規則體系的承繼性，因而具備國際規則的開放性、一致性；RCEP規則談判主體的開放性和標準的協調性，折射出締約方對于相互之間政治經濟利益的包容理念，體現出多邊主義的價值取向。

3.社會觀念導致國內政策偏好的固化

基于社會利益的社會觀念對于規則的建構具有獨特作用。建構主義認為，國家間交往過程之中的觀念、價值觀、學習、知識、認知、話語、社會實踐、認知共同體、規范認同、身份認同、行為適當性或正當性等對于國家利益的追求和國家權力的行使具有重要影響和型塑作用。③王彥志：《新自由主義國際投資法律機制：興起、構造和變遷》，第100頁。社會觀念可分為世界觀、因果信念和原則信念。其中因果信念和原則信念引導行為體的政策、行動選擇，為行為者提供了“路線圖”。④參見秦亞青：《建構主義：思想淵源、理論流派與學術理念》，《國際政治研究》2006年第3期。由此，社會觀念對于競爭中立國際規則路徑分歧的影響主要見于因果信念和原則信念兩方面。

其一，在因果信念層面，各國對于不同市場主體促進經濟發展的功能存在不同認識。主導CPTPP、USMCA規則構建的發達資本主義國家的資本主義市場經濟體制發展已然成熟，市場主體尤其是大型跨國公司的經濟利益和訴求將對國家政策產生強烈影響，其更為強調高度自由市場體制對經濟發展的積極作用，反對政府和國有企業參與市場。在近年來發展中國家國有企業參與經濟全球化程度不斷加深且競爭力不斷增強的情形下，發達國家跨國公司形成的利益集團為維護自身原有的競爭地位，不可避免地會產生限制發展中國家國有企業的強烈意愿，并力圖通過國家對外政策將此外化到國際規則之中。部分發達國家對于競爭中立國際規則的合作體現出的限制國有企業的訴求，即反映出國內跨國公司團體的意愿。而基于長期以來國有經濟對國家的國際競爭優勢所形成的積極作用，發展中國家亦難以避免形成對國有經濟模式的依賴，強調國有經濟對于國家經濟治理、市場經濟體制發展的積極作用；國有經濟主體的發展訴求和意愿也影響著國家政策和改革實踐。

其二，在原則信念層面，各國對于競爭法的價值及國有企業的認知并不統一。盡管各國在制定競爭法時都標榜制定和實施競爭法旨在維護市場競爭、保護消費者福利，但國家往往基于各種利益關系考慮而使競爭法承載更多的目標責任，不同國家有不同的目標訴求。①金善明：《困境與路徑：競爭法國際化的規范分析》，《社會科學》2012年第11期。各國對于競爭法所反映的自由市場、市場法治等核心價值的內涵認識亦存在差異。將國內競爭法的目標映射到國際規則之中，當然會影響競爭中立國際規則的內容。此外，各國長期以來形成的觀念對于國有企業本身作為市場主體的合理性、中立性亦存在不同認識。正是在這些觀念影響下，不同國家建構起對于國有企業的國內偏好并嵌入國家政治制度之中，觀念的穩定性持續形塑著國家的規則實踐。

四、中國參與競爭中立國際規則合作的原則立場

通過考量當前競爭中立國際規則的路徑分歧及成因，可以發現競爭中立國際規則的分歧主要產生于經濟、政治、觀念三個維度。基于上述成因分析及闡釋，或許能從中總結出競爭中立國際規則構建的啟示及中國參與其中所應秉持的理念原則，進而在國際合作中最大程度尋求分歧的彌合。

（一）兼顧市場經濟體制的形式公正與實質公正

對市場經濟理念的不同理解在經濟基礎理論層面影響了競爭中立國際規則的不同發展路徑，反映了對市場經濟體制下形式公正與實質公正的價值追求。從當前國際實踐不難看出，國際化是競爭中立規則發展的必然路徑，并逐漸形成競爭領域的國際機制。依國際關系理論學者的詮釋，國際機制的內涵指向“既定國際關系領域內的一系列隱含或明確的原則、規范、規則和決策程序。圍繞以上四項，國際關系某一特定領域行動者的期望得以匯聚”。②Stephen D.Krasner，“Structural Causes and Regime Consequences：Regimes as Intervening Variables，”International Organization，vol.36，no.2，1982，p.186.其中，原則與規范是國際機制的規范性架構，亦即機制的社會目標，而規則與程序是實現目標的工具，對于規則和程序的表層分歧與沖突并不影響對機制深層次原則和規范的認可。③See John Gerard Ruggie，“International Regimes，Transactions，and Change：Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order，”International Organization，vol.36，no.2，1982，p.384.是故，應對競爭中立國際規則的原則、規范層面的認同予以明確。在市場經濟背景下，競爭中立國際規則的社會目標在于實現對市場經濟體制下形式公正與實質公正的充分考量。

形式公正是市場經濟體制有效運行的前提，實質公正則是市場經濟體制公平和正義的體現，形式公正是實質公正的保障，二者辯證統一。競爭中立外在表現為國際規則的形式，實現的是規制國際競爭的經濟效果，因此，競爭中立的國際規則存在著經濟效率和實質公平雙重面相。市場經濟的效率源自市場自由原則，市場經濟的穩定、合作與和諧源自市場的公平原則與機會平等。④參見劉志云：《國際經濟法律自由化原理研究》（增訂版），第299頁。各發展因素間相互聯系，經濟因素無法脫離社會利益、社會福祉獨立存在，對于形式正義的過度偏向將導致經濟自由化之下社會福祉的缺位，不利于國際社會的可持續發展。因此，我國參與競爭中立國際規則的構建應以促進國際市場經濟體制良性競爭為出發點，在滿足形式公正的基礎上促進實質公正，兼顧市場效率與公平，實現全球市場自由化與國家社會價值的折中。于企業競爭而言，應秉持“所有制中性”和“行為中性”相結合的立場，明確競爭中立并不等同于國有企業的特殊規制。是故，競爭中立國際規制的重點在于企業競爭行為，同時亦須注重對國有企業享受的競爭優勢和承擔的社會責任方面給予平衡考慮，既需考慮國有企業的競爭優勢，也應承認國有企業承擔的社會責任；既強調國有企業競爭規范，也強調市場運行機制的完善。⑤劉筍、許皓：《競爭中立的規則及其引入》，《政法論叢》2018年第5期。

（二）尊重各國共同利益，提倡擴散性互惠下的絕對利益

在競爭中立國際規則的構建中，各國對于國家相對利益與絕對利益的不同追求，以及對于國際合作的不同邊數選擇影響了其最終選擇的路徑的包容性、開放性和普遍性。因此，我國參與競爭中立國際規則合作亦需注重國家利益及合作模式的選擇，以擴大合作共識與規則的延續性。在當前國際社會“復合相互依賴”的前提下，忽視國際關系現實、國家利益及國際規則互惠性的單向法律輸出和封閉性法律輸出都是不現實的。競爭中立國際規則本質上涉及的是在全球價值鏈中，對國家所有權在國際市場不同國家間遷移的聯系、調和。南北方國家命運相戚與共、相互影響、相互促進。發展中國家僅依靠國內產業的自身發展形成競爭優勢十分艱難，只有更多依靠政府干預和國家所有權的行使方能形成國際經濟競爭中的相對優勢。在競爭中立國際規則的合作中，應注重以多邊主義為導向的開放性和包容性，考慮國別的特殊性，注重國家競爭優勢的均衡，以互惠促進更為廣泛的規則合作。在國際合作進程中，我國始終堅持經濟全球化正確方向，積極參與全球治理體系改革和建設，堅持真正的多邊主義，推進國際關系民主化，推動全球治理朝著更加公正合理的方向發展。①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2022年，第62頁。因此，我國主張的互惠應著眼于多邊主義下的“擴散性互惠”，使談判方能夠預期其所達成的協定隨著時間的推移會在量上帶來大致平等的收益，而非完全即時的功利主義平等性，進而促成多方利益共識的達成和國際規則存續性的提升。②約翰·魯杰主編：《多邊主義》，蘇長和等譯，杭州：浙江人民出版社，2003年，第13、36頁。

（三）提升國際認同，促進觀念的求同存異

長期以來形成的國內偏好的穩定性持續影響著各國對于競爭中立、國有企業的不同看法。在競爭中立國際規則的合作中，觀念的認同雖十分艱難但亦是實現求同存異之必要，有助于促進國家間對于規范的認同。基于各國社會觀念的穩定性和變革的緩慢性，直接的價值輸出并非尋求國際共識的有效途徑，有時甚至可能起到相反作用。促使國際經濟立法的方式之一，是將某種國內經濟規范推向國家間層面，使其成為國際規范后將幫助國家利益的實現。③劉志云：《當代國際法的發展：一種從國際關系理論視角的分析》，北京：法律出版社，2010年，第107頁。因此，宜借鑒競爭中立規則的起源即澳式競爭中立規則的構建模式，首先在國內規則和國內市場體制改革層面建立起規則基礎和市場基礎，進而在國際合作中緩步尋求相互認同和觀念的變革；在國際社會和國家的雙向同構關系之中，促成國家觀念的輸出、認同，以及國際社會對國家認同的反向形塑、再造、整合。

五、中國參與競爭中立國際規則合作的路徑選擇

基于當前競爭中立國際規則的分歧及我國在國際合作中彌合分歧的理念審思，加強競爭中立國際規則合作的主要方向應在于合作模式的選擇、形式公正與實質公正的衡平及國內規則的認同。我國參與競爭中立國際規則合作具體路徑的選擇，應充分考量當前國際關系和國內實踐進程，形成中國方案。

（一）遵循“多邊—區域”的國際合作進路

如何形成較為完善且適應我國社會經濟和國有企業發展情況的競爭中立框架立場和話語體系，是順應競爭中立規則國際造法趨勢，通過國際合作維護我國國有企業海外利益所面臨的必然問題。我國是“真正的多邊主義”的堅定維護者，亦是區域合作的積極參與者。多邊主義在國際關系理論中有其特定的內涵，和“多邊”的含義不同，“多邊主義”是一種信念，有著與其他形式安排不同的特征，即在普遍化行動原則的基礎上協調三個或者三個以上國家的行為，具有不可分割性、普遍的行為準則、擴散的互惠性。④約翰·魯杰主編：《多邊主義》，蘇長和等譯，第15、60—61頁。由此，多邊主義被賦予了高度的包容性、開放性和穩定性，能夠實現對最大多數國家、經濟體利益的協調與兼顧，符合國際合作與經濟全球化的應有之義。區域化雖已逐漸成為當前國際經貿規則談判的主要特征，但卻不可避免地存在著廣泛性、穩定性、一致性等方面的局限，區域合作應作為多邊主義的合理補充和必要助推器，于多邊主義語境下加以合理使用。

基于此，從參與競爭中立規則國際合作的理念、原則出發，結合當前競爭中立國際規則實踐及發展趨勢，我國參與競爭中立國際規則合作的總體路徑應遵循：堅持多邊主義立場，形成區域層面話語權，構建“多邊—區域”的合作進路。注重探尋并引導構建多數國家的價值共識，在全球市場自由化和國家社會價值間尋求合理平衡，促進國家競爭優勢的均衡發展。

首先，在多邊層面，WTO關于競爭中立的談判主要集中于補貼規則議題之中。在美國主張的“政府控制說”被“美國對部分中國產品征收最終反傾銷反補貼稅案”①United States—Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China，WT/DS379.（以下簡稱DS379案）上訴機構的報告否決之后，美歐日通過發布聯合聲明及提交WTO改革建議，力圖繼續擴充WTO補貼紀律的其他實體和程序規則。如增加禁止性補貼、強化補貼通報和反通報制度、提高補貼透明度等，其提議的內容雖未明確提及但仍直接指向對國有企業補貼的約束。雖然WTO關于補貼和國有企業紀律的談判面臨著美歐日對規則泛化的挑戰和分歧，但其仍是多邊談判的首選平臺和多邊主義最為有效的表達。在此背景下，我國應聯合具有相似利益訴求的WTO成員國，以WTO基本原則和競爭中立原則為指引，積極參與WTO補貼議題的談判，以應對美歐日改革方案對我國及我國國有企業造成的不利影響。第一，應在堅持DS379案確立的“政府權力說”標準基礎上，于WTO談判和補貼案件中，就“公共機構”的認定提出更為明確具體的標準，避免國有企業與公共機構認定的不確定性。第二，就美歐日提出的WTO補貼規則改革建議，應以WTO補貼規則的“所有制中性”和“行為中性”為準繩，準確判別其對WTO原則和競爭中立的偏離，進而對其主張提出有力回擊。盡管競爭中立的理念具有共性，但是競爭中立的制度及其實施具有個性。②應品廣：《競爭中立規則研究：國際比較與中國選擇》，北京：中國政法大學出版社，2020年，第93頁。如何構建一個符合更多國家發展實際和需求的競爭中立規則體系，實現全球市場自由化和國家社會價值的平衡，WTO的多邊模式不失為一條完善的進路。

其次，于區域層面，區域經貿合作應在WTO基礎上作出補充與完善。區域層面的競爭中立國際規則理應遵循WTO關于非歧視、透明度的基本原則，及WTO補貼規制的應然標準，在多邊框架下開展合作。我國可借助RCEP生效及申請加入CPTPP的契機，積極參與并發展區域經貿合作競爭中立規則。RCEP競爭規則的“所有制中性”和“行為中性”導向折射出實質公正性內涵，加入條件的寬松亦保證了協定高度的開放性和包容性，反映出包容求同的理念原則。作為RCEP的主要締約國，我國應積極推動RCEP的輻射面以涵蓋更多不同經濟體制、不同發展階段國家，促進身份及利益的相互認同；同時與其他締約國適時開展升級談判，尋求RCEP競爭中立規則標準的完善。在我國已正式提出申請加入CPTPP的背景下，理應保持WTO多邊談判、RCEP區域合作與全面對接CPTPP國有企業規則的并軌運行。我國目前處于申請加入CPTPP的初始程序，接下來需要經歷“委員會協商一致啟動加入程序—設立加入工作組展開談判—委員會批準加入書—所有締約方國內法律程序通過”的多個階段；且須“證明將遵守CPTPP所含所有現行規則的方式”，并“承諾提出最高標準的關于貨物、服務、投資、金融服務、政府采購、國有企業以及商務人員臨時入境的市場準入出價。”③全面與進步跨太平洋伙伴關系協定委員會：《關于CPTPP加入程序的決定》，CPTPP/COM/2019/D002，第623—625頁。同時，我國應積極談判爭取國有企業附件中和其他國家同等待遇的特殊例外，亦要對CPTPP所規定的就國有企業相關問題擴大適用的談判留有充分預期和準備。申請加入CPTPP意味著國內規則的全面改革與國際談判的長遠推進，是我國參與競爭中立規則國際合作的挑戰亦是契機，是應對WTO補貼規則談判緩慢性的靈活策略。

此外，我國發起的“一帶一路”倡議，是現行的多邊、雙邊以及區域合作機制，其具有的“契約性”特征并不強求各國發展戰略和發展規劃等相互對接和耦合的絕對穩定。④徐崇利：《“一帶一路”國際經濟法律制度的“契約性”特征》，《法學》2019年第3期。該倡議有助于實現沿線國家的融合發展，為包括國有企業在內的各類企業“走出去”提供充分契機和公平競爭的平臺，是競爭中立國際規則合作的堅實土壤。“一帶一路”倡議不僅能夠為沿線國家競爭中立規則改革提供開放的合作平臺，亦能夠集合具有相似改革訴求的各發展中國家，從而為競爭中立國際規則合作創造更為深入的共識。在此背景下，我國宜借鑒現有競爭中立國際規則體系，主動聯合“一帶一路”沿線具有相同或相似改革訴求的國家，協同開展“一帶一路”背景下競爭中立國際合作實踐。基于“一帶一路”倡議的國別現狀，可以通過雙邊合作機制逐步引入競爭中立原則，制定更為詳細且標準較高的競爭透明度、監管中立、監管合作等規則；對于較為敏感的國有企業補貼規則，在與“一帶一路”發展中國家的合作間應設置適當的緩沖期以逐步尋求改革共識，進而不斷協調、充實、完善“一帶一路”國家間競爭中立合作的方式和內容。

（二）形成競爭中立國內規則體系

實現競爭中立的中國化，一方面是為激發國有企業的市場競爭活力，更好發揮其國民經濟支柱職能和“走出去”功能；另一方面有助于推進我國高水平對外開放，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放，加快建設貿易強國。①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，第32、33頁。引入競爭中立國際規則及參與相關合作，實質上是“國際—國內—國際”的特殊法律移植過程，不同的競爭中立國際標準并不構成競爭中立規則國內化的外部阻礙。面對我國國有企業改革現存的典型問題，應逐步實現競爭中立的中國化，將市場化改革和制度型開放的決心變成行動。②張春霖：《CPTPP的國企規則不是中國加入的障礙》，《中國改革》2021年第1期。

其一，完善競爭中立國內規則的整體架構。將我國提倡的競爭中立國際規則推向國際的合理基礎，應在于規則本身對于國際經濟、國際關系及現有國際規則的適應性，以此尋求更為廣泛的國際認同，并在一定程度上抵消針對所謂“非市場經濟”國家的國有企業規則所帶來的可能不利影響。在競爭中立國內規則的構建中，尤其需要注重“自上而下”和“自下而上”相結合，既要做到國際規則的內化，又要注重國家利益和國家偏好的選擇。故需整合現有競爭中立國際規則，將其合理部分融入國內規則體系之中，結合本土實踐歷程和現狀，促進競爭中立國際規則中國化。具體而言，應于立法中確立競爭中立原則，在此基礎上就競爭中立規則的規制對象、實施主體、國有企業補貼規則、競爭透明度規則、監管及公平競爭審查規則等作進一步整合完善，從而在國內競爭法制之中逐步確立競爭中立原則和規則體系。

其二，進一步規制國有企業交叉補貼。國企分類改革是實施競爭中立的前提，需明確政府公共服務職能和商業職能的具體外延，從而準確區分非商業補貼和商業補貼的界限，同時為應對國際上通過非商業援助規范對WTO反補貼規則擴大適用提供國內規則依據；為最大程度消除國際上對于我國國有企業援助政策的疑慮，可考慮就我國國有企業所獲得的補貼名目、內容，以及補貼資金的使用去向和數額進行信息公開，并為補貼可能影響的相關行業提供相應的質詢渠道。

其三，引入國有企業競爭透明度規則。作為WTO的基本原則，透明度有助于減少政府之間，國家、經濟行為者和公民之間的信息不對稱，對貿易和投資體系的系統穩定至關重要。應遵循WTO關于透明度的基本原則，結合CPTPP、CAI等透明度標準，參考OECD所發布的《經合組織國有企業公司治理指引》等國有企業治理框架，逐步將更高標準的透明度規則納入我國國有企業改革進程中。需要注意的是，對國有企業透明度的規制并非要求國有企業做到完全的透明和信息公開，其目的和出發點應當在于避免國有企業和其他企業信息的不對稱，并為實現對國有企業良好的評估監督提供透明度基礎。

其四，改革國有企業監管中立機制。我國國有企業監管中立機制存在完善的空間，相關改革可在以下方面予以推進：第一，設立政策制定機關和公平競爭審查工作聯席會議結合的審查機制，明確聯席會議外部審查的職能、審查范圍，通過內外部機制的協同實現更有效監督；第二，將政府與國有企業的關系，及對國有企業的監管明確納入公平競爭審查規范之中；第三，健全對國有企業的“事前—事中—事后”全流程監管機制。通過聯席會議對涉及競爭中立的政策進行出臺前審查；保障國有企業大型項目實施中其他競爭企業知情權和投訴渠道；建立國有企業向監管部門和社會公眾作定期自我評估和報告的制度；第四，建立競爭中立“成本-收益”評估機制。通過國內實踐確立競爭中立“成本-收益”評估分析方法，以期逐步納入競爭中立規則的國際談判與合作之中，避免競爭中立審查機制的濫用。

結語

在國際經貿規則的構建過程中，發達國家從經濟發展角度出發，而發展中國家則更多傾向于構建一套保護國家財產權的國際法規則。③參見張慶麟：《論晚近南北國家在國際投資法重大議題上的不同進路》，《現代法學》2020年第3期。二者的價值取向必然存在分歧，但亦存在彌合協調的可能性。我國參與競爭中立規則的國際合作及國內改革，雖將面臨艱難的取舍，但亦將為我國國有企業改革和參與國際合作話語權提升提供有效的外在驅動力，并在現有發展基礎上形成更為深厚的內在競爭力。