公眾參與水利工程環境影響評價工作情況研究

劉海強

（沂水縣跋山水庫管理中心，山東 臨沂 276400）

0 引言

2021 年3 月，全國人大通過了國民經濟和社會發展的“十四五”規劃，其中提到加強水利基礎設施建設，并公布了重大引調水、供水灌溉、防洪減災三個方面的國家水網骨干工程。據統計，2021 年中國水利項目建設資金超8 000 億，水利建設投資對國民經濟的發展具有十分顯著的拉動作用，水利建設迎來了高速發展時期。

人為地對水文或者水勢進行干預和改造，必然會對當地的生態環境甚至氣候造成嚴重的影響。國家在環境保護方面出臺了大量的法律法規，如2015年開始實施的《中華人民共和國環境保護法》等，但是這些法律法規存在著原則性強、規定分散、適用領域籠統等問題。無論是基于“環境權”理論亦或“環境爭議”理論，公眾無疑是具有參與權的。公眾的參與保證了水利工程環境影響評價工作的客觀性、完整性和有效性。基于對比分析法、半結構訪談法對公眾參與水利工程環境影響評價工作情況進行調查，分析當前公眾參與水利工程環境評價工作存在問題，并提出針對性對策。

1 公眾參與水利工程環評工作內容

相關法律法規明確表示，在水利工程項目規劃與建設階段，要求征求當地居民的意見，如環評工作應當有公眾參與。但是環境影響評價制度尚不完善，在各領域的應用實施中都存在著諸多問題，如對于環境影響工作中，誰參與、如何參與、什么時候參與、參與范圍等都沒有明確的規定。李妮、原超等國內相關學者就公民參與環境影響評價工作都有側重研究，發表研究成果。總體可重點概括為：參與公眾的范圍、信息公開、征求公眾意見及信息反饋機制四部分。

2 公眾參與水利工程環境影響評價工作情況研究

2.1 基于對比分析法參與環境影響評價工作現狀分析

選取2020-2021 年所有公示的項目進行統計研究。根據生態環境部官網信息，兩年間公示的建設項目環境影響評價共計61項工程，其中水利工程為29項。現針對參與對象、信息公開、征求公眾意見、信息反饋機制四方面的情況進行統計。

2.1.1 參與對象

數據顯示，參與的公眾主體主要由水利工程建設項目所在地的個人和組織組成。其中，組織以當地的政府部門、事業單位為主。根據資料顯示，公示的環境影響評價中的29 項水利工程，公眾參與同時涉及個人和政府部門的共有7 項，占比24.14%；僅有政府部門參與的共有5項，占比17.24%；涉及社會環保組織或第三方參評的共有9 項，占比31.03%；其中沒有公眾參與的項目共有8項，占比27.59%，如圖1所示。

圖1 參與對象種類及其占比圖

2.1.2 信息公開方式

根據資料顯示，所公示的項目中信息公開方式主要有四種，分別為網絡公示、現場張貼公告、電視播放公示以及報紙公示。同時，有些項目會采取兩種及以上的方式進行公示。通過統計，29項項目均進行了公示，其中僅采用一種公示方式的項目只有3 項，占比10.34%；采用兩種公示方式的項目共有17項，占比58.62%；采用三種及以上公示方式的項目共有9項，占比31.06%，如圖2所示。

圖2 信息公示方式種類數量圖

2.1.3 征求公眾意見

根據資料顯示，公眾參與方式主要有兩種，即座談會以及調查問卷。根據統計，共有8 項項目采用了座談會方式，占比27.59%；采用調查問卷方式的項目數量為5項，占比17.24%；兩種方式都采用的項目數量為11項，占比37.93%；未征求公眾意見的項目數量為5項，占比17.24%，如圖3所示。

圖3 征求公眾意見方式及數量圖

2.1.4 信息反饋統計

經過對公示信息的統計，發現收到公眾反饋的項目有9項，占比31.03%；未收到公眾反饋的項目有20項，占比68.97%。

公眾參與水利建設項目環境影響評價的總體情況一般。參與的公眾主體、參與形式以及信息反饋機制都有待改進。據統計信息公開方式也由傳統的單一化向多樣化發展，這也證明了政府部門對公眾參與環評工作的重視程度，環評工作也更規范化。

2.2 基于半結構訪談法的公眾參與環境影響評價工作現狀分析

2.2.1 訪談對象的選擇

由于水利工程建設項目具有技術復雜、涉及環保、經濟以及工程多專業等特點。所以在考慮水利工程特點的基礎上，選取專家學者、水利部門工作人員、相關從業人員、普通民眾、環保人士五類訪談對象。此次訪談對象每一類包括20 人，共計100人組成，如表1所示。

表1 訪談對象情況表

2.2.2 設置訪談提綱

考慮水利工程環評特點，將訪談提綱設置為“三段式”，包括前期階段、引入問題階段以及深入調查階段，并根據研究內容確定提綱重點問題，如表2所示。

表2 訪談提綱內容設置表

2.2.3 訪談結果

在訪談前期階段，大部分訪談對象表示對環境影響評價了解一些，但是了解不深，只有3 人表示不了解。根據訪談數據統計，參與過環境影響評價的有57 人。訪談對象均表示對水利工程了解一些，直接或間接參與過水利工程建設項目的有59 人，主要以政府相關部門工作人員和專家學者為主。71 人表示現階段的社會環評參與度比以前要高很多，19 人則認為變化不大，10人表示不了解。

在引入問題階段，在回答“您認為公眾有參與水利建設項目環評的必要嗎？”這個問題時，答案出現了截然不同的兩個極端。專家學者認為公眾參與是十分必要的，能夠保證公眾的知情權、監督權等權利，也可以保證水利工程建設項目環境影響評價的客觀性和完整性。而普通民眾認為意義不大，他們認為水利工程建設項目環境影響評價一般都是形式，不具有實際意義。在談到阻礙因素時，被訪談者普遍認為是缺乏參與形式、專業性太強、無法提出有效意見、參與路徑較少等原因阻礙了公眾參與水利工程建設項目環境影響評價。

在深入調查階段，大部分民眾認為公眾可以參與水利工程環境影響評價中的意見征求工作。同時，專家學者一致認為水利工程建設項目環境影響評價需要公眾監督，而普通民眾認為監督權應當落在實處，即認為應當具有監督權，但是當前落實不到位。專家學者認為公眾參與水利工程建設項目環境影響評價工作需要創新，包括參與方式、渠道等方面，而普通民眾多表示不了解。

3 公眾參與水利工程環境影響評價工作存在問題及對策

3.1 公眾參與水利工程環境影響評價工作存在問題

公眾參與主體方面，存在三方面問題。首先，公眾參與主體范圍模糊，即“公眾”包括哪些人，界定不明顯。按照傳統的思維方式，公眾應當是指與水利建設項目具有直接利益關系的人。但是按照這樣的選擇公眾群體的方式，忽略了因項目建設而間接受到影響的個人或團體。按照相關規定，相關單位應聽取“公眾”范圍之外的意見。其次，參與的公眾缺乏專業性，水利工程一般技術比較復雜，專業性較強，對環境的影響也是多方面的。因此，在對水利工程建設項目進行環境影響評價時，應綜合考慮。由于群眾一般受教育水平較低，對水利工程以及環評了解不充分，這就造成公眾參與水利建設項目環評的目的難以實現。最后，公眾參與水利建設項目環評的形式單一。公眾在參與環境影響評價時，一般處于被動接受信息的階段，具有一定的滯后性，往往是項目開工建設一段時間后才進行信息的公示，這樣公眾參與水利建設項目的環境影響評價就具有形式主義的色彩。

信息公開方面，存在公開信息內容不完善以及公開路徑也較為局限。根據相關要求，環境影響評價階段公開的信息應當包括環境影響報告書、項目基本概況等實體性方面。但是，我們應當還要關注程序正當方面，即環境影響評價工作程序合法合規問題，如編制的環境影響評價報告是否符合規范等。同時，相關規定要求公示途徑包括網上公示、報紙公示以及公告等，但是隨著時代的發展，這些方式已經難以滿足當前的需要。由于大多數項目在進行公示時存在不在乎的心理，公示效果較差，嚴重侵犯了公眾的知情權。

在信息反饋方面，存在缺少信息反饋方式的問題。公眾在對水利工程建設項目進行充分了解后，在環境影響評價方面會形成自己的看法或者意見，公眾的看法或意見需要反饋給公眾組織者或項目組織建設者。雖然《環境保護法》規定了公眾能夠采用郵件、信函等方式對環境有關問題進行反應，但對于一般群眾來說，由于環保意識本身就比較薄弱，一般不會通過上述方式進行意見的反饋或問題的提出。

3.2 完善公眾參與水利工程環境影響評價對策

首先，擴大“公眾”的范圍。公眾參與的主體除了應包括水利建設項目所在地附近的個人和團體外，還應當將可能受到間接影響的個人或團體吸納到環境影響評價工作中來，這樣才不違背公眾參與環境影響評價的初心。其次，還應鼓勵專業人士參與水利建設項目的環境影響評價工作，如環境工程、水利工程、生態保護以及經濟方面的專家，這些專業人士具備專業化的知識，也不涉及個人利益，往往能夠公平、公正的對環境影響進行綜合評價。最后，加強公眾的環保教育，環保意識的提高有利于激發公眾參與環境影響評價的積極性。公眾從被動參與到主動參與，能夠促進中國生態文明建設的進程。

在信息公開方面，除了傳統的網上公示、報紙刊登以及電視播放三種途徑外，還應當充分利用新媒體進行公示，如微信公眾號、抖音官方賬號以及報紙的客戶端等。同時，還可以借助這些新媒體進行意見的收集和反饋，相比于傳統的郵件、傳真等方式更便捷。這樣不僅確保了公眾的知情權，也保證了公眾的參與權。

在信息反饋方面，除了上述利用新媒體進行反饋意見的收集之外，還可創新其他公眾信息反饋渠道，如構建專門的網站或者論壇，在平臺上可以反饋意見或者建言獻策，并且安排專人對平臺進行維護，對信息進行整理、匯總，并及時在平臺上做出反饋。同時，還應當注意水利建設項目環境影響的后評價。因此，對其進行后評價是十分有必要的，如果后續環境出現問題，在制定補救措施時，必須聽取公眾的意見。

4 結論

基于對比分析法、半結構訪談法對公眾參與水利工程環境影響評價工作情況進行了調查。根據調查結果對存在的問題進行了系統的分析，并制定了針對性措施。為促進中國公眾參與水利工程環境影響評價提供了借鑒。