加強大調解機制建構 推動三大調解機制有機銜接

文/成都大學 羅志紅

自20世紀90年代以來，隨著經濟的快速發展、社會的急劇轉型，社會糾紛呈現出高發性、復雜性、群體性、敏感性等特點。而人民調解不能完全適應社會的實際需要，行政調解存在調解協議沒有強制執行力的軟肋，司法調解存在強制調解的情形，于是產生了將三者聯系在一起的大調解機制。過去若干年對大調解機制的探索取得很大進展，但也存在不少問題。因此，有必要進一步探討大調解機制的建構。

一、大調解的概念、性質、宗旨、特點

大調解并不是專業的法律術語，因此相關人員對其所下的定義不多。在現有的概念中，天津市南開區司法局于冠波所下的定義比較準確：“大調解是在黨委、政府的統一領導下，由黨政綜合治理部門牽頭協調，各行政部門、司法部門和各自治組織相互配合、共同參與，對社會矛盾進行協調處理的方式。”大調解的性質是“共同存在的相互協調地解決社會糾紛的各種調解方式、制度所構成的體系和動態調整系統。”大調解的目的是將人民調解、行政調解、司法調解有機銜接，最大限度解決社會糾紛，促進社會和諧發展。大調解的宗旨是“打破孤立的僵化的制度劃分，創新思維，以解決問題為出發點，轉變政府職能，建設服務型政府，同時也是以人為本精神的體現，更是構建和諧社會的題中之意，也符合當今多元化糾紛解決機制的需求。”大調解具有以下特點：

（一）調解主體多元化。如前所述，大調解是在黨委、政府的統一領導下，由黨政綜合治理部門牽頭協調，各行政部門、司法部門和各自治組織相互配合、共同參與，協調處理社會矛盾。因此，參與調解的主體呈現多元化的特點。他們團結一致，齊心協力，社會糾紛能夠更有效地解決。

（二）調解資源有效整合。大調解是人民調解組織、行政機關、司法機關共同參與進行的，各個部門有自己獨特的資源。比如，人民調解組織具有了解民風、民俗、民理、民情，和當事人熟悉等優勢，還積累了豐富的處理民間糾紛的經驗和技巧；行政機關具有行政權力，能迅速調動各方面資源，包括有關專家；司法機關是指人民法院，人民法院的法官通曉法律，處理糾紛的經驗特別豐富，法院內部也有處理復雜、疑難問題的一整套機制和強大的力量。三個部門聯合行動能有效整合各自資源。

（三）將化解糾紛與預防糾紛相結合。大調解機制能保證人民調解組織、行政機關和人民法院互通聲氣，相互協調。人民調解組織是群眾性自治組織下設機構，與人民群眾打成一片，接地氣，了解群眾的實際問題，在解決糾紛中能獲得行政機關和司法機關的指導；行政機關站位更高，又具有豐富的資源，能從宏觀上了解、把控糾紛，解決問題的效率也比較高；人民法院熟悉國家法律，掌握司法資源。他們聯合在一起既能有效化解糾紛，又能有效預防糾紛。

（四）調解效果顯著改善。傳統的調解是人民調解組織、行政機關、人民法院各自為政，相互之間缺少有效溝通和緊密協作，調解效果差強人意。大調解機制使得人民調解組織、行政機關、人民法院有機銜接，緊密配合，調解的效果會顯著改善。

二、大調解的歷史沿革

自20世紀90年代以來，我國進入社會轉型期，各種社會矛盾層出不窮。而人民調解逐漸走向機構萎縮，職能弱化，行政調解又不適應社會的快速發展，司法救濟存在訴訟費用高昂、效率不高等問題。于是，人們開始探索改善之道。2003年4月，江蘇省南通市借鑒社會治安綜合治理工作經驗，結合重建調解網絡，率先在全國建立“黨政領導、政法牽頭、司法為主、各方參與”的大調解機制，其他地方也都建立了各具特色的大調解機制，并在實踐中取得良好效果。黨和政府高度重視大調解機制的建立。黨的十六屆四中全會發布了《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，首次完整地提出“構建社會主義和諧社會”的概念。

2005年，胡錦濤同志在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上指出：“要進一步完善處理人們內部矛盾的方式方法，完善信訪工作機制，建立健全社會矛盾糾紛調處機制，把人民調解、司法調解、行政調解結合起來，依法及時合理處理群眾反映的問題。”

2002年9月，最高人民法院和司法部聯合出臺了《關于進一步加強新時期人民調解工作的意見》。同月，最高人民法院審判委員會通過了《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》。司法部發布了《人民調解工作若干規定》。2004年8月，最高人民法院審判委員會通過了《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》。這些文件對大調解機制的順利開展提供了堅實的法律保障。“大調解的產生實質上是一次調解理念的升華和革命，其擯棄了傳統調解的非理性手段，與現代司法形式有機結合，實現了人民法院、公安機關、司法行政機關等多部門的聯動，為傳統調解注入了新的生機與活力。”

三、加強大調解機制建構的理據

（一）大調解機制具有如下優勢。1.大調解機制更加體現以人為本的思想。隨著社會的快速發展，我國很多地方，特別是大城市，由熟人社會變成了陌生人社會，單位人變成了社會人，加之人口流動加快，基層群眾自治組織對民眾的凝聚力減弱，人民調解的功能隨之弱化，所調解的民間糾紛的數量呈下降趨勢。行政調解由于調解協議沒有強制執行力也具有局限性；司法調解有的不充分尊重當事人的意愿，依仗司法權威，強制或變相強制調解或者既充當調解人又充當審判員，影響處理的公平性和公信力。而大調解機制能把三種調解方式連接起來，有效彌補各自的局限。2.能夠有效提高解決社會糾紛的效率。大調解機制能把人民調解、行政調解、司法調解聯合起來，調動各方的資源和積極性，能夠有效提高解決社會糾紛的效率。3.能夠更加體現以人為本的思想。大調解機制把三大調解機制聯系起來，老百姓遇到糾紛可以選擇不同的調解方式。三個主體之間互通信息，相互協作，方便老百姓，更加有效地解決社會糾紛，也就能更加體現“以人為本”的思想。4.實現社會效果、法律效果、政治效果的統一。三大調解主體各有各的資源和優勢，他們攜起手來，團結協作，能更快、更徹底地解決社會糾紛，實現社會和諧的效果；也能夠大幅度減少法院審理案件的數量，讓法官們專心致志審理案件，提高辦案質量，提高司法公信力，實現法律效果；還能極大減少社會隱患，保證國家的長治久安，實現政治效果。因此，大調解機制能夠實現社會效果、法律效果、政治效果的統一。

（二）建立大調解機制具有下列價值。1.解決當前社會糾紛高發的問題。當前，社會糾紛呈高發態勢。以前人民調解、行政調解、司法調解各自為政、協同不足的模式已不適應形勢的發展。大調解模式能夠保證三方互通聲氣，充分發揮各自的優勢，適應不同類型糾紛對糾紛解決機制的不同需求，有效解決當前社會糾紛高發的問題。2.落實親民、為民舉措。黨和政府號召政府部門工作人員把人民群眾的利益放在首要位置，做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀，切實提高人民群眾的獲得感，讓人民群眾在每個案件中感受到公平正義。大調解機制中的人民調解組織雖然只是群眾性自治組織，但他們畢竟是處理老百姓之間的糾紛，也應該聽從號召。行政機關、司法機關更應該積極響應。三大調解主體聯合作戰，就能更好地落實親民、為民舉措。3.更好地保護人民權益。以往人民調解、行政調解、司法調解各自為政的模式有的存在對社會糾紛相互推諉、踢皮球或者爭著管理的問題。而大調解機制把三大調解主體聯合在一起，他們之間不存在利害關系，應對社會糾紛會按照相關制度和程序，各負其責，通力合作。這樣就能更徹底地解決社會糾紛，更好地保護人民權益。4.體現國家尊重當事人的自由。大調解機制讓當事人放心選擇對自己有利的調解方式。這就尊重了當事人對自己權益的處分權，也就體現了國家對當事人自由的尊重。這種解決社會糾紛的機制“使糾紛解決更加人性化，降低了對抗性，符合效益原則的要求，也有利于當事人自動履行”。

四、大調解機制的現狀

（一）資源整合不夠。大調解機制中各調解主體資源整合不夠。具體表現為行政機關、司法機關對人民調解的培訓、指導不夠，人民調解員了解參與行政調解、司法調解不夠以及行政機關、司法機關相互溝通、配合不夠。

（二）各調解主體銜接、制約不夠。很明顯，大調解機制需要各調解主體之間通力合作，相互配合，保證大調解工作的協調。同時，各調解主體之間要相互制約。這樣才能避免腐敗或者懈怠，提高解決糾紛的效率。實際情況是，這兩方面做得不夠好，需要認真思考，努力改善。

（三）制度建設不夠完善。“多年來，人民調解……制度針對性、操作性不強；有些制度屬應景之作，流于形式；有的制度沒能始終堅持落實；有些制度繁瑣且不合理。有的調解員未嚴格遵循自愿合法原則，違背當事人意愿，強迫或誘導調解，侵犯當事人訴訟權；有的片面追求受理率、結案率，存在缺乏認真調查、是非不明、責任不明、判斷不準、草率調解、簡單結案的現象。統計存在失真問題，評價體系落后。”

（四）維護司法權威不夠。如前所述，由于人民調解功能逐步弱化，行政調解協議沒有強制執行力以及法治主義的傳播，大量社會糾紛流向法院。法院案多人少，壓力很大，法官沒有充足的時間處理案件，案件處理的質量下滑，會影響司法權威。同時，人民調解和行政調解對司法調解的分擔、支持不夠，這就造成了司法權威維護不夠的問題。

五、加強大調解機制建構的路徑

（一）整合相關資源。眾所周知，各調解部門都有豐富的資源。這些資源包括物質的、知識性的、技能性的等等。比如，人民調解組織，由于“立足于基層社區的民間調解所具有的增強凝聚力、維系傳承道德與傳統文化的價值，在基層社會治理和推進自治方面的功能，以及協調國家法與民間習慣的過渡作用，都是司法和訴訟所不可替代的。”行政機關具有強大的權力、處理糾紛豐富的經驗和技術支持。司法機關具有解決糾紛的專門權力和專業技能。要整合各調解部門資源，加強信息、專業技能、經驗的分享、傳授。另外，要充分利用工會、青年聯合會、婦聯等社會組織，幫助解決社會糾紛。

（二）促進各調解機制的有機銜接。首先，要實現人民調解和行政調解的有機銜接。上海市楊浦區以“司法信訪綜合服務窗口”為載體，通過“三會一代理”制度，實現了行政協調與人民調解在形式、內容、方法上的有效銜接。其中，“三會一代理”制度，即聽證會、協調會、調解會和群眾代理。其次，要實現人民調解與司法調解的有機銜接。“有些特定類型的糾紛如爭議標的較小的糾紛，可強制其在進入訴訟程序前必須經過人民調解階段，使人民調解組織在一定程度上分擔法院的工作，以減輕法院的工作壓力，滿足民眾對效率和公正的訴求。”另外，要實現行政調解與司法調解的有機銜接。行政機關可以調解社會糾紛，司法機關也可以調解社會糾紛。但是，很明顯，司法機關對法理、法條更熟悉，更專業。因此行政調解部門要虛心向司法機關請教。行政機關不能解決社會糾紛時，要積極引導當事人走法律途徑解決問題。

（三）完善相關制度。實踐證明，制度的完善對事業的發展至關重要。制度比人靠得住，要用制度管人。對于大調解機制的建構要完善以下制度：1.建立定員、定點、定期聯系制度。制度落實才能保證其發揮效力。“三定”制度能保證各調解主體及時溝通，有效聯系，保證大調解工作的順暢。2.建立大調解工作考核制度。對大調解的考核可以由政法委組織實施。

大調解機制能整合各調解主體的資源，發揮各自所長，又能協同作戰。我們要進一步探索建構大調解機制的理論和實踐，奮力推進三大調解機制有機銜接。