構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系

■ 楊守德

促進區域協調發展是推動實現中國式現代化、全面建成社會主義現代化強國的必然要求和重要抓手。針對促進區域協調發展，黨的十八大以來相繼出臺了一系列重大戰略、重大政策、重大舉措，多戰略協同引領框架逐步完善，更加有效的區域協調發展新機制日趨成熟。然而，進入新的發展階段也意味著需要克服新的困難和挑戰，當前我國城鎮化水平已經突破65%，城鎮化發展空白減少，次生影響將日益明顯；伴隨著城市群承載能力的提升，各經濟板塊內部分化進一步加劇；數字經濟等新經濟的發展加強了區域統合發展關系，但客觀上造成了新的區域發展差距；主體功能區保障能力全面提升，但受外部因素影響面臨的糧食安全和生態安全的壓力不斷增大；資源枯竭城市和沿邊市鎮面臨轉型發展和創新發展挑戰，成功案例難以規模復制，城市發展將進一步個性化。以上這些問題需要在推動區域發展和空間治理中不斷予以解決。在這種新態勢下，“構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”構想的提出恰逢其時，對完整、準確、全面貫徹新發展理念，著力推動高質量發展，加快構建新發展格局具有重大而深遠的意義。為確保這一重要戰略舉措落實達效，需要緊密圍繞黨的二十大報告制定的發展目標推動各項重點任務協同發力。

一、深入實施區域協調發展戰略，促進地區優勢互補平衡發展

推動西部大開發形成新格局，加快西部陸海新通道建設，推動形成現代化產業體系，鞏固脫貧攻堅成果，以共建“一帶一路”為引領，加大西部開放力度，筑牢國家生態安全屏障。推動東北振興取得新突破，深化國資國企改革，促進民營經濟高質量發展，加大對內開放合作力度，提升東北亞國際合作水平，推動產業結構調整升級，推動資源型地區轉型發展和老工業城市調整改造，鞏固國家糧食安全“壓艙石”地位，筑牢祖國北疆生態安全屏障。促進中部地區加快崛起，充分發揮中部地區承東啟西、連南接北的區位優勢和資源要素豐富、市場潛力巨大、文化底蘊深厚等比較優勢，著力構建以先進制造業為支撐的現代產業體系，著力建設綠色發展的美麗中部，著力推動內陸高水平開放。鼓勵東部地區加快推進現代化，發揮基礎雄厚、創新要素集聚等優勢，加快培育世界級先進制造業集群，提升要素產出效率，持續推進消費升級，不斷提高創新能力和經濟增長能級。支持革命老區、少數民族地區加快發展，加強邊疆地區建設，推進興邊富民、穩邊固邊。健全區域戰略統籌、市場一體化發展、區域合作互助、區際利益補償等機制，更好促進發達地區和欠發達地區、東中西部和東北地區共同發展。完善轉移支付制度，加大對欠發達地區財政支持，逐步實現基本公共服務均等化。

二、深入實施區域重大戰略，提升發展引領帶動作用

發揮京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化發展、長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展、海南全面深化改革開放“3+2+1”六大區域重大戰略對高質量發展的重要引領作用。加快推動京津冀協同發展，緊抓疏解北京非首都功能“牛鼻子”，高標準高質量建設雄安新區，高質量建設北京城市副中心，推動天津濱海新區高質量發展，基本建成“軌道上的京津冀”，提升一體化發展水平。積極穩妥推進粵港澳大灣區建設，加強粵港澳產學研協同發展，完善廣深港、廣珠澳科技創新走廊和深港河套、珠海橫琴科技創新極點“兩廊兩點”架構體系，便利創新要素跨境流動，加快城際鐵路建設，深化通關模式改革，擴大內地與港澳專業資格互認范圍，深入推進重點領域規則銜接、機制對接。提升長三角一體化發展水平，瞄準國際先進科創能力和產業體系，加快建設長三角G60 科創走廊和沿滬寧產業創新帶，提高長三角地區配置全球資源能力和輻射帶動全國發展能力，加快基礎設施互聯互通，加快公共服務便利共享，推進生態環境共保聯。全面推動長江經濟帶發展，堅持生態優先、綠色發展和“共抓大保護、不搞大開發”，持續推進生態環境突出問題整改，發揮產業協同聯動整體優勢，構建綠色產業體系。扎實推進黃河流域生態保護和高質量發展，加大上游重點生態系統保護和修復力度，創新中游黃土高原水土流失治理模式，推進能源資源一體化開發利用，加強礦山生態修復。海南全面深化改革開放，堅持全方位對外開放，加快建立開放型生態型服務型產業體系，創新促進國際旅游消費中心建設的體制機制，把海南打造成為我國面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶。

三、深入實施主體功能區戰略，推動空間治理能力現代化

健全主體功能區制度，優化國土空間發展格局。通過功能區劃分，有度、有序地利用自然資源，調整優化空間結構，合理控制國土空間開發強度，增加生態空間。推動優化開發區域產業結構向高端發展，逐年減少建設用地增量，提高土地利用效率。推動重點開發區域集聚產業和人口，培育若干帶動區域協同發展的增長極。劃定農業空間和生態空間保護紅線，拓展重點生態功能區覆蓋范圍，加大禁止開發區域保護力度。推動分類精準施策，按照不同主體功能定位，開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價，采取上下結合的方式，精準落實主體功能區戰略格局，科學劃定縣域空間格局，科學確定開發強度和管控措施。推進市、縣層面編制“多規合一”的空間規劃，科學劃分“三區”，合理劃定“三線”，根據城鄉建設面積增減掛鉤的原則，確保生態功能區和農業發展區面積不減少、城鄉建設區面積不增加，切實把耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。

四、深入實施新型城鎮化戰略，增強城市可持續發展能力

深入推進以人民為中心的新型城鎮化戰略，加快農業轉移人口市民化，穩妥有序推進戶籍制度改革，推動城鎮基本公共服務均等化，健全配套政策體系，提高農業轉移人口市民化水平。優化城鎮化空間布局和形態，提升城市群一體化發展和都市圈同城化發展水平，促進大中小城市和小城鎮協調發展，形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局。分類推動城市群發展，增強城市群人口經濟承載能力，建立健全多層次常態化協調推進機制，打造高質量發展的動力源和增長極。有序培育現代化都市圈，健全城市群和都市圈協同發展機制，推動超大特大城市轉變發展方式，提升大中城市功能品質，增強小城市發展活力，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，分類引導小城鎮發展，優化邊境地區城鎮布局，強化綜合交通運輸網絡支撐。推進新型城市建設，堅持“人民城市人民建、人民城市為人民”，順應城市發展新趨勢，加快轉變城市發展方式，建設宜居、韌性、創新、智慧、綠色、人文城市。提升城市治理水平，樹立全周期管理理念，聚焦空間治理、社會治理、行政管理、投融資等領域，提高城市治理科學化精細化智能化水平，推進城市治理體系和治理能力現代化。推進城鄉融合發展，堅持以工補農、以城帶鄉，以縣域為基本單元，以國家城鄉融合發展試驗區為突破口，促進城鄉要素自由流動和公共資源合理配置，逐步健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。

五、提升海洋經濟發展質量，加快推進海洋強國建設

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出海洋強國、“21世紀海上絲綢之路”、陸海統籌、海洋命運共同體等一系列向海發展戰略新思想，為我國新時代發展海洋經濟、建設海洋強國提供了基本遵循。新的發展階段，進一步提升海洋經濟發展質量，關鍵是要培育壯大現代海洋產業體系，增強海洋科技自主創新能力，堅持保護海洋生態環境，深度參與全球海洋治理，努力形成陸海資源、產業、空間互動協調發展的新格局。建設現代海洋產業體系，推動海洋產業提檔升級。因勢利導形成區域發展特色，提升海洋產業全球競爭力和貢獻度，強化產業鏈和供應鏈韌性，促進海洋新興產業蓬勃發展，將北部、東部和南部海洋經濟圈打造成為吸納集聚周邊地域優勢要素、對區域經濟具有深度影響力的經濟圈。增強海洋科技自主創新能力，促進海洋科技成果轉化。通過加強技術革新延伸產業鏈條、優化產品結構、提升核心競爭力，推動海洋經濟新舊動能轉換，促進海洋產業向中高端攀升，促進海洋經濟與內陸經濟的協調發展。保護海洋生態環境，堅持綠色發展道路。健全政策監管，加大金融、人才支持力度，推進海洋油氣、海洋化工、海洋交通運輸等高耗能產業節能減排，加快淘汰落后過剩產能，鼓勵和支持清潔能源發展，開展海洋產業節能減排、低碳發展的信息咨詢和技術推廣活動，海洋經濟結構優化與內陸經濟供給側改革同頻共振，使陸海協同發展有力推動區域協調發展。