中小銀行參與涉案企業合規改革的可行性

劉偉明

自2020年3月最高人民檢察院開展涉案企業合規改革試點工作以來，企業合規整改工作取得明顯成效。不過，以中小銀行為代表的商業銀行群體似乎并未受到該項改革的影響，與近年來中小銀行及其從業人員風險事件頻出、違法犯罪案件頻發的現象形成鮮明對比。本文根據當前中小銀行經營管理中的違法、違規以及犯罪問題現狀，探討了中小銀行參與涉案企業合規改革的可行性。

涉案企業合規改革內涵

根據最高人民檢察院2021年4月下發的《關于開展企業合規改革試點工作方案》（以下簡稱《方案》），開展企業合規改革試點工作，是指檢察機關對于其辦理的涉企刑事案件，須結合所辦案件具體情況，督促涉案企業作出合規承諾并積極整改，將整改情況作為檢察機關依法處理案件的重要參考，以此促進企業合規守法經營，減少和預防企業犯罪。在總結前期試點的基礎上，《方案》又特別指出可以適用合規改革的主體范圍包括各類市場主體：根據企業屬性分類的國有企業、集體企業和民營企業以及根據綜合實力區分的大型企業、中型企業和小微企業，均可列入改革范圍。同時，企業合規改革涉及的案件既包括單位犯罪案件，也適用于企業經營者、管理者、關鍵技術人員等重要生產經營人員與企業生產經營相關的自然人犯罪案件。根據最高人民檢察院和司法部等六部門以及全國工商聯、中國國際貿易促進委員會2021年6月3日聯合印發的《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見（試行）》第三條，以及上述單位2022年4月19日聯合印發的《涉案企業合規建設、評估和審查辦法（試行）》第二十條均規定涉案企業合規制度適用于公司、企業等市場主體在生產經營活動中涉及的經濟犯罪和職務犯罪等案件，既包括公司、企業等實施的單位犯罪案件，也包括公司、企業實際控制人、經營管理人員、關鍵技術人員等實施的與生產經營活動密切相關的犯罪案件。此項改革針對的刑事案件類型，則包括企業經濟活動涉及的各種經濟犯罪、職務犯罪。此項改革主要是針對特定領域的包括單位犯罪和自然人犯罪在內的犯罪主體，通過激勵涉案企業建立和完善有效合規管理制度，以及提升自身內控合規能力，取得“合規不批捕”“合規不起訴”“合規寬緩量刑建議”等事后合規從寬效果，進而達到刑事合規的目標。從最高人民檢察院業已公布的典型案例看，企業合規改革已廣泛應用于各類刑事案件中，既有針對大中型企業開展的專項合規，也有針對小微企業開展的簡式合規，有效引導和監督了涉案企業合規計劃的建立和落實。

近年來，中小銀行風險事件頻發，與之相伴的往往是金融腐敗和違法犯罪行為。為此，金融監管部門和紀委監委以及其他司法部門加大了對社會反映強烈、犯罪案件頻發、對于銀行機構穩健經營有重要影響的重點領域違法犯罪問題的監管和打擊力度。2017年，原中國銀監會先后組織了多次全面和專項現場檢查行動并做出了大批既罰機構又罰個人的“雙罰”制罰單，其中中小銀行在受罰機構和人員數量上都占了絕大多數。2021年6月，中國銀保監會啟動“內控合規管理建設年”活動——印發《關于開展銀行業保險業“內控合規管理建設年”活動的通知》（銀保監發〔2021〕17號）。2021年的10月，渤海銀行南京分行“28億存款質押事件”，2022年4月，河南、安徽5家村鎮銀行風險事件，表明部分商業銀行仍然存在“公司治理不健全、重效益輕合規，對業務潛在風險評估不足，對重要崗位關鍵人員缺乏有效約束，內控要求常常為業務發展讓路，部分領域問題屢查屢犯、屢禁不止，亂象新形式新變種花樣翻新、層出不窮”等情況，部分中小銀行甚至“監督制衡機制失效、內控合規管理形同虛設”。個中緣由頗為復雜，但依筆者觀察，刑事責任威懾力不足是商業銀行內控合規薄弱成為頑癥痼疾的重要原因。在我國當前法治環境下，刑事處罰的法律和社會效果遠大于行政處罰，如果通過積極參與檢察機關試點開展的涉案企業合規改革，或可倒逼中小銀行及其從業人員真正提升合規意識進而加強內控合規管理能力。

企業合規認識誤區

基于多方面的原因，檢察機關似乎疏于對中小銀行及其從業人員犯罪問題的高度關注，以至于對中小銀行能否參與涉案企業合規改革存在認識誤區。

對中小銀行單位犯罪現狀的理解方面。涉案企業合規改革目的在于預防和減少企業違法犯罪，因此主要針對主體為企業的單位犯罪。我國除了在《中華人民共和國刑法》總則第二章第四節專門規定了單位負刑事責任的范圍以及單位犯罪的處罰原則這兩條之外，在分則部分有超過三分之一的具體罪名中都規定了單位犯罪，第三章破壞社會主義市場經濟秩序罪中涉及的金融犯罪部分體現的單位犯罪尤其較多。2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議通過的關于《中華人民共和國刑法》第三十條的解釋規定，公司、企業、事業單位、機關、團體等單位實施刑法規定的危害社會的行為，刑法分則和其他法律未規定追究單位的刑事責任的，對組織、策劃、實施該危害社會行為的人依法追究刑事責任。在以直接負責的主管人員和其他直接責任人員代替單位承擔刑事責任的立法解釋背景下，司法實務中的中小銀行案件，往往是其高級管理人員和重要崗位關鍵人員因受賄、違法發放貸款或其他罪名承擔刑事責任，即多為自然人犯罪，鮮見商業銀行因單位犯罪受到刑法懲罰的案例。

對中小銀行監管執法與刑事司法聯動機制的認識方面。我國單位犯罪均為法定犯，即行政違規行為與刑事犯罪行為之間存在著“從量變到質變”的關系，刑事犯罪行為必然是在行政違規行為基礎上演變而來。中小銀行及其從業人員違規行為達到犯罪追訴標準之前必然違反金融監管部門制定的有關審慎監管規則。因此，金融監管部門對中小銀行的監管執法活動與司法機關的刑事司法活動之間天然存在著緊密的關系。檢察機關推動的涉案企業合規改革主要目的在于通過刑事合規激勵措施引導涉案企業進行行政合規整改以避免其再次實施同類犯罪。金融犯罪活動隱蔽性強、危害性大，同時專業性、技術性較為復雜，銀行業務的專業性以及實際操作上的煩瑣程序性要求客觀上要求檢察機關不能獨立處理涉案中小銀行的合規改革工作，不得不依靠金融監管部門在政策和專業上的支持。金融監管部門基于監管行為相機抉擇權的需要以及主觀上缺乏對涉案企業合規改革制度的深入理解，寧愿把中小銀行和重要崗位關鍵人員的相關違法違規問題聚焦在監管能夠處理的權限范圍之內，而不愿與檢察機關之間形成監管執法與刑事司法的聯動機制，以免引起不必要的麻煩。檢察機關推進涉案企業合規改革工作初期主要精力也集中在合規制度建設較為落后的非金融行業和企業群體中，對銀行業推進涉案機構合規改革問題自覺保持著一定距離。

中小銀行參與涉案企業合規改革的意義

激發中小銀行合規經營的內生動力。當前，雖然各中小銀行在金融監管部門的督促和指導下從形式上基本都建立了本行合規風險管理框架，制定了覆蓋各業務條線和管理職能的合規管理制度，初步實現了對合規風險的有效識別和管理。但不少中小銀行內控合規管理水平“紙面化”程度仍然較為嚴重，合規制度雖然比較健全和完善，但合規管理的有效性卻難以匹配業務發展規模。相比監管處罰，刑事責任對中小銀行和重要崗位關鍵人員負面影響程度更深。因此，在當前中小銀行和重要崗位關鍵人員違法違規行為尚未得到根本性扭轉的情況下，增強刑法威懾力和加強刑事規制力度具有現實必要性。中小銀行積極參與企業合規改革可以實質上防止中小銀行和重要崗位關鍵人員違法犯罪，使其“不想犯”，進而有效解決內控合規流于形式的老大難問題。

彌補中小銀行員工行為監管制度短板?！蛾P于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見（試行）》明確了自然人犯罪案件可以納入合規改革范圍，即限定在“公司、企業實際控制人、經營管理人員、關鍵技術人員等實施的與生產經營活動密切相關的犯罪案件”。而“與生產經營活動密切相關”的“企業家”犯罪案件應當具備“企業家”為企業利益而實施犯罪行為、“企業家”的犯罪行為需與企業的管理制度漏洞有關等兩個條件。因此，對于中小銀行來說，在本行管理制度存在漏洞的情形下，若其高級管理人員和重要崗位關鍵人員為了本行的利益實施了犯罪行為，可以納入涉案企業合規改革工作。在當前刑事司法機關追訴中小銀行單位犯罪刑事責任數量極其有限的司法環境下，有利于彌補當前商業銀行員工行為監管制度主要圍繞高級管理人員以下一般從業人員違法違規風險防范的制度短板。

推動監管執法與刑事司法聯動機制建設。包括商業銀行業務在內的金融市場活動具有相對特殊性，其中，金融監管盡管具有必要性，但其難以實現充分配置市場監督資源、改進信息不對稱狀態、降低潛在系統性風險與違法犯罪風險的監管目標，因而最終只能依靠刑法規范對金融市場執行最后的規范保障。因此，推動金融市場穩健發展需要金融監管和刑事司法之間的良性互動，而深化行政執法體制改革，健全行政執法和刑事司法銜接機制是重要的一環。當前金融監管與刑事司法銜接不暢問題較為突出，以違法發放貸款案件中金融監管部門和刑事司法機關在應對金融違規與犯罪行為的聯動機制方面存在的漏洞最為典型，直接影響了對金融違法行為進行規制的效果，導致部分行為成為屢查屢犯的頑癥痼疾。檢察機關辦理涉及中小銀行及其從業人員的刑事合規案件時主動邀請金融監管部門參與，能夠協同處理監管處罰和刑事處罰方式，有效解決當前金融監管與刑事司法銜接不暢的問題。更進一步，這種金融監管部門和刑事司法機關之間的合作和配合，可以推動監管執法與刑事司法聯動機制建設，有助于促進中小銀行建立起實質有效的現代公司治理和內控合規制度。

可行路徑與具體建議

金融監管部門主動對接檢察機關。金融監管部門應從加強監管執法與刑事司法聯動機制建設的高度出發，深刻理解涉案企業合規改革對有效解決當前中小銀行長期存在的內控合規問題的價值和作用，主動對接檢察機關共同謀劃中小銀行參與涉案企業合規改革的具體方案。在積累一定涉案中小銀行合規改革經驗的基礎上，金融監管部門可聯合檢察機關專門出臺適用于涉案中小銀行的刑事合規改革實施辦法。

金融監管部門積極督促涉案中小銀行參與合規改革，加強三方良性互動。金融監管部門應充分發揮其在中小銀行內控合規建設工作中處于主動地位的優勢作用，積極督促涉案中小銀行參與屬地檢察機關開展的合規改革工作，有效建立起與中小銀行、屬地檢察機關之間的良性互動關系。針對當前中小銀行高級管理人員和關鍵核心人員違法犯罪行為較為嚴峻的現實情況，協商屬地檢察機關重點加強對上述人員的合規監控和合規整改落實工作。

地方有關管理部門大力支持涉案中小銀行參與合規改革，保持良好改革氛圍。地方政府應大力支持涉案中小銀行參與合規改革，在思想認識、組織保障和獎勵措施等方面為積極參與合規改革的中小銀行提供實質性優惠政策幫扶。地方各有關部門應在地方政府統一部署下，積極營造良好改革氛圍，切實履行自身部門職責，保證中小銀行合規改革政策能夠順利落地；中小銀行控股股東或授權管理組織（如省聯社）也應按照地方政府的要求，通過相關法律程序積極督促中小銀行權力機構支持合規改革。

檢察機關加強對中小銀行單位犯罪追訴力度，協同推進涉案中小銀行合規改革工作。檢察機關應加強單位刑事責任理論研究，及時改變當前中小銀行單位犯罪案件數量極少的不正常局面，在與地方政府和金融監管部門共享中小銀行相關涉案信息和取得處理共識的基礎上，加強對中小銀行單位犯罪的追訴力度。在嚴格區分中小銀行單位刑事責任和高級管理人員和關鍵核心人員個人刑事責任的基礎上，積極推動涉案企業合規改革成功經驗對中小銀行的適用，以幫助其實質性地提升內控合規管理水平。