FATF新標準下受益所有人識別問題

魏景茹

近年來，隨著國際社會對提高法人和法律安排受益所有人(beneficial owner)信息透明度的關(guān)注，各國積極推動受益所有人相關(guān)立法和工作實踐。我國按照反洗錢金融行動特別工作組（Financial Action Task Force on Money Laundering，F(xiàn)ATF）新標準，結(jié)合FATF第四輪互評估和后續(xù)評估報告，不斷推進法人實體信息透明度和受益所有人識別工作，取得顯著成效，但相對標國際標準和反洗錢發(fā)達國家經(jīng)驗，仍有提升空間。

受益所有人的定義最早來源于英美法系，是指實際具有受益所有權(quán)的人，也是最終控制集團或公司的人。FATF將受益所有人定義為“最終擁有或控制某個客戶的一個或多個自然人，及/或某項交易的被代理人（自然人）。受益所有人還包括對某一法人或法律安排享有最終有效控制權(quán)的自然人”。FATF新《40項建議》要求穿透識別擁有受益所有權(quán)的自然人，完整準確掌握其信息，提升受益所有人信息透明度。

我國受益所有人制度的演進

“受益所有人”概念的早期雛形。2007年，《金融機構(gòu)客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》提出金融機構(gòu)應(yīng)“了解實際控制客戶的自然人和交易的實際受益人”，但未明確判定標準和識別方法；2008年，《中國人民銀行關(guān)于進一步加強金融機構(gòu)反洗錢工作的通知》（銀發(fā)〔2008〕391號）對前述“實際控制客戶的自然人和交易的實際受益人”詳細規(guī)定為“包括(但不限于)以下兩類人員：一是公司實際控制人；二是未被客戶披露，但實際控制著金融交易過程或最終享有相關(guān)經(jīng)濟利益的人員（被代理人除外）。對于這些人員，金融機構(gòu)可根據(jù)實際情況，擇機采取詢問客戶、要求客戶提供證明材料、委托有關(guān)機構(gòu)調(diào)查等合理手段，開展客戶盡職調(diào)查工作。”簡述了其判定范圍和識別方法。

“受益所有人”術(shù)語的正式使用。2017年，《中國人民銀行關(guān)于加強反洗錢客戶身份識別有關(guān)工作的通知》（銀發(fā)〔2017〕235號）首次提及“受益所有人”，全面系統(tǒng)地提出其識別標準和識別方法，從制度層面對義務(wù)機構(gòu)受益所有人識別工作的有效性提出具體要求和執(zhí)行標準。2018年，《中國人民銀行關(guān)于進一步做好受益所有人身份識別工作有關(guān)問題的通知》（銀發(fā)〔2018〕164號）對受益所有人的甄別和界定進一步細化，首次明確每個符合受益所有人識別要求的非自然人客戶必須至少有一個受益所有人的要求（即穿透識別）。

法律體系引入“受益所有人”概念。2021年12月，中國人民銀行和國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布《市場主體受益所有人信息管理暫行辦法（草案公開征求意見稿）》，對受益所有人識別機制進一步規(guī)范。2022年3月，正式實施的《中華人民共和國市場主體登記管理條例》規(guī)定“公司、合伙企業(yè)等市場主體受益所有人相關(guān)信息應(yīng)當向登記機關(guān)辦理備案”，這為金融機構(gòu)識別受益所有人工作提供了重要依據(jù)。此外，正在修訂的《反洗錢法》給出了“受益所有人”定義，提出受益所有人身份信息識別要求。未來，隨著各項新政策的落地實施，我國受益所有人識別工作將面臨新挑戰(zhàn)。

受益所有人識別工作面臨的困境

目前我國現(xiàn)有法律中還沒有對受益所有人的專門定義和界定。2019年，F(xiàn)ATF對我國開展第四輪互評估后，評估報告顯示我國反洗錢合規(guī)性指標存在部分合規(guī)（12項）和不合規(guī)（6項）。經(jīng)過三年的努力，2021年，我國多項合規(guī)性評估結(jié)果在后續(xù)評估中被上調(diào)，F(xiàn)ATF后續(xù)強化報告表明我國反洗錢整改已初見成效，但仍存在6個不合規(guī)和3個部分合規(guī)指標，其中“法人受益所有權(quán)和法律透明度不足”是我國反洗錢工作的主要問題之一。雖然我國的受益所有人識別標準和識別方法與國際接軌，但對標FATF國際標準，受益所有人信息的合規(guī)性和有效性仍需持續(xù)提升。

識別機制存在缺陷。目前我國受益所有人識別依據(jù)主要以監(jiān)管部門發(fā)布的規(guī)章制度為主，法律效力較低且對非自然人客戶缺乏強制約束力，存在故意隱瞞受益所有人信息的情形。在受益所有人機制建設(shè)不斷推進的同時，《公司法》《商業(yè)銀行法》等法律法規(guī)未依據(jù)受益所有人相關(guān)要求修訂完善相關(guān)條款，且相關(guān)法規(guī)也未明確要求客戶必須配合金融機構(gòu)受益所有人識別工作，弱化了受益所有人識別執(zhí)行力。

信息共享程度有待加強。通過各類互聯(lián)網(wǎng)站查詢受益所有人的信息較為單一，只能單獨通過企業(yè)信息網(wǎng)查詢企業(yè)登記信息，通過中國稅務(wù)網(wǎng)站查詢企業(yè)納稅信息，通過征信網(wǎng)查詢企業(yè)信用信息等，不能形成整合的信息，信息的準確性也無法進行交叉核實，信息共享程度仍需要進一步加強。

受益所有人識別欠缺約束機制。我國對履行受益所有人識別的義務(wù)機構(gòu)不斷加大監(jiān)管力度，但對企業(yè)不配合識別或提供不真實、不準確信息的行為缺少約束機制。另外，當受益所有人發(fā)生變更后，企業(yè)往往僅對市場監(jiān)督管理部門提出變更需求，而忽略了到開戶的金融機構(gòu)變更相關(guān)信息，由于沒有聯(lián)動觸發(fā)平臺，金融機構(gòu)持續(xù)識別信息處于被動地位，信息變更不對稱易給金融機構(gòu)風險監(jiān)管和反洗錢工作增加隱患。

可借鑒的國際經(jīng)驗

英國建立了公開的受益所有人數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)庫信息可以共享，以立法形式對明確需要登記保存的信息類別、訪問權(quán)限及隱私保護等內(nèi)容，并對法人企業(yè)登記和披露義務(wù)和相應(yīng)處罰進行了規(guī)定，其《公司法》對逾期提交資料、提供虛假資料等行為實施監(jiān)禁或罰款制裁。同時，英國將集中登記受益所有人信息訪問權(quán)限擴展至“任何社會成員”，并建立了受益所有人信息國際交換機制，如果海外實體的受益所有人信息不能通過公開渠道獲得，當局可通過公司登記處向英國稅務(wù)及海關(guān)總署或向相關(guān)執(zhí)法機構(gòu)獲取受益所有人更多的相關(guān)信息。

美國相關(guān)法律對受益所有人信息識別、披露等作出明確規(guī)定。2021年1月通過的《公司透明法案》規(guī)定法人實體必須向財政部下轄的金融犯罪執(zhí)法局（FinCEN）提交受益所有人信息，明確了受益所有人信息管理、披露、使用以及違法違規(guī)處罰等。另外，美國規(guī)定受益所有人信息為非公開內(nèi)容，僅在授權(quán)情況下提供給國家安全情報機構(gòu)、執(zhí)法部門等。

西班牙公證機關(guān)、企業(yè)登記注冊機關(guān)和金融情報部門等均設(shè)立了受益所有人信息庫，并采用金融機構(gòu)盡職調(diào)查、稅務(wù)機關(guān)信息、證券監(jiān)管部門信息佐證數(shù)據(jù)庫中信息的準確性。《公司法》要求法人實體的成立需要公證員對材料和文件進行核實并出具認證證書，方可獲得在商業(yè)注冊處登記合法法人資格，從而提高受益所有人識別的有效性。

新加坡2017年3月修訂的公司法要求所有在新加坡注冊的公司在規(guī)定的地方注冊受益所有人信息，通過制定受益所有人登記指南將不同類型的公司、企業(yè)納入集中主體登記范圍。

政策建議

完善相關(guān)配套法規(guī)。目前我國《反洗錢法》正在修訂中，建議修訂相關(guān)配套法規(guī)，明確提升透明度的具體舉措，強化公民和市場主體配合開展受益所有人識別的義務(wù)。根據(jù)國內(nèi)外犯罪形勢和監(jiān)管經(jīng)驗，按照銀行、證券、保險、特定非金融機構(gòu)等不同行業(yè)特點，修訂相關(guān)反洗錢法規(guī)，完善現(xiàn)有受益所有人識別規(guī)則和標準，為義務(wù)機構(gòu)履行受益所有人義務(wù)提供指引。另外，可參考發(fā)達國家經(jīng)驗，完善我國《外國投資法（草案）》，提升受益所有人身份透明度，有效防范國際投資對我國經(jīng)濟安全和國家安全帶來的風險。

健全信息聯(lián)網(wǎng)共享機制。整合信息資源，建立金融系統(tǒng)、工商、稅務(wù)、公安等部門信息聯(lián)網(wǎng)共享機制，拓寬信息識別渠道，打破信息壁壘，開發(fā)一個集中統(tǒng)一的信息平臺，涵蓋信息登記、證明資料及信息查詢和信息使用的綜合性系統(tǒng)，明確金融系統(tǒng)、行政機構(gòu)、執(zhí)法部門等單位的查詢權(quán)限，方便有需求的行業(yè)獲取受益所有人信息和下載相關(guān)資料，交叉驗證所掌握相關(guān)信息的有效性和準確性，提高反洗錢工作效率。當受益所有人信息變更時，能夠通過向金融信息平臺推送企業(yè)信息變更情況，使金融機構(gòu)同步獲知信息，及時作出風險應(yīng)對策略。另外，應(yīng)建立跨國信息共享機制，有效解決境外受益所有人信息查詢困境。

強化受益所有人義務(wù)的履行。以合規(guī)為前提，注重有效性提升，引導義務(wù)機構(gòu)加大受益所有人信息在反洗錢領(lǐng)域的應(yīng)用力度。對公民和市場主體通過相關(guān)法律法規(guī)建立約束機制，對未按要求履行披露和變更義務(wù)、提供虛假信息等情形，明確其所應(yīng)承擔的懲戒后果（如納入人民銀行征信系統(tǒng)、列入工商異常經(jīng)營名錄等措施），提高其違規(guī)成本。