歐美金融機構風險處置制度經驗及啟示

施紅明 徐 楓

黨的二十大報告指出，強化金融穩定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監管，守住不發生系統性風險底線。2022年全國兩會，《政府工作報告》也提出加強風險預警、防控機制和能力建設，設立金融穩定保障基金，運用市場化、法治化方式化解風險隱患，牢牢守住不發生系統性風險底線。

從發達經濟體實踐來看，上一輪金融危機爆發后歐美國家陸續組建了一系列金融穩定保障基金。最為典型的是，用于處置金融機構風險的歐盟單一處置基金和美國有序清算基金，用于化解歐元區主權國家債務風險的歐盟金融穩定基金和歐洲穩定機制，以及用于化解金融市場風險的德國金融市場穩定基金。通過對標和我國實際情況更接近的歐盟單一處置制度和美國有序清算制度可以發現，當前我國金融機構風險處置制度存在諸多缺陷，未來需要從加快推進金融穩定立法工作、完善問題金融機構處置體系、健全金融穩定保障基金制度等方面多措并舉織密我國金融安全防護網。

歐盟單一處置體系的基本經驗

2008年金融危機爆發之前，歐洲多數系統重要性銀行已經實現業務跨國化，但歐盟層面缺乏統一的銀行風險處置法規，歐元區成員國分散立法難以有效應對跨國銀行金融風險蔓延。作為對上一輪全球金融危機的深刻反思，歐盟于2016年初建立了單一處置體系，明確了歐盟層級和內部成員國都需要遵循的銀行風險處置規則程序。

單一處置體系的法律基礎是金融穩定理事會頒布的《金融機構有效處置機制核心要素》以及歐盟頒布的《銀行業恢復和處置指令》和《單一處置機制基本框架》。其中，《金融機構有效處置機制核心要素》明確由問題金融機構制定恢復計劃，由處置機構評估恢復計劃，進而制定問題金融機構處置計劃的框架體系。《銀行業恢復和處置指令》則是為內部成員國提供境內外處置問題存款銀行和大型投資公司的制度安排，旨在通過協調確保問題銀行機構能在各成員國得到有序處置，從而維護歐盟單一市場金融穩定和降低金融危機處置對公共資金依賴?！秵我惶幹脵C制基本框架》明確了處置機構、處置對象、資金安排和處置規則。

單一處置機制是歐盟銀行業監管的重要支柱。歐洲銀行業聯盟通過單一監管機制、單一處置機制和存款保險計劃等政策機制維護歐元區金融穩定運行，三者目標分別為采用統一規則進行銀行監管、采用統一程序處置銀行風險和采用統一標準保障零售存款者利益。其中，單一處置機制由單一處置委員會和成員國處置機構共同組成。一方面，兩者分工明確，互為獨立。歐盟層面，單一處置委員會負責處置歐央行和歐元區成員國監管機構監管的銀行、在成員國設立且母公司受到歐央行并表監管的金融控股公司、在成員國設立且受到歐央行并表監管的投資公司和金融機構等三類系統重要性金融機構。成員國層面，各國處置機構負責非系統重要性機構，并接受單一處置委員會指導。歐元區成員國可以賦予監管機構處置金融危機職能，也可以另設金融風險處置機構。如果成員國存在多個金融風險處置機構，需要明確主要處置領導機構，并清晰界定不同處置機構的權限范圍。另一方面，兩者聯系緊密，互為補充。譬如，系統重要性問題金融機構處置決定主要由單一處置機構指定和監督實施，但執行處置任務的主體仍然是成員國處置機構。又如，非系統重要性金融機構主要由成員國處置機構負責，但如果處置行為需要動用單一處置基金，處置決策權限就會上交到單一處置機構。

單一處置流程包括危機預防、早期干預和危機處置等三個環節。危機預防階段，處置機構要求正常金融機構事先制定恢復和處置計劃，以備銀行可能出現破產情況時進行有序自救及處置，即所謂的“生前遺囑”。處置機構設計恢復計劃需要充分考慮金融機構的業務規模、關聯度和風險情況，并且需要根據情況變化進行年度評估和更新調整。早期干預階段，處置機構可以在金融機構違反監管要求時主動干預，而不必等到財務狀態惡化才實施救助。早期干預措施包括提高資本充足率、任命臨時性管理者、變更經營戰略、債務重組等。危機處置階段，運用出售、并購、設立過橋機構、資產拆分、處置基金等工具挽救瀕臨破產的金融機構。

單一處置基金由單一處置委員會管理。單一處置基金作為最終救助手段，主要用于保障被處置機構資產和負債，向被處置機構發放貸款或購置資產和補償股東或債權人相對正常清算程序遭受的損失。單一處置基金可以用于為過渡銀行或者資產管理實體提供資本，但不能直接用以吸收企業損失或資本重組。單一處置基金運行分兩步走：過渡期內(2016—2023年)，歐盟成員國從銀行業聯盟信貸機構成員中征收相當于存款總額1%的處置基金，按照政府間協定安排存入本國處置基金，并逐步向單一處置基金轉移。過渡期內，歐盟單一處置基金和成員國處置基金共同分擔風險，逐漸相互融合。正常運行期(2023年以后)，單一處置基金將取代歐盟成員國處置基金，成為單一處置體系處置問題金融機構的主要資金渠道。如果單一處置基金可動用經費數額不夠，單一處置體系可以要求金融機構繼續認繳，也可以通過向第三方借款或者其他融資安排來解決。此外，根據協議安排，歐洲穩定機制可以在單一處置基金資金耗盡時提供最高680億歐元貸款。單一處置基金也可以在滿足流動性要求的情況下，通過對外投資提高資金效益。

美國有序清算制度的基本經驗

2008年金融危機爆發后，世界各國都意識到制定系統重要性金融機構監管制度時，需要遵循維護金融穩定和防范道德風險的理念。美國出臺《多德·弗蘭克法案》，通過“生前遺囑”和“有序清算制度”來對陷入危機的系統重要性金融機構進行有序處置。其中，有序清算制度是指由美國財政部進行協調，聯邦存款保險公司主導，融合普通破產法和行政接管制度，以減少系統性金融風險和降低道德風險為目標，對具有系統重要性的問題金融機構進行處置的程序和機制。相較于以往政府救助模式，有序清算制度的救助成本完全由金融機構承擔，不僅提升了問題金融機構處置效率，而且避免了風險社會化。

聯邦存款保險公司接管問題金融機構需要滿足一定條件。聯邦存款保險公司接管的問題金融機構必須為《多德·弗蘭克法案》界定的金融公司，并且可能存在影響美國金融系統穩定的違約風險。具體而言，應滿足如下若干重要特征：一是符合《多德·弗蘭克法案》關于系統重要性金融機構的認定標準；二是處在瀕臨破產的非正常狀態；三是直接按照破產法執行會對金融體系穩定產生較大的負面影響；四是沒有私人部門有意愿通過收購來阻止問題金融機構破產；五是接管處置帶來正向價值高于正常破產造成的社會財富損失；六是實施有序清算確實能夠減輕問題金融機構對金融體系穩定的負面影響。

聯邦存款保險公司接管問題金融機構需要履行前置程序。第一步，聯邦存款保險公司和美聯儲決策委員會內部投票同意接管問題銀行后，由聯邦存款保險公司向美國財政部提出接管方案。如果問題金融機構為證券公司，需要征得美聯儲和美國證監會同意，并與聯邦存款保險公司協商。如果問題金融機構為保險公司，則需要征得美聯儲和聯邦保險辦公室同意，并與聯邦存款保險公司協商。第二步，財政部長和美國總統協商后，形成初步接管決定，并告知聯邦存款保險公司和問題金融機構。第三步，如果問題金融機構同意被接管決定，財政部就會任命接管人。否則，財政部長會啟動司法程序，交由法院審查接管決定的合理性，但審查內容僅局限于金融機構是否存在違約風險，以及接管主體是否合適。第四步，如果法院審查通過，聯邦存款保險公司就會成為問題金融機構接管人，有序清算程序開始啟動。否則，財政部繼續修改接管處置方案，再次提請法院審查，直到通過為止。

聯邦存款保險公司擁有處置問題金融機構的諸多權力?！抖嗟隆じヌm克法案》不僅賦予聯邦存款保險公司對被接管問題金融機構的經營權和控制權，還包括清算處置權等。具體而言，一是單項債權最終確認權。問題金融機構所有債權人需要在指定期間向聯邦存款保險公司提交債權證明，否則視為債權人自動放棄債務索取權。二是單方否定合約效力權。如果繼續履行合約將對問題金融機構處置造成難以承擔的債務負擔，或者不履行合約有利于更加便捷地處理問題金融機構資產，聯邦存款保險公司就可以拒絕履行合同。三是強制執行合同權。即便問題金融機構已經破產，聯邦存款保險公司依然可以要求合同方繼續履約。四是交易行為是否合法的判定權。聯邦存款保險公司不僅可以判定問題金融機構破產前的欺詐性轉讓交易、有限性清償協議無效，而且能夠認定破產后未經聯邦存款保險公司授權的交易行為無效。五是資產處置方式的選擇權。聯邦存款保險公司可以通過打包出售、設置“過渡金融公司”、注銷次級債等方式處置問題金融機構資產。

聯邦存款保險公司需要按照程序處置問題金融機構。第一步，聯邦存款保險公司將問題金融機構優質資產轉移到過橋金融機構。通常聯邦存款保險公司只處置控股母公司，保持子公司正常運轉。第二步，通過運作過橋機構，尋找潛在收購方。對于劣質資產，留在問題金融機構用于償還債務；對于優質子公司，將控制權轉移到收購方。第三步，聯邦存款保險公司要求問題金融機構經濟損失由董事、高管、股東和無擔保債權人共同承擔，避免動用公共資金救助。

有序清算基金用于支付被接管金融機構的處置費用。關于處置資金來源，聯邦存款保險公司平時不會儲備資金，僅在處置問題金融機構風險需要資金安排時，才向美國財政部發行債券融資。關于資金使用限額，聯邦存款保險公司在獲得接管問題金融機構任命30天內，可以動用金額相當于問題金融機構賬面資產10%的有序清算基金；獲得接管問題金融機構任命30天后，可以動用金額相當于問題金融機構公允價值90%的有序清算基金。關于資金償付安排，實施處置之前，問題金融機構需要向聯邦存款保險公司提供關于處置資金的五年期償付計劃。如果五年期滿后，問題金融機構仍然無法償付，聯邦存款保險公司將按照漸進費率規則向總資產規模超過500億美元的銀行控股公司和非銀行金融公司征收差額部分。關于資金安全保障，聯邦存款保險公司以問題金融機構及子公司全部資產作為抵押品。如果抵押品價值仍然低于處置資金額度，聯邦存款保險公司將安排其他金融機構對問題金融機構提供擔保，從而避免處置基金本金受損。即便問題金融機構最終難逃破產命運，有序清算基金作為管理費也能夠獲得法定優先清償權。

當前我國問題金融機構風險處置制度的主要缺陷

缺乏統一的問題金融機構處置法規。一方面，問題金融機構處置法律法規較為分散。目前處置問題金融機構主要法律依據是《金融機構撤銷條例》《商業銀行法》《保險法》《證券法》《存款保險條例》和《企業破產法》等，大多數法規都允許監管機構在特定情況下擁有問題金融機構的處置權。例如，《金融機構撤銷條例》規定了金融機構撤銷清算程序和債務清償規則，《存款保險條例》規定了存款保險的保費繳納主體、費率和償付規則，《企業破產法》規定了一般性企業破產清算程序和債權債務清理原則等，但上述法規之間并未有效銜接。另一方面，現行法規沒有覆蓋完整的問題金融機構處置流程。歐洲單一處置制度和美國有序清算制度均表明，處置問題金融機構通常包括從早期識別到制定恢復與處置計劃、制定分類處置方案，再到問題金融機構經濟損失分擔、清算機構退出等諸多流程，而現行法規主要聚焦于其中的部分環節。

處置啟動標準不清晰和處置程序行政化色彩過重。一方面，處置觸發條件不明晰導致錯過最佳接管時期。啟動問題金融機構處置的前提條件是金融機構出現重大違法行為或者存在嚴重金融風險，不僅影響金融機構自身的穩健運行，而且對投資者合法權益甚至公共利益造成了損害。但現實中處置觸發條件并不清晰，多數問題金融機構被處置機構接管時就處在資不抵債的境地，難以避免公共利益損失。另一方面，處置過程過度行政化導致處置成本居高不下。通常問題金融機構多為地方金融機構，地方政府作為牽頭方存在較大社會維穩壓力，在處置過程中更多依靠行政力量與問題金融機構管理層、大股東和債權人等利益相關者協商，從而導致協調成本過高和處置效率低下。

多措并舉完善我國金融風險處置機制

加快推進金融穩定立法工作。一是明晰問題金融機構的入選范圍。金融穩定保障基金用于處置可能引起跨市場、跨行業、跨區域風險蔓延的系統重要性金融機構已經成為社會共識，但遴選系統重要性金融機構需要更加規范。根據不同口徑披露，我國入選全球系統重要性金融機構的主要有四大國有銀行和中國平安，入選全國系統重要性銀行機構主要有6家國有銀行、9家股份制銀行和4家城市商業銀行，但系統重要性證券公司、保險公司和金融控股公司并未完全確定。二是明確風險處置機構的職能定位。中國人民銀行作為金融穩定保障基金的牽頭單位，需要建立和財政部、銀保監會、證監會等相互協調的工作機制。從立法層面確定金融穩定保障基金的權責地位，將其打造成為專業性金融風險處置機構。三是促進風險處置行為市場化和法治化。借鑒美國聯邦存款保險公司處置問題金融機構模式，完善接管前置程序和有序處置程序。問題金融機構進入破產程序之前，由處置機構負責接管，采取市場化處置措施。經過處置后的金融機構如果無法達到正常經營條件，處置機構就會向法院申請啟動破產程序。進入破產程序后，處置機構也作為利益攸關方參與問題金融機構資產清算分配。

完善問題金融機構處置體系。一是建立金融機構風險預警機制。根據不同金融業態特征，篩選差異化評價指標，構建金融機構風險評價體系。定期對系統重要性金融機構評估風險，開展金融機構風險壓力測試，衡量極端壓力情形下金融機構的穩健性。二是豐富風險處置工具。借鑒歐盟單一處置機制，完善早期干預措施和創新風險處置工具。遵循成本最小化原則制定處置方案，綜合采取多種措施對問題金融機構進行法治化、市場化處置。三是發揮早期救助作用。對初現苗頭的問題金融機構要及早干預，設立風險防火墻，避免經濟損失擴大和風險向外傳染。支持問題金融機構展開瘦身自救，加快回歸主營業務，限制杠桿業務發展。四是設立定量觸發標準。針對參與存款保險的金融機構，當資本充足率低于2%或信用風險較大時，應立即觸發處置程序。針對系統重要性金融機構，設置自救處置工具和提前制定自救行動計劃。

健全金融穩定保障基金制度。一方面，厘清金融穩定保障基金和行業風險保障基金關系。新設金融穩定保障基金主要用于處置系統重要性問題金融機構和金融控股公司，存款保險基金和保險保障基金等行業保障基金主要用于處置中小金融機構風險，兩者獨立且互補?？紤]到歷經三年金融風險化解攻堅戰后，我國金融體系短期內很難積聚為系統性風險，可以將金融穩定保障基金作為行業保障基金的借款方，從而避免中國人民銀行投放金融穩定再貸款對金融市場流動性的影響。另一方面，完善資金保障機制。初始資金方面，可以通過發行特別國債、央行再貸款、基金發行債券等方式融資。日常運行資金方面，由系統重要性金融機構和金融控股公司按照資產規模比例繳納，做實金融機構自救的主體責任。此外，還需借鑒美國有序清算制度，將金融機構股東、債權人等利益相關者列為損失負擔主體。