促進政府引導基金高質量發展的思考

政府引導基金是我國私募股權投資行業以及產業投資領域的特殊形態，其產生發展與我國私募股權投資發展基本同步。所謂政府引導基金，是指由政府出資，并吸引金融機構、投資機構和社會資本參與，交由專業投資管理團隊管理，扶持特定階段、新興產業、區域發展的引導性投資基金。政府引導基金是按照“政府引導、市場運作、防范風險、滾動發展”原則運行的產業融資平臺。

進入新世紀以來，在國家支持科技創新和發展高新技術產業的政策引領下，各地政府引導基金應運而生。1999年和2001年，上海靜安區和北京中關村科技園區分別成立了國內第一家公司制政府引導基金——上海創業投資有限公司和第一家有限合伙企業——中關村創業投資引導基金。2005年11月，國家發改委等10部門發布了《創業投資企業管理暫行辦法》，明確提出國家和地方可設立創業投資引導基金，通過參股和提供融資擔保等方式扶持創業投資企業發展。2016年7月，《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》出臺，明確提出“依法發起設立基礎設施建設基金、公共服務發展基金、住房保障發展基金、政府出資產業投資基金等各類基金”。在利好政策的推動下，政府引導基金駛入發展的快車道，2014—2016年新設基金規模分別為3271億元、1.64萬億元和3.73萬億元，三年復合增速高達368.8%。2017年，隨著國家對地方政府出資設立的產業基金進行規范，政府引導基金的設立數量和規模開始回落。2018年，中國人民銀行、銀保監會、證監會、外匯局聯合發布《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》，政府引導基金行業進入減量提質的轉型發展階段。2019年和2021年，隨著科創板和北交所正式設立，各地又掀起了新一輪科技創新投資熱潮。截至2022年末，各級政府共有存量引導基金1531只，規模累計達到27378億元。

經過二十年的發展，政府引導基金在引導社會資本投入實體產業、助力招商引資模式轉型升級、為招商引資項目信用背書以及開辟地方財政收入新稅源等領域發揮了重要作用。特別是在扶持戰略性新興產業成長、培育壯大科技領軍企業、扶持專精特新“小巨人”企業、攻克基礎產業“卡脖子”技術等方面的作用更加突出。

一是引導社會資本投入實體經濟。2014年以來，我國經濟告別高速增長周期進入發展“新常態”，部分重資產、周期性強、產能過剩行業出現經營困難，資本“脫實向虛”從實體產業流入房地產和金融市場。在此背景下，地方政府嘗試運用創新金融工具，鼓勵引導民間資本投向實體產業、科技創新前沿和新型城鎮化基礎建設等領域，其中政府引導基金發揮了重要作用。

二是助力招商引資模式轉型升級。各地政府在重大項目招商過程中，最為常見的招商引資手段是稅收、土地出讓金返還等讓利補貼以及專項優惠政策。但在實際操作中，許多地方承諾難以兌現，嚴重挫傷了投資主體的信心。于是政府引導基金跟投產業項目成為一種備受市場關注的招商引資模式。政府以基金投資者身份與實體企業共同投資，直接支持促成產業項目落地。政府引導基金入股也意味著地方政府和招商對象之間實現了利益捆綁，為投資主體吃下了“定心丸”，避免了政策不連續或優惠政策不兌現等后顧之憂。

三是為招商引資項目提供信用背書。地方財政資金直接補貼企業在現實操作中存在不確定性，如果財政資金對特定行業或者市場主體補貼力度不到位，出現支持目標不精準現象，則難以發揮實質性引導作用。如果補貼力度過大，又會導致市場供給端結構性扭曲，違背市場公平原則。從扶持企業發展角度考慮，政府引導基金以股權投資形式直接給予被投企業項目資金支持，并以政府信用和管理團隊專業能力對被投企業進行背書，在支持項目資金的同時還發揮信用增級作用，提高了被投企業科技研發、設備投資、市場開拓、人才引進、爭取合作伙伴以及后續融資的成功率。

四是開辟地方財政收入新稅源。隨著我國人口結構變化和城市化進程放緩，土地財政越發難以為繼。各地地方政府為了平衡緩解財政緊張壓力，紛紛開源節流，其中通過出資設立政府引導基金獲取長期投資收益，不失為一種可行舉措。政府引導基金雖然退出周期較長，但年化復合收益率平均為15%—20%，盈利水平高于一般金融市場投資和實體投資。政府引導基金還可以幫助本地企業登陸資本市場，提高資產的證券化水平。

貫徹落實黨的二十大精神，加快建立現代化產業體系，政府引導基金大有用武之地。當前，各級政府引導基金還面臨著一些發展中的問題，亟待從國家宏觀層面加以研究解決。筆者認為，應從以下方面采取措施，促進政府引導基金實現高質量發展。

一是完善頂層設計和總體規劃。目前，包括政府引導基金在內的私募股權投資行業尚未形成一個專門的監管機構，也缺乏相應政策調研和頂層設計。建議整合銀保監會、證監會、財政稅收、金融等相關監管力量，形成統一監管框架，制定出臺更有針對性的政策規章，促進政府引導基金規范有序發展。聘請權威研究機構對各級政府引導基金進行深入調研，研究提出頂層設計和總體規劃，并與金融改革、產業發展、區域發展和科技創新等規劃緊密銜接，解決行業發展的盲目無序、重復建設和惡性競爭等問題。

二是完善多層次資本市場退出渠道。目前，政府引導基金發展存在退出瓶頸問題。建議借鑒國外政府引導基金運作的成功經驗，支持私募股權二級交易市場建設，培育專業的私募股權二級交易機構，引入社保基金、金融控股集團等大型機構投資者進入私募股權二級市場，為政府引導基金項目退出提供更加多元的渠道。鼓勵上市公司和大型企業設立以產業鏈整合為導向的并購基金，活躍國內股權并購交易市場，促進政府引導基金與實體企業并購基金合作，完善圍繞產業鏈供應鏈的全方位金融服務體系。

三是完善外部監督和問責機制。目前，政府引導基金外部監督機制尚不健全。建議進一步強化政府引導基金的責任主體，完善外部監督、風險追溯和項目問責等機制，探索建立投資管理團隊負責人強制跟投機制。強化政府引導基金募資環節監管，堅決查處以政府引導基金名義進行虛假宣傳和政府兜底等違規做法。保障投資主體合法權益，維護私募股權市場秩序。

四是完善業績考核和獎勵機制。目前，我國政府引導基金發展不平衡，制度體系不完善。建議借鑒國外私募股權行業運作經驗，探索建立多元化、包容性和可操作的政府引導基金管理團隊業績考核體系和獎勵機制，既要體現政府引導基金的政策取向，又要發揮市場配置資源的決定性作用，切實解決社會資本和融資對象的資金需求。改善政府引導基金投資決策的容錯率，引入行業歷史數據分析模型，通過大數據、云計算和人工智能等手段分析預測政府引導基金投資風險收益分布，提升對早期項目和前沿科技創新企業的失敗容忍度，在風險可控的前提下增加高風險高收益項目的比重。