易地扶貧搬遷安置社區治理困境與優化路徑分析*

凱里學院 張偉

易地扶貧搬遷，要實現“搬得出、穩得住、能發展、可致富”的目標，目前，如何讓搬遷移民穩得住、能發展，進而可致富，需要各方治理主體的共同努力。進入新時代，社區治理更加強調治理主體的多元化、治理手段的法治化、治理過程的服務化、治理機制的精細化，共建共治共享成了社區治理和服務的基本導向。目前學術界主要從易地扶貧搬遷移民的適應困境、居住空間的轉變、生計模式轉變、市民化等方面分析目前搬遷移民面臨的發展困難，并從社區營造、公共治理、產業培育、就業培訓等角度探討安置社區的后續發展問題。曾小溪、汪三貴（2019）等認為，搬遷工作存在著搬遷前的準備不充分導致貧困戶的識別有誤差、搬遷戶的識別不夠精準，在安置社區治理中，搬遷移民的參與度低，移民的生計模式轉變困難等問題；郭俊華、趙培（2020）等人從安置點區位、缺乏配套產業、移民融入難等角度分析了安置社區的發展困境，并提出培育特色產業、移民就業能力培訓、完善公共服務體系等角度提出了安置社區后續發展對策。鄒英（2017）等認為，易地扶貧搬遷移民在搬遷中一直處于被動的境地，是否搬遷、搬遷到哪里都是由政府決定，再加上搬遷移民自身的特殊性，導致“被動市民化”局面，移民的社區融入以及后續發展的可持續性需要進一步關注。

上述研究從多個角度分析了移民安置社區存在的困境和出路，也有不少專家提出了如何治理安置社區的對策。但是，對于易地扶貧搬遷安置社區仍處在建設探索期，新的緊張和矛盾在不斷生成，因此，對于如何治理扶貧安置社區的研究需要進一步豐富。本文將以貴州省X市S易地扶貧搬遷安置社區為案例，分析目前社區治理存在的弊病，并從治理主體博弈和搬遷前、中、后的時間邏輯角度分析原因，進而探索優化扶貧安置社區治理的路徑。

S扶貧安置社區目前搬遷群眾有2976戶，共計13218人，其中城鎮低保戶共有582戶，1977人，農村低保戶61戶，155人。入住的移民來自X市的多個縣，S社區離市中心七公里，是X市規模較大、較為典型的移民安置社區，小區居民全部是易地扶貧搬遷移民，政策性大規模的貧困人口從偏遠落后的山區農村短時間內聚集到城郊居住生活，這種生活空間的改變與重新組合，需要科學合理的社區治理來補償移民的利益，盡快地適應新環境并贏得可持續的生活和發展。

一、搬遷移民面臨的困境

結合貴州農村實際情況，立足于山區貧困群眾的根本脫貧和長遠發展，貴州省易地扶貧搬遷絕大部分地區采用城鎮集中安置方式，這種搬遷安置方式的社會效益在這里不做過多討論，但顯而易見的是這種安置方式給搬遷移民的社會融入帶來了更大的挑戰。

（一）“守望相助、出入相友”不復存在

從熟悉的村落搬遷到陌生的城郊社區，首當其沖的是社會關系支持網絡的斷裂，易地扶貧搬遷來解決貧困問題的同時，搬遷移民的情感需要也不能忽視，但現實情況使得移民與原有的社會關系網空間距離增大，然而在新的安置社區又缺乏形成“守望相助、出入相友”關系網絡的基礎，社區居民來自不同的縣、不同的鄉鎮，即使是來自同一村落，但由于“抓鬮選房”，可能也不會住在同一棟樓。另一方面，移民難以迅速適應樓房居住方式，從“夜不閉戶”到大門緊閉，從居住方式上就給移民交往關系的建立造成了物理障礙。再者，原有耕種等集體共同的勞作模式不復存在，移民從事各行各業、早出晚歸等現實情況，都對于新的社會支持網絡的構建都是不利的。鄰居之間沒有建立起和諧互助的關系，情感性的交往活動逐漸地減少，而理性的交往活動逐漸地增多，這一現狀無疑增加了搬遷居民的孤獨感。

（二）“我是誰”——身份歸屬困境

這方面的困境表現在兩個方面，即移民自身的身份認同和外界對移民的身份接納。

從移民自身的身份認同來說，移民身份認同上存在著兩難，一方面，按照貴州省易地扶貧搬遷規劃，移民的舊房要拆除復墾，原有的土地要么退耕還林、要么統一流轉給專業合作社或村集體，移民之前作為農民基本生活、生產保障的條件徹底性顛覆，顯然移民失去了對自身身份的農民定位；另一方面，移民與城市居民的生活方式、生計來源、文化價值觀等方面都存在較大差異，融合難度大，所以，移民也無法把自己的身份定位為城市居民。

從外界對移民的身份接納方面來說，移民的身份融入和認同存在多方面的障礙。在戶籍制度方面，按照規定，移民搬到安置社區的同時戶籍也要遷到安置社區所在地，但是由于政府在執行政策中的妥協，存在一部分移民未遷移戶籍，政府對這部分居民分發了“新市民證”或“暫住證”，這種身份的特殊化、標簽化，給移民的身份認同形成了障礙。另外，安置社區大多處在城郊，與城區大多有較遠的距離，這從地域方面把移民與城市居民隔開，這同樣也給移民造成身份歸屬困境。

（三）生計來源模式轉變困難

搬遷移民的就業情況極大影響著個人以及家庭的經濟來源。依據搬遷規劃，移民的土地承包權不變，但安置社區往往與原居住地距離交往，移民失去了繼續在土地上勞作的可能性，再加之土地流轉等措施執行中存在較多困難，移民的利益補償滯后。另外，移民本來在原村就是非常貧困的，自身文化素質、獲取經濟收入的能力等都處于劣勢，離開土地走向更大的勞務市場去尋找可行的工作對移民群體來說是非常困難的。

二、安置社區治理存在的問題及形成機制

（一）各治理主體關系結構不合理

圍繞安置社區的治理，存在著多元的治理主體，治理主體之間的關系結構是否合理、關系是否協調決定了安置社區治理的有效性。在調查中發現，各個治理主體之間權力利益關系的博弈和互動呈現出復雜的形態，且具有非均衡性，這種非均衡的關系結構嚴重影響到社區治理效能。

首先，政府與移民之間關系的博弈可以概括為政府的行政強制措施與移民的被動配合、政府政策執行的妥協與移民的不信任并存。雖然在搬遷規劃中明確提出要遵循“政府主導，群眾資源”的原則，但是由于政府和移民之間信息的不對稱，以及移民不善于表達需求，導致政府主導、群眾被動配合的局面。另外，政府政策執行的妥協與移民的不信任并存。政府在既定政策的執行中有較多妥協，比如在拆舊房這個最關鍵的問題上，存在“拆偏房留正房，拆廢舊房留新房”的現實，部分搬遷戶仍保留了原有住房。為了緩和干群矛盾以及減少搬遷戶的焦慮的“緩兵之計”并不能簡單地歸咎于政府，卻導致了移民對政府的不信任。在戶籍遷移上，也存在同樣的問題。這些問題給安置社區的后續治理工作加大了難度。

其次，政府與社會組織關系結構不均衡、不協調。受到傳統行政性管理理念的影響，政府與社會組織的權力結構不均衡，導致社會組織的合理意見和建議得不到政府的重視，社會組織的工作有效性受到影響。另外，街道政府抽調社會組織工作人員忙于行政事務，一定程度上影響到社會組織服務的進展和服務質量。

最后，移民對社會組織缺乏認知。較多移民將社會組織等同于政府，在社會組織開展需求調查時，移民總是以“哭窮”的方式希望能得到更多的幫扶，而且對于社會組織開展的活動保持“敬而遠之”的態度，導致活動的參與度不高，即使參與活動，有些移民也是為了獎品等蠅頭小利，參與深度不夠，影響到幫扶活動效果的達成。

（二）安置社區內生性發展能力不足

內生性發展能力的提升是安置社區實現可持續發展的必備前提，所以各治理主體在支持安置社區發展過程中，應該把重心放在內生性發展能力構建上。但就目前來看，存在著移民主體性缺失、參與有效性不足等問題。

首先，政府、企業和社會組織等主體在對安置社區幫扶的過程中存在著急于求成的問題，更多的幫扶形式是資源分發，包括送資金、送物資等，這種“輸血”的方式只能短時間內暫時緩解移民困難，移民處于被動接受的境地，難以發揮主體性作用。

其次，在社區治理參與方面，移民參與有效性不足。通過對安置社區的考察發現，存在著移民參與決策程度低、服從性參與、需求表達缺乏、非制度化參與等問題。

再次，在社區周邊配套特色產業發展和移民技能培訓效果不是很理想。在所調研的S社區周邊建有制衣廠、繡花廠，以吸收社區移民的就業，但存在著“高不成低不就”的尷尬，年齡大的移民工廠不愿接收，年輕力壯的移民又嫌棄較低的工資而不愿意去，“換窮業”的目標任重而道遠。

三、安置社區治理優化的理論依據及路徑分析

（一）理論依據

1.社會治理共同體理論

社會治理共同體意指政府、社會組織、公眾等基于互動協商、權責對等的原則,基于解決社會問題、回應治理需求的共同目標,自覺形成的相互關聯、相互促進且關系穩定的群體。構建社會治理共同體，也就是說社會組織和群眾都是社會治理的主體，與政府一起參與到社會治理過程中，共擔責任，共享成果。這就要求要以目標共凝、責任共擔、過程共建、利益共享為理念，以自治、法治、德治為原則，以黨的領導為根本保障，形成政府、市場、社會等各方治理主體的強大合力，尋求各方面訴求的最大公約數，實現人人有責、人人盡責、人人享有的社會共同體。

2.增能理論

“增能”一詞從Empowerment翻譯過來的,又可譯作”充權”或”賦權” ，意思是讓人有更大、更多的責任感，有能力去做自己應該做的事。增能是個人在與他人用環境的積極互動過程中，獲得更大的對生活空間的掌控能力和自信心，以吸促進環境資源和機會的運用，以進一步幫助個人獲得更多能力的過程。該觀點的基本假設是：個人的無力感是由于環境的排擠和壓迫而產生的。社會中的弱勢群體之所以會處于弱勢地位，并非他們自身有缺陷，而是由于他們長期缺乏參與機會所導致。造成無力感的根源有三個：一受壓迫群體的自我負向評價;二是受壓迫群體與外在環境互動過程中形成的負面經驗;三是宏觀環境的障礙使他們難以有效地在社會中行動。

（二）優化路徑分析

1.構建共治格局: 政府主導并吸納多方參與

在發揮政府在安置社區治理中的主導作用的同時，積極調動并引導社會組織和群眾參與到治理過程中來，明晰社會治理主體的各方職責，形成多元治理主體共建共治的局面，實現多元合力大于單一發力的效能。政府要積極轉變治理理念，從根本上解決“父權式”干預和“包辦”思維，鼓勵社會組織和移民積極參與到社會治理過程中來。一方面，加強政府和居民間的溝通，讓居民能夠有序地參與到決策中來，提高決策的透明度，贏得居民的理解。在加強決策的民主監督上，政府應讓居民有權了解決策的過程，有權參與決策，有權監督政策的執行。另一方面，充分發揮社會組織在社區治理中的優勢，它能夠有效地激發移民的內生動力以參與社區治理，避免了單靠政府唱“獨角戲”所引發的治理困境，因此政府應該學會放棄自己不擅長的事務，充分發揮社會組織的功能，積極探索公共服務外包，將部分事務交給有資質的社會組織“代勞”。

2.賦權增能——提升內生性發展能力

首先，挖掘社區骨干，孵化社區組織。注重挖掘社區骨干，對社區骨干開展專業能力培訓，激發社區骨干的帶頭作用。社區組織以居民需求為導向，開展多樣化、民族化的活動，豐富居民群眾業余文化生活，增強社區居民對社區文化建設的關心和參與，提高社區居民自治的能力，加強居民對社區的歸屬感和認同感，強化社區居民的主人翁意識，以社區骨干為推力，動員和組織社區居民積極主動參與社區自治活動、參與社區的開發和建設。

其次，培養移民社區意識，增強居民參與動力。社區營造是一項艱巨卻非常重要的任務，需要社區正確引導和調動居民的積極性，在參與和治理中實現社區凝聚力和居民素質的提升。社區要以完善文體活動基礎設施建設為切入點，大力營造良好的社區文化氛圍；定期開展有關學習黨史、人大會議精神、政策解讀等講座，提高居民思想；開展符合社區居民需求的活動及比賽，滿足居民精神需求，豐富社區文化生活，提升社區凝聚力；將社區重大事項、熱點問題公布于眾，為居民參與社區管理提供方向和渠道，調動居民群眾參與的積極性，同時求得居民的理解和信任，提高居民對社區的信任感和滿意度。

再次，以居民利益為主導，營造和諧社區。挖掘居民共同利益點，作為營造和諧的社區動力和源泉，社區工作應圍繞居民的利益訴求，提出適當的議題為引導，吸引居民的關注和參與，把解決群眾普遍關心的熱點、難點問題作為工作重點，引導社區居民參與社區建設和社區治理問題，營造共同關心、積極參與的社區氛圍，形成良好和諧的社區關系。

四、結語

易地扶貧搬遷安置社區是國家脫貧攻堅戰略推動下的產物，圍繞如何實現 “穩得住、能致富”的目標、如何保障搬遷群眾長遠生計和安置區長治久安，不得不將安置社區的治理問題作為重要議題來研究討論。安置社區因其社區居民、社區區位等特殊性導致其治理難度也遠遠高于普通社區。在本文中，梳理了移民面臨的生活困境和移民社區治理存在的主要問題，最終將問題的癥結歸為兩點，一是各治理主體關系結構不合理，二是安置社區內生性發展能力不足。并從這兩個癥結出發探索出路。本文將重心放在困境分析上，只有將擺在安置社區后續發展面前的絆腳石梳理清楚，才能有的放矢地解決問題。要實現安置社區的“善治”，并不是一蹴而就的事情，需要從上到下多方主體的聯動配合，特別是治理理念的轉變需要一個循序漸進的過程。通過近幾年的跟蹤調研，可以肯定的是移民的滿意度在逐漸提升，社區治理能效在逐漸提升。另外，由于安置社區仍處在建設發展期，新的問題還會不斷涌現，社區治理形態也會日趨復雜，但只要是走社會治理體系和治理能力現代化之路，加大力度讓社會、公眾與黨和政府一起在安置社區共同治理中得到快速成長，安置社區的“善治”必將實現。