關于加強基層消防綜合治理的實踐和思考
——以浦東新區康橋鎮消防辦公室工作為例

浦東新區消防救援支隊 馬強

習近平總書記高度重視安全生產工作，多次作出“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”和“行業管理安全要管，企業管理安全要管，生產經營管理安全要管”等重要論述。國務院《國務院關于加強和改進消防工作的意見》（國發〔2011〕6號）第16條明確規定：“依法履行管理和控制職能。堅持誰授權、誰負責，堅持各部門、各單位依法依規開展轄區內消防工作。”國務院《消防安全責任制實施辦法》也明確規定了各行政部門、行業管理部門、街道、鄉鎮的消防安全工作職責，上海出臺了《上海市建立消防安全責任制辦法》，充分體現了黨中央、國務院和市政府對消防安全的高度重視，明確了相關部門的職責和市、街道的責任。但是，由于相關行政管理單位的任務和職責的調整和遷移，在街道和城市的具體實施層面，導致了一定程度的過渡性和缺乏客觀情況，如消防的責任。

一、基層消防安全綜合治理工作的目的

地方消防安全管理的目標是完善地方消防安全管理體系建設，優化地方消防安全管理組織和制度，改善地方公共消防安全條件，建立和鞏固地方消防宣傳陣地，提高地方消防安全管理的升級化、法治化、專業化和智能化水平，高效打通地方消防安全管理“最后一公里”。這將進一步加強地方消防工作，提高地方居民的整體防火能力，增強（村）民的消防安全意識和自防自救能力，有效防范和消除地方消防安全隱患，減少火災總量，杜絕群死群傷和“小火事故”，為城鄉消防安全創造良好環境。營造良好的消防安全環境，保護廣大群眾的生命財產安全。

二、當前街鎮基層消防綜合治理存的主要問題

（一）基層消防監管工作存有盲區

街道和道路是地方政府的“后邊界”，是其轄區內最關鍵、最初步的火災防控層面，而在街道和道路下面是許多小單位和廣泛分散的場所，其中很多也是高危行業，這些單位和設施的特點是數量多、體積小、消防安全基礎薄弱，因此造成火災事故的危險因素很多。目前，各市、街依靠原安全監管局開展滅火工作，沒有設立單獨的滅火監管單位，所涉及的安全管理人員和一般行政人員大多身兼數職，職責眾多。因此，城市基層和街道對消防工作缺乏了解和協調，消防組織形同虛設，消防工作各自為政，落實不明確，消防監督流于形式，收效甚微等現象也有目共睹，一些小單位、小場所無人管理，消防安全的不穩定因素在增加。同時，受城市和街道機構改革的影響，部分城市和街道工作人員被抽調，新成立的應急管理辦公室人員尚未配齊，導致城市和街道的消防管理力量混亂，職責不清，基層消防工作存在較大盲區。

（二）基層缺乏專門的消防監管力量

以新浦東縣三林區為例，2020年至今共發生火災1608起，其中約1200起發生在該區管理的小單位、小城鎮和村莊，占火災總數的74.6%。11起死亡火災，18起受傷，2起重傷，這些火災都不是小型的死亡火災，都是起源于小單位、小城鎮和村莊。這些火災事故的發生，充分反映了鄉鎮、街道普通居民消防安全意識淡薄，自防自救能力不強，這是由于鄉鎮、街道沒有專人對轄區內的小單位、小城鎮和社區群眾進行消防安全教育培訓，培訓范圍不廣，效果不佳，僅靠每個鄉鎮、街道的一名消防聯絡員顯然是不夠的。傳統的街鎮管理部門大多是依靠老的綜合管理力量開展消防工作，沒有明確的專職消防人員，兼職管理人員對自己的監管職責認識不到位，消防監督管理的專業知識水平不高。因此，消防工作的有效性和針對性不強，各級網絡職責停留在紙面上，沒有持續落實，工作措施只停留在表面，沒有實效，消防網絡管理只有一個網絡，管理成效不高。

（三）基層消防公共服務和基礎消防設施滯后

一些地區由于經濟條件限制，地方政府財力有限，對街鎮消防設施建設投入較少，水電和消防基礎設施相對落后，農村地區沒有公共消防用水，一旦發生火災，消防員不能第一時間趕到火災現場，此外，滅火時的供水也是一個問題，拖延最佳滅火時間會導致火勢蔓延和擴大。一些老街道和小巷以及老住宅區非常狹窄，消防車無法通行。由于地理條件或地形限制，一些農村地區的消防車無法進入。在這些區域性設施中，要撲滅嚴重威脅人民生命財產安全的火災非常困難。

三、加強基層消防綜合治理的實踐參考

康橋鎮消防管理辦公室（下稱“消防辦”）成立于2020年3月，是浦東新區康橋鎮黨政發文專門成立的內設機構，實體統籌負責康橋鎮消防安全責任落實、區域隱患治理、基礎設施建設、應急隊伍管理和消防宣傳教育等工作。康橋鎮消防辦是上海市域范圍內成立了第一個街鎮級專職消防管理組織，其在體系流程運行、農村自建房治理、智慧消防賦能以及消防基礎建設等方面的工作，受到了消防救援局曹奇副局長的充分肯定，上海消防總隊、浦東新區公安局先后召開現場會予以推廣，在街道和城市的地方一級進行綜合消防管理的可借鑒的模式。2021年其被評為“上海市消防安全工作先進集體”。

（一）直面痛點，率先破題

康橋位于浦東新區腹地，是張江自由貿易和科學城試驗區建設的重要載體，總面積41.25平方公里，有11個行政村、30個居民區、36個居委會，設立6個鎮管社區。該市目前有29.5萬人口，其中8.8萬是注冊居民，20.7萬是來上海的游客，顯示出本地居民和外國居民之間的反比關系。其中大部分來滬人員是昌碩等2800多家勞動密集型企業的員工，收入低、租房要求低、流動性大，大量散居在附近的自然宅村，造成安全隱患。

（1）直面困境，梳理“最后一公里”堵塞痛點。依據《消防安全責任制實施辦法》中街鎮人民政府的職責規定，長期以來上海街鎮層面消防工作，根據每個鎮不同實際及主要領導的認知情況，通常將具體工作分解落實在鎮屬城運辦、平安辦、安監等職能部門兼職“夾帶”負責，由這些部門主責和人員實力決定消防工作開展“權責不明”“蜻蜓點水”，屬地黨委政府基層消防安全治理“參與度”和“管事率”低下的問題長期存在，隨著人口的持續導入，伴隨而來的是康橋鎮亡人傷人火災也開始頻發高發，消防安全工作壓力繁重與監管力量薄弱、末端防控弱化和底層隱患聚集的矛盾日益突出，街鎮成立法定化、工作具體化、責任明晰化的基層消防治理機構已迫在眉睫。

（2）率先破題，搭建專職組織架構。面對街鎮無編制增配權限，可借鑒經驗幾乎為零的困境，康橋鎮立足本職、主動作為，深入貫徹習近平總書記關于國家危機管理體制和管理能力現代化的重要論述，彰顯“社會主義現代化建設引領區”的示范與擔當，先行先試、制度創新，以黨委和政府共同發文成立“消防管理辦公室”，具體負責協調轄區派出所、城運中心、穩定辦、房辦、城管、居村委、物業等部門根據各自職能做好消防安全管理工作，在鎮屬編制中明確一名正科級公務員擔任辦公室主任，由事業單位及社工中抽調具有相關消防工作經驗的人員來負責日常消防管理事務，通過購買第三方服務形式，聘請30名保安人員組成專職巡查隊伍，并由消防部門負責進行業務指導，成為康橋鎮消防安全主體責任落實的有力落腳，全面提升了黨委政府在消防工作中的 “參與度”和“管事率”。

（3）分類巡查，規范工作運行流程。消防辦從規范日常活動、網絡化管理、宣傳、教育培訓等運行機制入手，將易導致小火亡人、火勢蔓延大的“三合一”、電動自行車、液化石油氣瓶、消防車通道、群租房和其他明顯的火災隱患都在消防檢查的范圍內，分類確定防火檢查巡查對象和頻次，通過上崗培訓、聯合檢查，明確常見火災隱患檢查判定標準，推進清單式檢查，及時發現消防隱患關鍵線索和火災風險動態信息，在實際工作不斷完善巡查檢查、案件移送辦理、聯網檢測預警核查流程，建立“街鎮吹哨，部門報到”的聯勤聯動、源頭整治管控機制，建立以地方政府為主體、單一管理網絡為基礎、部門控制為骨干的最基層的消防安全綜合管理模式。

（二）突出重心，智慧賦能

消防辦瞄準康橋鎮外來人口集中、農村自建房連片、消防安全意識薄弱的實際，將火災發生占比較大的農村自建房管控作為工作切入點，著力全民消防意識提升，創新“三色碼，一戶一碼”管理模式，并積極拓展信息科技手段在消防管理工作中的應用。

（1）科技賦能，嵌入數據智慧管理。消防辦積極思考和運用數字化手段破解傳統瓶頸消防問題，主導建立智慧消防管理平臺，契合嵌入城市大腦“一網通管”體系，使用無線傳感、云計算、大數據和其他技術，有線、無線和移動互聯網以及其他現代通信工具，整合現有的消防設備設施與資源，全面推動智能物聯網建設，在平臺中對全鎮消防安全情況進行實時監控，分別設置自動消防設施遠程監控、智慧用電、智能煙感、智慧用水、智能充電樁等終端，打通外來人口、出租房、用水用電等數據共享接口，實時匯聚監控全鎮2350家“九小”場所煙感報警、12500個居住單位充電接口、11處重大危險源及37個微站物資配備、值班值守及網格巡查隱患信息等數據，形成消防安全泛在感知體系，全面提高了鎮域火災的風險研判及預警能力。

（2）瞄準靶心，推進突出隱患治理。康橋市對農村出租房實行“一戶一碼”管理，對房屋的消防安全狀況進行顏色編碼，并允許“一目了然”的監控。做好農村自建房出租的區塊圖，同時錄入消防管理智能平臺，建立全市出租屋（房）消防安全監控大數據庫，采集和共享信用信息，建立動態升級降級系統，下個月的“三色代碼”比例是每月根據十項安全標準的綜合打分來確定的，一旦最初的安全風險被消除，就立即調整為綠色代碼，最初的標準，但后來根據租賃情況或新的安全風險的出現而減少為黃色或紅色代碼，增加了“三色代碼”管理的準確性。農村自建房消防安全整治工作開展以來，共清查租戶3960戶，其中集中整治168戶，拆除不符合要求的隔斷和床鋪135處。對180戶家庭的私拉電線和內部電池充電進行了處理，對256戶家庭的非法煤氣罐進行了處理，并消除了1021個各類消防安全隱患，實施了從“規范點亮”到“規范清除”的閉環管理循環。

（3）多維延伸，提升全民消防意識。消防辦積極在以往消防宣傳形式不接地氣的癥結上想辦法、出實招，力求通過“多層滲透”“耳濡目染”的宣傳模式讓消防知識先人眼、入耳再入心，結合疫情防控“大篩”，統籌社區村居在各核酸檢測點、門衛同步設置消防宣傳陣地，發動組織轄區微型消防站力量“走街串巷”，利用車載喇叭開展接地氣式“雙語”防疫防火宣傳，利用安全生產月、防災減災日、119等時間節點，統籌推進居民消防安全演練“全覆蓋”，借力廣場舞大媽唱跳廣場舞、散發宣傳資料等形式，延伸消防宣傳觸角，積極打造康橋智慧消防體驗館，運用“元宇宙”虛擬現實VR設備，體驗火災、地震、颶風等場景防災教學，為防范遏制火災發生營造了良好的群防群治基礎。

（三）加大建設，回應民生

旨在提高人們的可及性、幸福感和安全感，康橋市消防局，以電動自行車充電樁、農村區域取水口及微型消防站點等實事項目建設為著力點，積極回應廣大居民所急、所思、所盼。

（1）精準施策，解決民生剛性需求。依托專業化消防巡查隊伍及基層網格力量優勢，消防辦詳細排查所屬11個自然村、108個小區電動自行車保有量、充電設施等情況，引入“電梯阻車系統”1032套，對電動車進入電梯、樓道的行為自動識別、自動報警、自動拒止，從根源上切斷電瓶車入戶渠道，逐一對電動自行車消防安全問題表象進行“畫像”，結合實地場景，制定充電形式的“一小區一方案、一村一方案”，指導82處集中充電場所及2800個農村區域充電接口的改造安裝。即時約談鎮域商業綜合體及人員密集企業，在主要干道投放40處充換電柜，鼓勵67家大型實體企業在內部建設集中充電設施692個，作為居民區、農村充電需求的分流點位。著眼充電設施“能用、管用、愛用”的目標，大力落實加裝雨棚、改造坡度的利民之舉，探索研究降低充電費用的政策措施，真正讓居民將電動自行車推下樓，將電瓶拿出屋。

（2）創新思路，夯實滅火救援基礎。為切實解決農村區域道路狹窄、消防救援覆蓋難的問題。消防辦創新思路，因地制宜，全面推進取水碼頭分布建設，試點在疊橋村、火箭村等區域，沿村內河浜及住房分布情況精準劃分單點響應區，建設取水碼頭，同步設置一鍵式啟動高壓手抬泵、消防吸水管、消防手推車、80米延伸水帶、消防水槍等器材，并加蓋消防標識簡易房，確保臨警就近開展現場處置，并能在3分鐘內加滿0.6噸微站消防車，實現了區域“消防駐點+救援接力”的良好效果。本著資源共享、智能管理的原則，探索在鎮域智慧化消防管理平臺設立取水碼頭模塊，納入水源點位位置導航、身份巡護標識管理、實時水位信息傳遞等內容，預計未來2至3年內，還將建設180余個取水點位。

（3）平戰結合，著力應急體系構建。消防辦按照“專業高效、因地制宜、立足實戰、防消一體”思路，從解決屬地實際問題出發，在滅火救援不利點，設置3個“一級社區”微站，聚焦城市及“偏、郊、舊、雜”地區的火災防控靶心，根據本地區火災發生的特點，對一級微型站進行有針對性的區域識別和項目培訓指導、巡查檢查及防火宣傳工作，對轄區公眾聚眾點、地下空間等重要點位提前制定滅火救援和疏散預案，確保救援措施精準，疏散逃生路線暢通，做實“基地訓練、上門送學、走讀見習、交流會操、協同演練”等機制，提升第一到場處置能力，消防和救援聯合行動系統與區域聯防合作組織的深度融合，逐步達到了“快速響應、后續協同消防處置”的要求。

截至2022年8月，在康橋鎮消防安全管理辦公室的統籌下，康橋鎮區域火災出警數及成災率同比下降了約130%。可見加強基層消防安全綜合治理工作要在厘清和細化政府和部門領導消防工作職責、建立長效的消防工作機制、在鎮街推行消防專管制度、強化基層消防力量專業培訓、加大基礎設施投入、推進智慧消防治理應用等層面想辦法、做功課，切實創造出城鄉良好的消防安全環境，保障廣大人民群眾的生命財產安全。