優化黑龍江省營商環境的四維路徑探析

于麗春

（中共黑龍江省委黨校（黑龍江省行政學院）學術交流部，哈爾濱 150080）

營商環境是市場經濟最重要的環境，是市場主體的氧氣。營商環境是企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件，[1]營商環境包括多個方面的環境，而政府和企業是衡量營商環境的關鍵主體，推動高質量發展，離不開高質量的市場主體。正因為如此，黨的二十大報告對營商環境建設提出新要求。一是完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，優化營商環境；二是合理縮減外資準入負面清單，依法保護外商投資權益，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。優化黑龍江省營商環境，是進一步激發市場主體活力與動力，增強其發展能力的關鍵舉措，是促進黑龍江省全面融入新發展格局的有效路徑之一。

一、營商環境對黑龍江省經濟發展的重要作用

優質的營商環境總是和好的經濟發展相關，因為“營商環境如何，直接關系到企業經營、經濟發展、民生福祉和政府形象，檢驗著我國治理體系和治理能力現代化進程的力度和成效”[2]。此外，亦有相關研究提出與貿易相關的營商環境對貿易出口績效存在一定的影響、營商環境中的政治環境和制度、經濟政策等因素對國外直接投資流入的影響等，可見，營商環境對于經濟發展具有重要的作用。

鑒于營商環境的重要作用，世界銀行也對世界范圍內經濟體的營商環境進行了評估，包括物質和制度基礎設施等方面的量化指標，但其都更加側重于硬指標的衡量。在軟指標方面，世界銀行嘗試建立了大數據庫，其對各國政府制度建設及公共政策等的關注，有利于分析不同區域營商環境的差異。可以看出，營商環境不僅對國家層面的經濟發展產生影響，也對地方層面的經濟發展產生影響，這種影響是整體性、系統性的。具體到國內省級政府層面，有研究基于各地發布的2018年《政府工作報告》，對全國31個省、自治區和直轄市地區營商環境進行評估，黑龍江省2018年的“綜合執行效率指數”“指標執行能力指數”均位列全國第29名，2019年的“地區發展信心指數”“發展潛力指數”分別位列全國第25名和第22名。[3]相關研究發現制度對中國經濟的貢獻顯著為正，在控制了地理因素和政府政策效應等變量以后，制度對經濟增長的效應仍然最為顯著。[4]而良好的城市營商軟環境對城市經濟發展有著顯著的促進作用，即便控制氣候、地理、經濟政策、歷史經濟條件、自然資源豐裕程度等潛在的影響發展的因素，營商軟環境對經濟發展的影響仍然顯著而且穩健。[5]

2018年9月，習近平總書記在東北三省考察并主持召開深入推進東北振興座談會時提出，“以優化營商環境為基礎，全面深化改革”。黑龍江省地處東北地區，其營商環境總體上在向好的方向發展，但仍存在著一些問題，有研究提出，“真正制定和落實優化營商環境的政策法規、評價體系、獎懲制度，處理好營商環境各要素之間的關系及營商環境和其他外部工作的關系”[6]，是優化東北地區營商環境的重要舉措之一。營商環境對各地方的發展至關重要，包括對黑龍江省的經濟振興與發展，但在優化營商環境的相關研究中，大多側重以政府效率、政府競爭力等為研究對象，對政府的投入—產出過程進行考察，而非涵蓋政府和企業等相關主體的探討。那么，在新發展格局背景下，我們應該遵循何種分析思路，這是采取措施來營造更好的營商環境前需要思考的問題。

二、優化黑龍江省營商環境的路徑分析

目前，有關營商環境的評估，一是世界銀行從2003年起，為有效衡量各國營商環境情況而發布的《營商環境報告》（Doing Business Report），伴隨著經濟社會的發展，其評價指標也不斷進行調整和完善，《2020年全球營商環境報告》中包括開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力供應等10項一級指標；二是2018年以來由國家發展改革委發布的《中國營商環境報告》，其評價指標兼顧國際可比性的同時，更加凸顯了中國特色，增加了政務服務、市場監管等特色創新性指標。結合營商環境的主要內容，權威評估機構的評價指標以及數字化的發展背景，本文將提出優化黑龍江省營商環境的具體思路，即通過政務環境、法治環境、市場環境和數字環境的改善，推進營商環境的優化。

（一）優化政務環境的思路

“政府作為優化營商環境的主體，其自身革命是改善營商環境的關鍵。”[7]黨的十八大以來，我國進一步深化行政審批制度改革，以“放管服”改革和“最多跑一次”為代表的結果導向型改革為抓手，從中央到地方進行整體性的推進。提升行政審批的服務質量和效率是推進行政審批制度改革的首要目標，其最直觀地體現在政務服務上。“政務服務”是《中國營商環境報告》中的創新設置內容，在具體的評估過程中涉及“最多跑一次”改革、辦事便利度以及具體的涉稅事項辦理等，體現了在推進行政審批制度改革的新階段更為重視促進企業經營活動的軟環境的營造。可見，優質的政務服務是打造政務環境的基礎，而政務環境包含了更為廣義的內容。一方面，體現為制度層面的改革，如行政審批制度改革，這需要中央的頂層設計和各地方因地制宜的實施；另一方面，體現為制度層面改革背后的各主體間的溝通與協調，如上下級之間，涉及同一審批事項的橫向部門和縱向部門之間的協調與推進。因此，不斷地優化政務環境是提升營商環境的可行思路之一。

（二）優化法治環境的思路

“建立法治化營商環境”于2013年被首次提出，2021年國務院發布的《優化營商環境條例》以正式的行政法規規范推動我國營商環境建設。相比于企業辦事角度的便利化，將法治化建設從另一個角度體現營商環境的優化程度。相關研究認為，“優化營商環境的實質就是推進營商環境治理現代化，因而‘制度—能力’治理框架對于優化營商環境具有可適性”[8]，而“營商環境法治保障”是優化營商環境制度安排的重要內容之一。從本質上來說，優化營商環境就是打造更適宜企業生長和發展的環境，基于法治化的視角對營商環境進行分析，“營商環境則表現為產權保護、涉企收費、行政執法、公正司法、信用法治”[9]。需要強調的是，優化法治營商環境的基礎在于法治政府建設，后者對前者具有決定性的影響。此外，良好的法制環境還在于適用法律法規對企業合法權益進行保護，其中較為重要的就是對產權的保護以及對解決商事糾紛的制度化構建。

（三）優化市場環境的思路

“營商環境優化是一項涉及經濟體制改革和行政體制改革的系統性工程，需要協調多方面統籌發力，尤其要正確處理政府和市場、政府和企業之間的關系”[2]。從優化市場環境的角度提升營商環境質量，其實質是對政府與市場的關系的合理調適。從企業的角度來看，有研究指出，營商環境可理解為“影響投資主體從事商業活動的政治環境、經濟環境、法治環境以及國際化環境等各種環境的有機復合體”[7]，且改善企業融資效率是優化企業營商環境的重要影響因素。黨的十八大以來，我國經濟呈現“新常態”，為促進經濟發展，政府部門需最大限度地退出微觀事務管理，提升市場機制對經濟活動的調節作用，同時，需進一步轉變政府職能，為市場主體營造更高服務質量和效率的“軟環境”，即營商環境。這一過程中從提供服務方面來看，政府需要發揮更為重要的作用：一方面政府需要通過具體的政策措施等為企業提供更多的發展空間；另一方面，要不斷地推進企業服務體系建設，并從體制機制層面不斷完善符合市場主體要求的創新機制。

（四）優化數字環境的思路

數字環境優化有助于打造良好的營商環境，在具體的實踐中，數字環境包括了從硬件到軟件再到具體的政務服務等內容，其“強化組織間的協同整合、優化業務流程、推進政府數字化運作是持續優化營商環境的有效路徑”[10]。從硬件方面來看，網絡基礎設施的統籌規劃、建設，有助于網絡路徑的統一，是軟件系統相互對接以及各層級、各部門間數據互通、協同辦公的基礎。從軟件方面來看，如政府部門的門戶網站等信息服務平臺以及依托智能手機的移動服務平臺，有助于政務數據的互通，“研究發現政務門戶網站對營商環境水平具有顯著的提升作用，通過使用移動政務質量替代門戶網站評分，發現數字治理對營商環境的正向影響比較穩健”[11]。從具體的政務服務來看，也可以說是硬件設施和軟件系統組成的治理工具，數字化的手段有助于政府職能的實現，大數據、云計算等有助于跨層級、跨部門審批業務的互通互聯，能夠提高政府提供公共服務的質量和效率，從而有助于企業的創辦和發展。可見，將優化數字環境作為提升營商環境水平的重要維度，具有必要性和可行性。

綜上所述，通過對優化政務環境、法治環境、市場環境和數字環境以提升營商環境的分析，其同樣適用于優化黑龍江省營商環境的分析思路。而且，《中華人民共和國國民經濟與社會發展第十三個五年規劃綱要》將營商環境分為市場環境、政務環境、法律政策環境和人文環境等四個大類，亦有相關研究將營商環境“細分為政府環境、法治環境、市場環境、國際化環境、企業發展環境和社會化服務環境等”[12]。在具體的實踐中，我們經常困惑，在新發展格局背景下作為優化營商環境的主導性力量，政府應該采取何種措施來營造更好的營商環境？基于上述分析可知，營商環境的內涵主要包括政務環境、法治環境、市場環境和數字環境，而優化營商環境的維度在于完善制度建設和對企業發展能力的培養。因此，本文將沿此思路構建分析框架，對新發展格局背景下黑龍建省的營商環境進行分析，并提出對其優化的政策建議。

三、優化黑龍江省營商環境的四維路徑

（一）持續推進“放管服”改革，營造良好的政務環境

政府作為優化營商環境的主體，其自身革命是改善營商環境的關鍵。在推進“放管服”改革過程中，應進一步確立優化營商環境的目標，推進“放管服”改革進入更為注重企業經營活動軟環境提升的新階段。這不僅凸顯中央層面的戰略設計及地方政府的創新性實踐，還能切實地為黑龍江省營商環境優化提供制度保障。一直以來，黑龍江省持續推進“放管服”改革，如哈爾濱市松北區2021年共承接省級下放事權502項，全面推出“承諾即換證”“一業一證”等改革創新舉措，有助于建設便捷高效的政務環境。但總的來看，還存在突破性、引領性、創新性改革探索不夠深入，政策優勢、制度優勢還沒有完全轉化為發展優勢等問題。現階段，應抓住東北全面振興“十四五”方案提出的機遇，通過“放管服”改革營造良好的政務環境，從而促進營商環境的優化。為此，建議從以下四個方面推進“放管服”改革，探索建立標準化、規范化，覆蓋企業全生命周期的服務體系：一是在“上”的方面，加強頂層設計，從更高的站位推動行政審批流程優化，并進一步推動各級政府公開行政審批事項清單；二是在“下”的方面，以“集中力量辦小事”的方式夯實一線服務窗口，提升其受理和辦結審批事項的質量和效率；三是在“縱”的方面，以數字系統及各系統間共享平臺為依托，促進層級政府間審批數據的交換與共享，提升跨層級審批事項的辦結效率；四是在“橫”的方面，以涉及多部門的審批事項為抓手，進一步發揮并聯審批的優勢，促進各相關部門間的數據與信息的互通互聯。

（二）持續完善法治化建設，營造良好的法治環境

良好的營商環境需要公平公正的法治環境“保駕護航”。在營商環境的相關測評中，法治化是重要的衡量維度之一，其側重于反映企業在市場活動中的法治保障程度。黑龍江省堅持以法治定規矩、劃界限推進法治化建設，建立健全公眾參與、專家論證、合法性審查等決策機制，主動接受人大法律監督等以提升政府工作的法治化水平。但在優化營商環境建設中，黑龍江省的法治化建設還存在法治政府的服務有待制度保障、對知識產權的具體保護不足以及商事糾紛解決效率低等問題。“制度至關重要”，良好的法治環境能夠保障優化營商環境的制度落地，其體現的是制度軟環境與經濟發展之間的關系。為此，建議從以下三個方面推進法治化建設：一是進一步加強法治政府建設。除認真執行人大及其常委會決議決定，自覺接受人大法律監督、工作監督和政協民主監督以外，進一步完善法律顧問專家庫建設，全程參與政府決策，并認真開展普法宣傳，提高全社會用法守法的意識。二是加強產權保護。習近平總書記強調，“產權保護特別是知識產權保護是塑造良好營商環境的重要方面”。黑龍江省需構建更加嚴格的產權保護體系，尤其注重企業知識產權的保護，通過完善相關法律法規，樹立知識產權保護意識。三是完善商事糾紛解決制度，健全商事糾紛非訴訟解決機制，如通過協商、調解、商事仲裁等形式進行解決，并通過商事糾紛等級劃分以提高解決效率。

（三）持續釋放市場活力，營造良好的市場環境

良好的營商環境離不開競爭有序的市場環境，其是企業平等競爭的平臺。政府需要正確處理其與市場的關系，通過優化市場準入機制、健全市場監管體系等，為市場運行提供完備的制度環境，從而促進市場活力的釋放。一直以來，黑龍江省注重市場活力的釋放，如2021年哈爾濱市松北區全年新簽約項目121個、簽約額1176.8億元，實際利用外資占全市比重達到62%；中國（黑龍江）自由貿易試驗區哈爾濱片區與4家園區、12家銀行、1個國內異地政務服務窗口及1個駐外招商代表處共建政務服務窗口以服務企業。但與其他省份的營商環境相比，黑龍江省在市場環境建設方面還存在核心競爭力不夠突出、經濟規模總量不夠大的問題，需要從企業全生命周期的視角，培養企業的生存、發展和繁盛能力。為此，建議從以下三個方面進一步釋放市場活力，推進市場環境建設：一是持續激發微觀主體活力，基于對市場主體發展規律的研究，持續推進商事制度改革，加快建設和完善省域市場主體等級注冊平臺并與國家層面對接，同時，進一步完善社會信用體系建設，加強信用約束。二是推進企業服務體系建設，加大事中事后監管力度，探索建立標準化、規范化，覆蓋企業全生命周期的企業服務體系，集中力量解決市場主體的“準入、準營、退出”問題，如在準入環節進一步實施“一枚印章管審批”等。三是完善符合市場主體要求的創新機制，一方面“培植”企業的生存能力，如通過“跑一次”等審批事項清單倒逼審批部門縮短企業開辦時間，同時促進市場準入的公平暢通；另一方面，“移植”發達地區企業促進市場繁榮，持續推進從深圳、上海等地“帶土移植”經驗、方案，依托深哈產業園持續升級與發達地區的合作，進一步激發市場活力。

（四）持續提升數字政府建設水平，營造便捷的數字環境

伴隨著“互聯網+政務服務”的引領與發展，數字政府成為智慧城市中發揮引領作用的關鍵內容，而數字政府的發展方向是進一步在改善營商環境方面發力。可以說，營商環境是黑龍江省經濟社會發展的“痛點”所在，由中國社會科學院財經戰略研究院與中國社會科學出版社2021年共同發布的《中國城市競爭力第19次報告》，對我國兩岸291個城市的營商軟環境競爭力進行評估，黑龍江省的哈爾濱市排名第23位，大慶市則排名第101位，齊齊哈爾市則排名第181位，總體來看，黑龍江省的營商軟環境在全國范圍內排名偏后且省內發展不均衡。因此，未來黑龍江省數字政府發展應把改善和優化營商環境作為重中之重，力求在經商便利等方面取得突破。為此，建議從以下三個方面進一步提升數字政府建設水平，推進數字環境建設：一是提升網絡互通水平，在網絡相關基礎設施、系統建設方面，發揮哈工大、哈工程等高等院校的科技研發功能，進行統籌式、協同化建設，并積極推進已建成基礎設施、系統間的互通互聯；二是提升數據互通水平，依托網絡互通，進一步推進層級間、部門間數據的互通互聯，在對政務數據、企業數據、社會數據有效區分與管理的基礎上，促進市場監管的精準化，提升黑龍江省營商環境的智能化管理水平；三是提升跨層級、跨部門行政審批業務互通水平，建議進一步在松北新區進行試點，以大數據中心為支撐進行便民便企服務，讓數據多跑路，讓群眾和企業少跑腿，同時，推動企業“上云”連接社會化資源以及共享服務等，從而提升黑龍江省營商環境的智慧化服務水平。

四、結束語

從政府的角度看，有研究認為，“強大的國家（包括有效的政府）和繁榮的市場是經濟增長的兩大助推器，也是改革開放后中國經濟治理的兩個主要維度”[13]，有效的政府一定是高效的政府，這在客觀上要求政府部門提升審批效率，為企業營造良好的營商環境。在地方政府層面，營商環境是社會經濟發展的重要評價維度，如國務院大督查中“營商環境調查”是其重要內容之一。依據黑龍江省的發展環境和特色，從政務環境、法治環境、市場環境和數字環境四維路徑提升其營商環境具有一定的合理性和可行性，是當前和今后優化營商環境的重要著力點，從而實現黑龍江省營商環境的持續優化，推動營商環境從“營商”向“宜商”轉化。