新歷史起點上積極的財政政策加力提效展望

●林 江 黃顯淇

一、新歷史起點上積極的財政政策的邏輯

站在新的歷史與戰略起點上，黨的二十大報告高瞻遠矚、統攬全局，對新形勢下中國共產黨的中心任務以及時代重任進行了科學闡釋。面對第二個百年新征程以及當前社會經濟發展的重大任務，高質量的財政政策成為應有之義。2022年全國財政工作視頻會議召開，重點圍繞“完善稅費支持、加強財政資源統籌、大力優化支出結構、均衡區域間財力水平、嚴肅財經紀律”五大方面開展系統總結和前沿展望。財政部部長劉昆再次強調中國經濟面臨“三重壓力”的嚴峻挑戰，并對今后一段時期國家財政工作的發力點和結構化調整指出了方向，重點強調積極的財政政策加力提效，強調推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長。

2023年財政工作的關鍵環節是落實積極的財政政策，特別是在當前我國經濟下行壓力加大，中央和地方財政收支缺口凸顯的大背景下，積極的財政政策如何實現更好統籌疫情防控和經濟社會發展，更好統籌經濟政策和其他各類政策協調配合，更好統籌國內循環和國際循環，實現短期穩增長和長期可持續發展的調控目標，成為政策設計與制度安排的邏輯起點。隨著疫情防控政策的重大調整，我國社會經濟發展進入新階段，宏觀層面正受到多重負面沖擊：一是總需求收縮不利于內循環。疫情導致的社會面消費、投資以及外部需求持續波動（外部供應鏈恢復對中國商品進口替代效應減弱，訂單消失現象值得警惕），居民收入（尤其是中低收入群體基數較大）與私人投資預期下降形成負向加速器效應，社會面心理因素的影響在短期內直接反應在固定資產投資規模的增長上，消費降級呈現加速態勢，國內循環受到破壞，政府政策發揮作用面臨較大的“啟動成本”（主要是推動市場主體恢復消費與投資行為的摩擦成本較大，從理論上分析可知，疫情后的擴張性財政政策效應要處理好短期與中長期、相機抉擇與自動穩定、經濟發展與社會效益的關系）；二是全球新一輪政治經濟格局變化對中國產業鏈價值鏈優勢的影響。中央經濟工作會議明確提出“供給沖擊”的宏觀研判，一方面隨著國際大宗商品價格持續上漲，結構性通脹向終端消費品傳遞，產業轉型升級利潤空間受到擠壓。與此同時，2018年以來的戰略性貿易脫鉤對我國高端科技類產業鏈穩定形成制約；另一方面在供應鏈穩定與價值鏈提升環節，我國也遭遇技術斷供與投資轉移的被動局面，積極的財政政策要落實到推動供給側結構性改革層面；三是地方財政可持續條件正在發生變化。“土地財政”①受到兩個方面的同時沖擊，一方面隨著國家對房地產市場的戰略定位發生變化，房產作為投資屬性的市場化需求減弱，加之制造業領域的利潤空間不斷受到擠壓，工業再投資預期減弱，對土地市場需求下降，地方政府基金性收入下降；另一方面不少地方（以珠三角城市群為例）正面臨高質量發展的“土地瓶頸”，大規模舊改以及工業提質增效需要大量的財政資金支撐，加上地方政府“債務性資產”變現能力受限，導致土地財政不可持續，對地方財政可持續條件的評估需要從更加長遠的周期開展統籌思考，致力于強化對地方政府債務風險的積極治理。

為有效應對新起點上多重負面沖擊影響，需要對新形勢下積極財政政策的邏輯進行深入分析。一是積極的財政政策不等于“大水漫灌”。從財政支出壓力的角度講，疫情影響下的減稅降費政策需要繼續發揮穩定器作用，但是規模和結構需要適時調整，政策出發點逐步回歸到企業依靠自身經營模式優化以及盈利能力強化來提升應對現實困境的必然性；從穩定投資的視角看，大水漫灌對市場利率與資產收益產生扭曲，形成的長期通脹預期不利于固定資產投資的增加。另外，要讓減稅降費落到實處，離不開財稅體制改革，尤其是增值稅稅制改革，讓增值稅的抵扣鏈條更加完整；二是積極的財政政策要引導“房地產市場”穩步復蘇②。當前房地產行業對國民經濟的支撐作用依然具有很大的空間，對珠三角城市群的調研數據顯示：土地出讓成為重要的財政保障基金收入，房地產市場減弱較快的城市面臨著不同程度的財政壓力，從穩定地方財政收入的角度出發，需要逐步恢復人們對房地產市場的信心。與傳統 “土地財政”相區別的是，新形勢下的房地產市場需要補充更加規范、科學的管理制度體系，防范房地產市場的系統性風險發生以及傳染。事實上，對土地市場以及存量資產的證券化成為加速提高流動性的重要手段，也有利于地方政府依托土地市場獲取持續融資能力；三是積極的財政政策亮點在于“財政金融聯動”（債務可持續條件優化）。系統整合多維財政政策工具，聚焦財政可支配資金的長效增長機制設計，發揮財政金融聯動的“信用優勢+杠桿優勢”③，特別是在當前經濟下行壓力下，允許地方政府財政存有適當赤字，加大財政政策的擴張力度，提升政策效能和精準性、可持續性成為調控的關鍵邏輯。新形勢下關于在短期內允許地方政府擴大財政赤字的主動權和靈活度，從理論上講是一種積極嘗試，地方債務生成機制的區域差異為赤字型財政政策提供了工具和規模空間④。從財政政策結構層面看，加強各類政策協調配合成為內生邏輯，財政工具體系之間的作用關系需要更加理順。四是積極的財政政策需要從 “預算與管理”兩個方向強化財政工作績效。財政資金作為稀缺資源需要突出對資金配置的預算績效，圍繞“輕、重、緩、急”構建多層次政府支出項目數據庫，鼓勵參與政府預算工作的第三方評估機制創新，強化對預算項目的前沿化、戰略化、基礎化與保障化導向。健全財政資金支出機制，提升財政直達效率，減少財政截留現象，對財政資金支付實施全過程管理與精準化評估。

二、新起點上積極的財政政策調控目標

從經濟發展的長周期來看，當前我國深層次的經濟發展目標體現為“方式轉型、動能升級與長期可持續”（多重目標）。中央經濟工作會議明確指出，社會經濟面臨“結構性、體制性、周期性”問題相互交織，新形勢下的財政政策加力提效從兼顧需要與可能、當前與長遠、發展與安全多維關系出發，旨在形成積極政策的高質量合力。

（一）積極的財政政策助力經濟增長方式轉型

我國經濟增長經歷了長時期的需求側管理，財政政策的發力點主要是圍繞提高社會消費水平、投資強度以及吸引高質量外資等領域。進入新時代，習近平總書記對經濟高質量發展提出了明確指示，并多次強調現階段我國經濟增長應由要素投入型向創新驅動型轉變 （粗放型增長向集約型增長轉型）。事實上，伴隨著傳統生產要素紅利持續下降，依靠要素投入帶動社會經濟發展的路徑遇到困難，尤其是增長成本高昂。從消費拉動的視角看，經濟下行預期導致社會消費持續乏力，傳統商業模式成本持續提升導致居民相對消費能力下降；從投資視角看，中間品以及大宗能源價格居高不下，工業投資市場風險與利潤侵蝕同時沖擊，社會信用體系不健全等系列因素導致民間投資者難以在短期內恢復信心；從外部需求來看，國際市場訂單波動加大，主流貨幣通脹成本的跨國轉移等都對需求管理提出了挑戰。另外統計數據顯示，2022年我國人口規模首次出現負增長，勞動力結構變化對未來經濟與產業創新的支撐問題引起廣泛關注。財政政策在推動經濟增長方式轉型問題上需要更加前沿和精準。具體到“提效”機制而言，要能夠為創新驅動發展注入活力，特別是聚焦生產性財政工具的使用，從產品供給能力以及供給成本兩方面著手，發揮積極財政政策的生產效應。

積極的財政政策與民營企業高質量成長

積極的財政政策助力經濟增長方式轉型的關鍵載體還是民營企業。不論是從科技創新能力還是市場主體數量優勢，民營企業對積極的財政政策的“力度、寬度以及工具結構”的反映是最明顯的。民營企業承載經濟增長方式轉型的主要路徑體現在三個方面：一是財政政策如何更好地嵌入“專精特新”企業成長。調研以及數據顯示，積極的財政政策需要在“知識產權估值、外籍科研人才配套待遇、員工社保壓力、輕資產條件下的金融支持、重大基礎性研發的財政立項”等問題上給予精準支持；二是積極的財政政策對傳統產業以及企業的數字化轉型支持；三是民營企業更好地嵌入國有企業的產業鏈與價值鏈問題。

（二）積極的財政政策助力經濟動能升級

經濟動能屬于內生性命題，財政作為國家治理的基礎性工具應該為經濟動能的升級保駕護航。不可否認，當下的財政工具體系主要還是延續“需求側管理”思路，應對“新經濟、新產能、新場景、新技術”等涉及經濟動能轉換的前沿賽道應對不足，特別是精準性財政工具的設計以及制度安排還滯后于新興產業發展現實（特別是全要素生產率與人力資本等新興動力的供給不足）。從區域產業協同的視角看，財政政策目前在稅收分成、引導基金績效等核心環節的制度安排上有待優化，產業在區域間轉移的動能不足，尤其是轉移后的配套類產業鏈布局很難得到相關財政政策的支撐；從數字經濟發展的視角看，技術驅動型產業創新在與財政政策的對接過程中受到自身商業模式引領性的影響，財政工具的嵌入度不高，財政助力數字新基建的參與方式以及新興經濟的稅源模式研究不足，適應數字經濟的財政制度體系有待優化。經濟動能升級與財政政策有效性之間存在互相促進關系，尤其是作為土地財政、資源財政、轉移財政的重要補充機制，研究針對新興產業、新興行業的財政扶持與稅收穩定性問題成為積極的財政政策內涵式增長的關鍵抓手。

（三）積極的財政政策助力經濟長期可持續發展

財政政策助力可持續經濟增長的關鍵是實現結構化精準扶持。新形勢下積極的財政政策要圍繞“債務緩釋”做系統性政策設計，要持續關注中低收入群體的債務問題，從增加收入與延緩債務兩方面入手同時發力，對沖可能帶來的消費乏力風險。地方政府債務是影響區域經濟發展與社會穩定的重要環節，可持續發展的前提是助力地方政府債務的可持續條件優化，增強財政工具的“內生性”，尤其是圍繞金融與財政工具的協同創新方面重點發力。從珠三角城市群的發展經驗來看，經濟下行時期如何通過制度設計引導民間資金參與財政投資，提升財力總盤子成為理論創新與實踐創新的重要環節，財政工具的金融屬性要能夠從法律制度設計以及收益保護機制層面進行長期性、基礎性政策安排，推動民間資金更好地參與財政引導基金，深度參與地方經濟發展（尤其是地方戰略性基礎設施建設、新興產業布局等），做大財政杠桿。在穩定外需、外企和外資方面，要深入研究國際投資與貿易規則體系，在公平競爭財政環境優化方面持續開展制度創新。

中國財政政策報告（2022）指出：財政政策從需求管理轉向風險權衡，圍繞多重目標實施積極的財政政策要綜合考慮“加力”與“提效”的前瞻性政策設計與工具體系創新。在現有財政框架下實施加力提效需要重視財政政策與貨幣政策的協同性、引導功能與杠桿功能的合法性、產出效應與風險緩釋的內生性以及收入效應與增長效應的聯動性。短期來看，圍繞多重目標的“交叉領域與薄弱領域”下重拳，實施財政工具的精準直達機制，降低財政工具發揮作用的摩擦成本和制度性交易成本。從長期來看，積極的財政政策重心在于“穩定預期和增長信心”，尤其是資產在未來出現的通貨膨脹預期對投資行為與消費行為的影響比較突出。

普惠政策的可持續性問題

財政政策助力經濟長期可持續發展需要重點對“中小微企業的普惠政策可持續性”加強科學評估。一是重點企業和行業的增值稅抵扣、留抵退稅政策空間受到壓縮以及戰略性產業財稅支撐體系設計等問題，結構性減稅降費成為重點；二是小微企業、個體戶、困難行業、近距離民生行業的脆弱性問題依舊存在，下一步對即將到期的稅費支持政策的延續問題需要精準預判和科學施策。

三、新起點上積極的財政政策加力提效展望

綜上所述，如何構建新歷史起點上積極的財政政策加力提效的“框架機制”成為重中之重。事實上，從經濟發展的長周期來看，財政政策的“加力提效”需要圍繞政策工具的“擴張力度、實施效能、協同體系、時空特征”進行全維度綜合權衡，并深入分析四種特征的內在關聯機制，形成政策合力。

（一）擴張力度

財政政策加力主要是“支出強度提升”與“支出結構優化”，具體來講就是要提高財政資源的配置效率、優化各類資金資源配置結構，力爭實現“收入、赤字、貼息”等財政工具協同發力，擴大專項債券投資范圍與資本金領域，推動財政資金下沉與區域性轉移支付力度強化等⑤。可以預見的是，為應對當前“三重壓力”，政府財政支出規模有望繼續增長。支出結構優化方面，組合赤字、專項債、引導基金、減稅降費等綜合性財政工具一起發力，對于緩解企業經營壓力，增強市場主體活力，特別是針對重點企業和重點行業營造更加寬松的政策環境，持續降低市場主體的經營成本、修復市場主體盈利能力、提振市場主體信心等方面發揮了積極有效的政策作用。金融機制的參與同樣成為擴張型財政政策的亮點，科技創新券、數字化普惠金融精準性、資產跨境轉讓與再融資等創新工具都需要財政政策的鼎力支持。

（二）實施效能

積極的財政政策實施效能需要從短期與長期兩個維度對財政助力社會經濟發展進行思考。首先是面向國家重大戰略決策，將有限的財政資金用于重點類工程建設項目 （尤其是涉及重大科技攻關、區域協同、鄉村振興、民生基建、綠色基建等），嚴格落實“資金跟著項目走”，減少財政支出中間環節，強化直達比例和范圍，著力提升資金撥付效率和政策的精準性。其次是擴大有效投資。通過形成“投資帶動消費”的市場預期（對政策紓困效果實施動態監測，建立科學合理的績效評價管理體系），財政資金圍繞社會就業培育以及職業技能的提升開展重點保障，強化對新基建的政策支撐，通過民生領域公共消費增長帶動私人消費增長，逐步提升基本公共服務均等化水平。另外，財政助力外循環發展的機制創新成為當前的重點環節，助力外向型企業轉型升級以及搭建綜合性外貿服務平臺，強化政府公共購買服務，擴大民營企業參與機會以及行業范圍，降低企業出海經營的市場風險和系統性成本。

（三）協同體系

積極的財政政策工具體系需要強化對 “工具聯動性與工具可持續性”的研究。首先是工具聯動性問題，支出類工具與收入類工具、財政類工具與金融類工具、政府性工具與民營類工具等聯動發力，通過完善制度創新機制以及政策安排，提升工具聯動的合法性與長期性。其次是財政政策的可持續性問題，優化地方政府債務可持續條件，適當增強地方政府債務自主率與靈活性，保障區域重大項目以及民生工程持續優化，提升地方政府債務—資產轉化空間和能力。強化債務風險緩釋機制，持續化解地方政府短期到期債務風險和各類隱性債務風險。強化對宏觀政策協調性研究，構建“財政政策、貨幣政策、產業政策、科技政策、社會政策”聯動實施的制度框架，保持各類型政策的預見性、延續性、穩定性和可持續性，注重提升政策透明度，發揮數字化工具作用，釋放積極信號，減少政策運行的不確定性和摩擦成本。

（四）時空特征

積極的財政政策的實施要強化對 “財政工具的時空特征研究”。時間屬性主要是政策工具的短期目標與長效機制并重，強調階段性側重的同時，減少政策工具的未來擠出效應。針對地方政府債務壓力問題，要從時間優化與結構優化同時發力，依托金融產品屬性優化財政資金與債務存量的時間配置。在空間問題上重點關注跨區域合作的財政扶持機制設計，資源型城市與工業型城市的特殊性要能夠反映在財政政策的差異性上 （例如資源交易指標、招商引資土地指標等價值市場化問題），區域之間的產業鏈延伸更要發揮財政政策的保障和鼓勵作用。要提升地方政府培育可持續財源的能力，在事權與財權問題上進行局部性試驗改革，在經濟發展目標任務的考核方面，給予差異化的制度設計與目標設計。

2023年是全面貫徹落實黨的二十大精神的開局之年，面對多重目標以及多維度風險并存的現實環境，積極的財政政策必將在有效應對疫情影響的問題上發揮基礎性、支柱性作用。從短期的政策效應來看，通過擴張性財政支出以及結構性優化（特別是圍繞財政金融工具的聯動創新），能夠有效緩解地方政府發展經濟的債務壓力，能夠更加有效地發揮財政工具的生產性功能，能夠更好地引導市場主體形成積極穩定的投資預期，保持消費與投資的可持續性，穩定宏觀經濟大盤。從長期的政策效應來看，積極的財政政策將緊密圍繞黨的二十大的總體部署，統籌發揮“穩定政策、結構政策與增長政策”等宏觀政策的結構化效能，聚焦經濟質的有效提升和量的合理增長，在供給側結構性改革、國內國外兩大市場以及加強各類政策協調配合等方面形成 “制度創新”預期和政策設計，最終助力實現社會經濟高質量發展。

注釋：

①據財政部《2022年前三季度財政收支情況》數據顯示：2022年前三季度，我國的地方一般公共預算收入83217億元，按自然口徑計算下降4.9%。地方政府性基金預算本級收入42588億元，比上年同期下降26.4%，其中國有土地使用權出讓收入38507億元，比上年同期下降28.3%。

②國務院副總理劉鶴在達沃斯世界經濟論壇2023年年會上表示：針對房地產領域風險，著力穩定預期，提供合理流動性，放松過熱時期的調控措施，積極擴大有效需求。未來中國房地產業穩定發展仍有足夠的需求支撐。

③林江（2022）研究認為，當前需要引導民間資金投入到地方基礎設施建設上，通過利用好金融創新來配合財政環境的營造，發揮財政資金四兩撥千斤的效果。

④財政部在2022年發行7500億元特別國債，聚焦重點項目和重大工程，致力于穩住地方經濟增長基本盤。

⑤周岳研究指出，2022年一般公共預算支出增速預計為8.4%，較2021年提高8.1個百分點，實際赤字率4.6%，相應的廣義預算支出增速則回升至9.9%，財政政策的主要亮點在于圍繞收入端著手減稅降費，實現“放水養魚”。