環(huán)境影響評價工作中存在的問題及對策

南大環(huán)境規(guī)劃研究院(江蘇)有限公司 劉卓

黨的十八大以來，隨著“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念成為全社會的共識，經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展已成為我國未來發(fā)展的重要主題。環(huán)境影響評價作為協(xié)調(diào)生產(chǎn)建設與環(huán)境保護的重要手段，既為區(qū)域規(guī)劃或建設項目環(huán)境規(guī)范管理提供了重要的法律依據(jù)，又為環(huán)保主管部門行政執(zhí)法提供了有力的決策支撐，其機制、體制的研究日益受到社會各界的重視。

一、我國環(huán)境影響評價的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

（一）環(huán)境影響評價的主要內(nèi)容

環(huán)境影響評價是基于所在區(qū)域生態(tài)環(huán)境特點，針對擬建的建設項目及規(guī)劃情況，分析、預測和評估其實施后可能造成的環(huán)境影響，提出預防或減輕負面環(huán)境影響的對策和措施，并開展跟蹤監(jiān)測的方法與制度。通過對擬建項目與規(guī)劃科學、客觀、公正的環(huán)境影響評價，既可降低環(huán)境污染事故的發(fā)生幾率，也可有效保障環(huán)境治理工作的順利實施。

（二）我國環(huán)境影響評價的發(fā)展歷程

自1969年美國通過《國家環(huán)境政策法案》(National Environmental Policy Act of 1969，NEPA)，首先將環(huán)境影響評價確立為一項政府管理必須遵循的法律制度以來，環(huán)境影響評價的技術方法和程序不斷發(fā)展和完善，現(xiàn)已有100多個國家建立了環(huán)境影響評價制度[1]。

我國環(huán)境保護事業(yè)起步相對較晚，但發(fā)展十分迅速。1973年8月，在北京召開的第一次全國環(huán)境保護會議，標志著我國環(huán)保事業(yè)揭開序幕。1979年9月，全國人大常委會通過《中華人民共和國環(huán)境保護法》(試行)，正式確立環(huán)境影響評價制度。1998年11月，國務院通過《建設項目環(huán)境保護管理條例》，全面規(guī)范了環(huán)境影響評價的內(nèi)容、程序及法律責任。2002年10月，全國人大常委會通過《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，正式以立法的形式規(guī)范環(huán)境影響評價制度，并將區(qū)域規(guī)劃評價納入環(huán)境影響評價體系中。2004年2月，原國家環(huán)境保護總局、人事部建立環(huán)境影響評價工程師執(zhí)業(yè)資格制度，對環(huán)境影響評價從業(yè)人員水平做出了規(guī)范要求[2]。2009年8月，國務院通過《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，環(huán)境影響評價制度形成了“一法兩條例”格局，進一步完善了環(huán)境影響評價體系。至此，我國基本建立了比較規(guī)范、全面的環(huán)境影響評價制度體系[3]。

（三）我國環(huán)境影響評價的現(xiàn)狀

我國環(huán)境影響評價制度確立及實施已經(jīng)四十多年，與之配套的各項法律、法規(guī)及技術規(guī)范等文件體系已基本完備，在一定程度上推動了環(huán)境影響評價相關理論研究的發(fā)展。目前，我國的環(huán)境影響評價制度理論研究與實施方面已取得一定成就，尤其是規(guī)劃環(huán)境影響評價已走在發(fā)展中國家的前列[4]，但與發(fā)達國家相比，仍然存在許多缺陷，如：公眾參與不足、評價指標有待完善、評價導則難以施行、從業(yè)人員素質(zhì)不高、預測模型缺乏技術參數(shù)支撐等，一定程度上制約了行業(yè)的發(fā)展，因此，我國的相關人員必須繼續(xù)努力，不斷地改進和改進。

二、我國環(huán)境影響評價存在的問題

（一）普法力度有待加強

我國先后制定了《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》等多部法律、法規(guī)，明確了環(huán)境違法的行為及后果，并曾在法律層次上明確了環(huán)保法律推廣普及的相關要求。但隨著政府職能轉(zhuǎn)變，環(huán)評“放管服”改革的不斷推進，企業(yè)已經(jīng)站在了環(huán)境保護的“第一線”，其環(huán)保主體責任愈發(fā)重大，現(xiàn)有的環(huán)境普法力度亟待加強。

很多企業(yè)對環(huán)境影響評價認識不足，單純覺得評價工作就是為了通過主管部門的審批，對于評價具體內(nèi)容毫不關心，導致了很多“批建不符”情況。同時近年來，環(huán)保領域政策文件密集出臺，對于環(huán)境管理的要求也多有調(diào)整，由于缺乏政策文件的宣貫普及，企業(yè)環(huán)保管理人員、政府行政管理人員甚至環(huán)評工作人員都很難及時更新相關知識并落實到位，這也為未來環(huán)境規(guī)范管理埋下隱患。

（二）環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量仍需提升

環(huán)境影響評價是以環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎，開展影響預測與評價工作的，環(huán)境現(xiàn)狀監(jiān)測屬于評價工作的前期調(diào)研內(nèi)容，環(huán)境影響是對項目或規(guī)劃實施后的環(huán)境預估。由于環(huán)保管理逐步規(guī)范化，社會對于環(huán)境監(jiān)測的需求快速增長，各類監(jiān)測單位急劇增加，部分新增的企業(yè)從業(yè)時間較短，專業(yè)人員缺乏，尚未形成系統(tǒng)的操作規(guī)程，監(jiān)測質(zhì)量難以保證。我國目前尚未建立了完善的監(jiān)測制度，在環(huán)境監(jiān)測工作方面，由于缺少強有力質(zhì)量監(jiān)督體系，導致在監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)管方面經(jīng)常存在盲點，相關考核機制無法得到全面落實，監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假的事情時有發(fā)生[5]。

（三）技術導則難以有效施行

為了規(guī)范環(huán)境影響評價技術和指導環(huán)境影響評價工作開展，國家制定了環(huán)境影響評價技術導則，是環(huán)境影響評價工作開展的重要規(guī)范和依據(jù)。近年來，我國陸續(xù)對現(xiàn)行的地表水、地下水、大氣、風險、噪聲、生態(tài)等環(huán)境影響評價技術導則進行了修訂，并增加了土壤評價技術導則，同時發(fā)布了污染源源強核算技術指南，為建設項目的環(huán)境影響評價工作提供了新的依據(jù)和計算方法[6]。但值得注意的是，雖然大部分技術導則為了有效施行都通過附錄形式對其實施所需的數(shù)據(jù)資料提供了參考指南，但是仍有部分技術導則未能給出具體的實施細節(jié)，一定程度上制約了環(huán)境影響評價工作的開展，例如土壤導則，其影響預測需要的很多參數(shù)，導則均未給出指導或推薦出處，實際從業(yè)工作人員自行取值，隨意性較大，難以保證預測結果的可靠性、公正性。

（四）公眾參與度不足

公眾參與是我國環(huán)境影響評價過程中，保障公眾環(huán)境保護知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權的重要舉措，能有效預防項目或規(guī)劃實施過程中產(chǎn)生的群眾糾紛。雖然生態(tài)環(huán)境部于2018年公布了《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》，對環(huán)境影響評價過程中的公眾參與重新做了規(guī)范要求，一定程度上簡化了公眾參與的形式，但仍未能扭轉(zhuǎn)環(huán)境影響評價過程中公眾參與度不足的問題。

當前我國公眾參與度不足主要原因有以下幾個方面：第一，公眾參與機制還不完善，有關部門對環(huán)境保護工作的宣傳不到位，建設單位對項目信息公開的主動性不高，不能及時、全面、準確的將項目信息傳遞給可能受到環(huán)境影響的區(qū)域公眾，公眾自然難以有效參與；第二，群眾尚未樹立法治觀念，未正確認識到自身環(huán)境保護知情權、監(jiān)督權的重要性，對于環(huán)保的認知不夠深入，難以認識到擬建項目或規(guī)劃與自身的關聯(lián)，自然缺少參與的積極性，或者只是形式參與。

（五）環(huán)評從業(yè)人員素質(zhì)不高

一般情況下，環(huán)評從業(yè)人員除要有環(huán)評執(zhí)業(yè)資格證外，還要熟練運用環(huán)評導則和技術方法，熟悉相關行業(yè)實際案例，能夠充分掌握環(huán)境影響評價重點，是一項專業(yè)性較強的技術工種。自2018年取消了環(huán)評單位資質(zhì)審批監(jiān)管制度，我國環(huán)評單位數(shù)量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。根據(jù)2021年環(huán)境影響評價信用平臺統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國環(huán)評單位數(shù)量已由環(huán)評資質(zhì)管理年代的不足1000家，增長到現(xiàn)在的8000多家，而在冊環(huán)評工程師只有14000多人，超過50%的環(huán)評單位只有一名環(huán)評工程師。這導致當前的環(huán)評單位中，充斥著大量經(jīng)驗不足的人員從事環(huán)評相關工作，部分單位人員缺乏培訓、報告審核不嚴，很容易導致項目關鍵環(huán)節(jié)把關不足，環(huán)評報告編制水平差的現(xiàn)象，嚴重影響了環(huán)評行業(yè)報告的質(zhì)量水平及行業(yè)認同感，把環(huán)評從一個“技術活”變成了“準入門檻低，誰都能干”的體力勞動。

（六）環(huán)境影響評價機制有待優(yōu)化

目前，環(huán)評和環(huán)保部門都是日常工作的一部分，因為雙方的利益關系，他們在進行環(huán)評的過程中，難免會出現(xiàn)一些不公平、不公正的情況。另外，由于環(huán)評機構與建設單位之間存在利益聯(lián)系，導致環(huán)評機關只會一味的迎合建設單位，不按照國家有關規(guī)定開展環(huán)評工作，最終造成環(huán)評工作結果帶有很強的主觀性，缺乏公正性。當前，很多環(huán)境保護單位接到的關于環(huán)境影響評價的投訴很多。

三、環(huán)境影響評價問題的解決對策

（一）做好對環(huán)評公眾宣傳

隨著公眾環(huán)保意識的不斷增強，人們對于環(huán)境影響評價的關注度逐漸增高，做好對環(huán)評公眾宣傳工作愈發(fā)重要。因此，首先環(huán)保管理部門要加強對環(huán)境影響評價工作的重視，在日常工作中嚴格按照國家法律法規(guī)要求，開展相關環(huán)保管理工作，加強對企業(yè)及環(huán)評單位的監(jiān)管。其次，環(huán)保管理部門要加強環(huán)評的公眾宣貫工作，通過報紙、網(wǎng)絡、多媒體等多種方式提高群眾對環(huán)評工作的認同感，促進社會各界的積極參與環(huán)評工作。最后，環(huán)保管理部門要將環(huán)評宣傳工作深入基層，還要宣傳與普及環(huán)境相關的法律法規(guī)，讓大家真正認識到環(huán)境保護對我們的影響和意義。在某些偏遠、經(jīng)濟欠發(fā)達地方，要加強宣傳，確保中小企業(yè)真正重視環(huán)境保護，妥善處理好環(huán)境與經(jīng)濟的關系，不要以犧牲環(huán)境為代價，謀求發(fā)展。

（二）提高環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量水平

準確可靠的數(shù)據(jù)是生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的生命線，是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷改善的度量尺，為提升環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量水平，需加大對環(huán)境監(jiān)測工作的規(guī)范力度。首先，要加強監(jiān)測從業(yè)人員培訓力度，確保監(jiān)測相關人員熟練掌握監(jiān)測采樣、運輸、分析等流程的操作規(guī)范，并加強流程規(guī)范性審核，保障監(jiān)測結果的可靠性。其次，要加強監(jiān)測儀器設備管理維護，確保相關儀器設備能夠穩(wěn)定運行，保證監(jiān)測結果的準確性。最后，要完善監(jiān)測制度體系，健全環(huán)境監(jiān)測單位考核機制，加大監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假相關人員的懲處力度，規(guī)范監(jiān)測行業(yè)行為。

（三）完善環(huán)境影響評價技術導則

由于環(huán)保形勢的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的環(huán)評技術導則在施行過程中可能會出現(xiàn)部分內(nèi)容不符合我國實際情況的現(xiàn)象，對我國環(huán)境影響評價事業(yè)發(fā)展造成了一定的阻礙。因此，首先應加強環(huán)境影響評價技術導則的施行宣貫力度，給出環(huán)境影響評價技術導則施行的指導材料，定期收集并公開導則施行過程中問題及解決途徑，并在后續(xù)修訂過程中，綜合考量前期施行過程中遇到的問題，并給出解決途徑，確保環(huán)評技術導則能在我國環(huán)評工作中順利施行。其次，為保證環(huán)評技術導則的嚴肅性，避免在全國施行過程中出現(xiàn)大面積偏差，建議在新導則公布前，在部分區(qū)域先行開展試點工作，引入效果評估機制，通過大量實踐數(shù)據(jù)完善導則條款，確保技術導則設定的科學、合理性。最后，要加大技術導則的理論研究力度，充分借鑒國外先進的技術經(jīng)驗，合理設定相應的環(huán)境影響評價指標，更好的解決環(huán)境與經(jīng)濟之間的協(xié)調(diào)發(fā)展關系，便于制定科學有效的環(huán)境影響評價方案。

（四）加強公眾對環(huán)境影響評價的參與

在環(huán)境影響評價工作過程中，要充分保障公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權等環(huán)境權益，增強公眾參與環(huán)境影響評價的積極性[6]。與其它行業(yè)相比，環(huán)境影響評價工作的責任重大，一旦公眾參與工作落實不到位，產(chǎn)生群體糾紛，很可能產(chǎn)生巨大的環(huán)境和經(jīng)濟損失。因此，在推進環(huán)評工作時，要始終把人民的利益放在第一位，高度重視群眾的參與度，加大環(huán)評的宣傳力度，積極引導公眾有效參與。此外，建設單位和環(huán)評機構還應廣泛聽取公眾的意見和建議，了解公眾對該工程或規(guī)劃在環(huán)保領域的意見和建議。同時，環(huán)評審批機關應當根據(jù)有關文件規(guī)定，對環(huán)評文件進行全面公開，方便公眾查閱有關環(huán)評文件，確保公眾的知情權和監(jiān)督權。提高公眾參與度，可以從某種意義上推動我國環(huán)境影響評價朝著有利于社會發(fā)展的方向發(fā)展。

（五）規(guī)范環(huán)評人員業(yè)務能力培訓要求

環(huán)境影響評價作為一項專業(yè)性很強的技術服務工作，需要從業(yè)人員具備相當?shù)臉I(yè)務素質(zhì)，才能保障評價工作的質(zhì)量水平。然而我國現(xiàn)行的法律、規(guī)章中只針對有執(zhí)業(yè)資格的環(huán)評工程師設置培訓要求，對于實際從事大量評價工作的無證從業(yè)者素質(zhì)卻沒有明確的規(guī)定，對我國環(huán)境影響評價事業(yè)發(fā)展造成了一定的阻礙。因此，為提升環(huán)境影響評價行業(yè)水平，應規(guī)范要求所有從業(yè)者履行自我業(yè)務能力提升義務，推動管理部門督促環(huán)評單位建立環(huán)評從業(yè)人員培訓制度，鼓勵環(huán)評單位通過內(nèi)部培訓會、交流會，提高工作人員的整體素質(zhì)。

（六）健全環(huán)境影響評價法制體系

如果要讓環(huán)保工作真正落實下去，相關部門就必須加強法律法規(guī)的引導，對某些違法違規(guī)建設項目，不僅要加大處罰力度，還需要對其進行停工整改。對于那些具有刑事責任、情節(jié)嚴重的違法行為，相關部門要依法追究其責任。目前，我國關于環(huán)境影響評價的法律規(guī)定還存在一些不足之處，因此，我國有關部門應當采取相應的對策，強化管理，并結合當前建設和環(huán)境影響評價體系的發(fā)展狀況，完善環(huán)境影響評價體系[7]。要確保法規(guī)文件與當前環(huán)境保護工作有關的規(guī)定相一致。有關部門要注意環(huán)境保護中出現(xiàn)的新問題，要注重環(huán)境保護的可行性，并及時跟蹤相關的法律法規(guī)，避免一些建設單位鉆空子，從事違法活動。另外，對不遵守環(huán)境保護法規(guī)的人，依法給予相應的懲罰。要避免環(huán)境保護單位本身的違規(guī)行為，相關部門要加強監(jiān)管，對相關部門的工作人員進行查處。

四、結束語

隨著我國生態(tài)文明建設的不斷推進，環(huán)境問題越來越受到人們的關注。環(huán)境影響評價作為預防和減緩建設項目和規(guī)劃產(chǎn)生不良環(huán)境影響的有效手段，其重要性不言而喻。我們應重點關注環(huán)境影響評價制度運行過程中產(chǎn)生的各類問題，認真思路、探索可行的解決途徑與方法，推動我國環(huán)境影響評價制度不斷迭代、完善，更好地發(fā)揮環(huán)境影響評價制度對生產(chǎn)建設、綠色發(fā)展科學、合理的指導作用。