流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理的實(shí)現(xiàn)路徑和理論邏輯
——基于武義縣“賓館式”管理的分析

中共武義縣委黨校 陶曉瑜

一、問(wèn)題的提出

學(xué)者們對(duì)流動(dòng)人口展開(kāi)過(guò)多維視角的研究，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)學(xué)、人口學(xué)、社會(huì)學(xué)抑或管理學(xué)的研究，都對(duì)認(rèn)識(shí)、澄清流動(dòng)人口管理與服務(wù)等相關(guān)問(wèn)題大有裨益，我國(guó)學(xué)術(shù)界則是從20世紀(jì)80年代初開(kāi)始關(guān)注這個(gè)問(wèn)題，從流動(dòng)人口本身的特點(diǎn)、形成要素、流動(dòng)人口管理、對(duì)城鎮(zhèn)化的影響等方面進(jìn)行了研究探討。隨著“治理理論”的興起，學(xué)者開(kāi)始探討政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民這三對(duì)基本關(guān)系，從流動(dòng)人口的管理轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃?dòng)人口治理，反思流動(dòng)人口對(duì)社會(huì)治理帶來(lái)的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，流動(dòng)人口治理逐漸成為公共管理的一個(gè)重要價(jià)值理念和實(shí)踐追求。在政府層面，黨的十八大以來(lái)，隨著國(guó)家治理體系的不斷發(fā)展和完善，對(duì)流動(dòng)人口這個(gè)群體的社會(huì)貢獻(xiàn)及特性的認(rèn)知更加的系統(tǒng)、全面和科學(xué)，該群體共享社會(huì)改革發(fā)展成果的內(nèi)容與形式也隨著這種認(rèn)識(shí)的全面而不斷豐富，各地也不斷創(chuàng)新涌現(xiàn)出有效的流動(dòng)人口治理形式載體，實(shí)現(xiàn)了治理能力穩(wěn)步提升。

但盡管如此，我們?nèi)孕枨逍颜J(rèn)識(shí)，身處城市的流動(dòng)人口依然是整個(gè)城市治理，特別是基層社區(qū)的治理中極易被忽視的群體。與此同時(shí)，大量人口的無(wú)序流動(dòng)，會(huì)帶來(lái)一系列的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這一點(diǎn)在近幾年疫情暴發(fā)的特殊情境中，可以更加深刻地體會(huì)到。特別是在流動(dòng)人口密集的中型城市，由于城市能級(jí)、政府管理、人口自身素質(zhì)等都無(wú)法與北上廣等早發(fā)大型城市相媲，導(dǎo)致該群體有時(shí)仍無(wú)法享受與其貢獻(xiàn)相匹配的公共服務(wù)、資源，在危機(jī)突發(fā)時(shí)也因思想認(rèn)知不足、信息獲取不足等問(wèn)題無(wú)法獲得公正對(duì)待。

因此，無(wú)論平常時(shí)期還是面臨社會(huì)突發(fā)公共危機(jī)，無(wú)論從城市治理的角度，還是流動(dòng)人口享有社會(huì)資源和進(jìn)行社會(huì)參與的角度看，以問(wèn)題為導(dǎo)向推動(dòng)流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理都顯得尤為必要。

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，武義縣作為江浙地區(qū)一個(gè)以工業(yè)為主的發(fā)展縣，外地人口大量涌入，社會(huì)治理壓力激增，政府職能亟待轉(zhuǎn)型。連續(xù)數(shù)年30余萬(wàn)人口的小縣，外來(lái)人口超20萬(wàn)，2021年全縣累計(jì)登記流動(dòng)人口22萬(wàn)余人，截至12月31日，登記在冊(cè)流動(dòng)人口21萬(wàn)余人。許多工業(yè)區(qū)周邊村莊中居住的外來(lái)人口數(shù)遠(yuǎn)超本村人口數(shù)，有些高達(dá)4倍，甚至5倍以上。自2020年開(kāi)始，武義對(duì)全縣1.6-1.7萬(wàn)幢出租房，11-12萬(wàn)間房實(shí)行“賓館式”管理，納入平臺(tái)統(tǒng)一管理，通過(guò)“人來(lái)登記、人走注銷”的賓館管理模式，實(shí)現(xiàn)“以房管人”零遺漏。“賓館式”管理以行政村為網(wǎng)格，并采取審核前置、智能守門、精準(zhǔn)智控等一系列做法，對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行精準(zhǔn)治理，該實(shí)踐通過(guò)治理的邏輯轉(zhuǎn)變，逐步改變?cè)械娜丝诠芾砟Ｊ剑粩啻龠M(jìn)政府行政范式轉(zhuǎn)型。

二、“賓館”式管理的實(shí)踐路徑

（一）流動(dòng)人口治理之痛

1.傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)中流動(dòng)人口治理之問(wèn)

流動(dòng)人口一般通過(guò)兩條主線與所在城市互動(dòng)，一條是“個(gè)人-職業(yè)生活-城市”，另一條是“個(gè)人-私人生活-城市”，隨著社會(huì)“流動(dòng)”不斷增強(qiáng)，“單位”概念不斷弱化，以及不斷加速的城市發(fā)展進(jìn)程，導(dǎo)致就業(yè)單位的社會(huì)治理功能逐漸弱化。流動(dòng)人口穩(wěn)定性偏低，依單位而居的情況基本消失，且企業(yè)更加注重員工是否能開(kāi)創(chuàng)經(jīng)濟(jì)效益或帶來(lái)技術(shù)管理創(chuàng)新，不再會(huì)對(duì)員工私生活多加干涉，都是原先作為重要治理主體的單位在現(xiàn)行的治理實(shí)踐中功能逐漸萎縮，甚至缺位的原因。加之，企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入深水區(qū)，從企業(yè)和政府剝離出的部分社會(huì)和服務(wù)職能，大部分下沉轉(zhuǎn)移到社區(qū)及村一級(jí)的行政單元中。與此同時(shí)，個(gè)人生活不斷“原子化”、陌生化，公共價(jià)值不斷受到?jīng)_擊而逐漸消逝。流動(dòng)人口被本地人當(dāng)作“外地人”參與治理的話語(yǔ)權(quán)、機(jī)會(huì)與渠道不足，邊緣化嚴(yán)重。

2.傳統(tǒng)行政范式中流動(dòng)人口治理之問(wèn)

流動(dòng)人口管理一般用以傳統(tǒng)社會(huì)管理方式，基本上承襲傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制，隨著城市化建設(shè)不斷加速，社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)不斷提升，傳統(tǒng)的流動(dòng)人口管理方式已漸漸無(wú)法適應(yīng)時(shí)代需求。主要表現(xiàn)為，一是行政架構(gòu)管理不靈活，重“條”輕“塊”，各部門條線的執(zhí)法處罰權(quán)責(zé)清晰，但作為管理單元格的社區(qū)、村則權(quán)限不足，造成條塊分割、多頭管理、權(quán)限分散。若各行政部門之間溝通協(xié)作暢通不足，固守自身利益不配合社區(qū)工作時(shí)，則很容造成流動(dòng)人口的管理與服務(wù)的“越位”“缺位”“不到位”現(xiàn)象，造成部門花費(fèi)大量的精力、物力和財(cái)力，卻仍得不到百姓認(rèn)可的尷尬局面。二是行政行為方式效果不佳，重“被動(dòng)防范式”管理，輕“主動(dòng)服務(wù)型”管理，極易導(dǎo)致成本高、實(shí)效低的局面，形成管理缺乏良性循環(huán)和流動(dòng)人口響應(yīng)度低等問(wèn)題。三是行政參與不足，未能成良好的全社會(huì)共同參與管理的運(yùn)行機(jī)制，很大程度上仍然是游離于社會(huì)和市場(chǎng)之外的管理格局，公安機(jī)關(guān)長(zhǎng)期處于“孤軍作戰(zhàn)”和“單打獨(dú)斗”的境地。

（二）“賓館式”管理的實(shí)踐運(yùn)作

1.建立村級(jí)治理網(wǎng)格：讓流動(dòng)人口“有跡可循”

流動(dòng)人口“賓館式”管理，采取以行政村地域范圍來(lái)劃分網(wǎng)格，通過(guò)新居民管理新方法，搭建新居民服務(wù)管理系統(tǒng)，建立“以房屋管人，以服務(wù)管人”工作機(jī)制，將一間間零散的出租房作為“客房”納入平臺(tái)統(tǒng)一管理，形成疏密有致、穿梭有節(jié)的農(nóng)村流動(dòng)人口治理網(wǎng)格。并在治理過(guò)程中不斷優(yōu)化技術(shù)、形式、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)，打破原有相關(guān)事務(wù)部門之間信息屏蔽、條塊分割、相互推責(zé)、反應(yīng)滯后的壁壘。

其一，在原先公安流動(dòng)人口數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，拉網(wǎng)式排查，做到租用房屋和租用人員兩個(gè)“底數(shù)清”，全面排摸流動(dòng)人口居住、出入等人、地、事、組織等信息。其二，村主任為村級(jí)網(wǎng)格聯(lián)絡(luò)員，設(shè)立“賓館”前臺(tái)登記員，對(duì)上傳遞信息，對(duì)下了解和核查動(dòng)向、訴求、困難并促進(jìn)最終解決，推進(jìn)流動(dòng)人口治理各個(gè)主體之間的溝通、銜接與協(xié)調(diào)合作，實(shí)現(xiàn)基層各線、各部門及治理相關(guān)事務(wù)能在村級(jí)網(wǎng)格內(nèi)兼容互動(dòng)。其三，將村居民服務(wù)中心設(shè)置成賓館“前臺(tái)”，發(fā)布《武義縣推進(jìn)房屋租用“一件事”“最多跑一次”改革實(shí)施方案》，極大便利了租客和房東，一站式解決，實(shí)現(xiàn)房屋租用一站式聯(lián)辦、一體化服務(wù)。其四，“人來(lái)登記、人走注銷”的管理模式，流動(dòng)人口信息采集不斷走向規(guī)范和完善，一定程度解決了以往信息采集缺失、重復(fù)、不完整、更新不及時(shí)等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“以房管人”零遺漏。新居民服務(wù)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)最終進(jìn)入縣大數(shù)據(jù)局，各相關(guān)部門在獲得權(quán)限后，可提取相關(guān)數(shù)據(jù)，打破數(shù)據(jù)信息壁壘。

2.下沉治理資源：讓流動(dòng)人口有資源可用

流動(dòng)人口“賓館式”管理，在房東層面，不但起到了優(yōu)質(zhì)免費(fèi)“房屋中介”的作用，減少了房東因房屋空置而到處廣告的麻煩。更是從源頭上遏制了因房租惡意拖欠導(dǎo)致的矛盾糾紛，免去了因出租房屋帶來(lái)的各種糟心事、煩心事。在租客層面，則是通過(guò)前置審核和分色建檔建立“準(zhǔn)入機(jī)制”對(duì)租房進(jìn)行分類改造，根據(jù)房屋質(zhì)量、消防是否達(dá)標(biāo)等分為綠色、黃色、紅色三個(gè)檔次，符合標(biāo)準(zhǔn)可直接出租的為綠色，整改后可出租的為黃色，存在嚴(yán)重隱患不能出租的為紅色，提升租客的安全和舒適性。并以房屋為單位建立“一戶一檔”民情檔案，積極鼓勵(lì)并創(chuàng)造條件推進(jìn)新居民履行本地居民義務(wù)，享受本地居民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)“管理”與“服務(wù)”并重，積極幫助新居民融入本地生活。打造房屋租用“網(wǎng)上辦”“掌上辦”模式，激發(fā)租客參與治理的指數(shù)和意愿，收集其當(dāng)前駐留和發(fā)展的需求和需要，再與各事務(wù)部門溝通，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品、服務(wù)及資源與村流動(dòng)人口特征相匹配，加快資源配置與下沉。

3.拓寬社會(huì)參與：實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口治理共建共治

流動(dòng)人口“賓館式”管理，一方面推出《關(guān)于加強(qiáng)全縣居民服務(wù)管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》推進(jìn)新老居民同步、同等服務(wù)，不斷擴(kuò)大新居民的社會(huì)參與，激發(fā)他們?cè)诰幼〉毓步ü仓蔚脑竿澳芰ΑＡ硪环矫嬖鰪?qiáng)村級(jí)組織對(duì)新居民的吸引力和聚合力，把優(yōu)秀流動(dòng)人口納入村級(jí)管理人才，樹(shù)立新居民模范典型人物，發(fā)揮引領(lǐng)模范帶動(dòng)示范作用。在此基礎(chǔ)上，在流動(dòng)人口聚集村，拓展訴求表達(dá)和輿情匯集渠道，增強(qiáng)其對(duì)所在村莊公共事務(wù)的知情權(quán)、話事權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次，發(fā)展流動(dòng)人口公益、志愿組織，通過(guò)地緣關(guān)系、民族、行業(yè)等為紐帶把流動(dòng)人口聯(lián)結(jié)起來(lái)，發(fā)展流動(dòng)人口“受助者”及“助人者”的雙重身份，開(kāi)展“老娘舅”活動(dòng)，在村級(jí)公益事業(yè)的有益補(bǔ)充和有效幫手。

三、政府行政范式轉(zhuǎn)型和機(jī)制突破的實(shí)現(xiàn)邏輯

“賓館式”管理實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理的實(shí)質(zhì)是基層政府行政范式的轉(zhuǎn)型，是精準(zhǔn)治理思維的應(yīng)用，是治理機(jī)制與原理的突破與創(chuàng)新，其中有著理念、實(shí)踐和行為三重實(shí)現(xiàn)邏輯。

（一）理念邏輯：從“管理”之嚴(yán)轉(zhuǎn)向“治理”之善

政善治，事能善。“賓館式”管理的出現(xiàn)是政府對(duì)流動(dòng)人口治理從以“管”代“治”，管雖有余，但“理”不足、服務(wù)欠缺，開(kāi)始逐步向“治理”轉(zhuǎn)型，是基層治理摸索著走向善治的實(shí)證案例。我們可發(fā)現(xiàn)，該治理模式遵從了兩個(gè)“從善”原則，一是治理主體之“善”，在基層政府抓牢抓總的前提下，促進(jìn)治理主體多元化，促進(jìn)流動(dòng)人口從“局外人”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c者”，激發(fā)企業(yè)、社會(huì)、村級(jí)組織、流動(dòng)人口自身參與其中。二是治理結(jié)構(gòu)之“善”，在制度設(shè)定時(shí)著眼于改變以往依靠政府行政單一力量自上而下解決相關(guān)事務(wù)和問(wèn)題的狀況，推動(dòng)往常治理單相度、命令式的垂直管理模式向多維度、扁平化、網(wǎng)格化治理模式轉(zhuǎn)變，激起主體活力，鼓勵(lì)村一級(jí)的基層主體創(chuàng)新，強(qiáng)化信息、動(dòng)態(tài)、共享、治理資源傾斜下沉，嘗試構(gòu)建出流動(dòng)人口善治、共治的良好生態(tài)結(jié)構(gòu)。

（二）實(shí)踐邏輯：從統(tǒng)一粗放轉(zhuǎn)向循因精細(xì)

“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。城市精細(xì)化管理，必須適應(yīng)城市發(fā)展。”把好事把好作為治理實(shí)踐的目標(biāo)，精細(xì)、精準(zhǔn)自然而然成為“賓館式”管理這個(gè)治理載體的實(shí)施要求。其一，因地制宜考慮武義縣流動(dòng)人口流入地、流出地、個(gè)體特征、同籍聚居情況、行業(yè)分布情況等，實(shí)施差異化治理，充分把握主體和對(duì)象的特性和發(fā)展需要。其二，以村網(wǎng)格，化問(wèn)題的被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主動(dòng)解決。村作為最小治理網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)治理資源下沉，集聚至網(wǎng)格，治理職權(quán)明確，分配至網(wǎng)格，信息化、智能化、大數(shù)據(jù)治理手段應(yīng)用，實(shí)施至網(wǎng)格，構(gòu)建出流動(dòng)人口網(wǎng)格治理體系。并與相關(guān)的政策和治理事務(wù)鏈接，在網(wǎng)格內(nèi)順暢貫穿，讓被動(dòng)管理真切轉(zhuǎn)化為主動(dòng)治理。其三，居民服務(wù)管理站的出現(xiàn)讓管理對(duì)象有地可訴，實(shí)現(xiàn)問(wèn)題主動(dòng)提交，讓流動(dòng)人口治理聚焦真需求，發(fā)現(xiàn)真問(wèn)題。

（三）行為邏輯：從“經(jīng)驗(yàn)”治理轉(zhuǎn)向“智慧”治理

“智慧”治理是治理的必然之路。以村級(jí)為端口登記的新居民服務(wù)管理系統(tǒng)為流動(dòng)人口治理搭建了實(shí)時(shí)更新的數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了信息實(shí)時(shí)精準(zhǔn)采集，公安等部門可以根據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)進(jìn)行研判，對(duì)時(shí)間段內(nèi)的人口數(shù)量、類型、來(lái)源、流向、活動(dòng)規(guī)律、發(fā)展態(tài)勢(shì)等了如指掌。新居民服務(wù)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集后進(jìn)入大數(shù)據(jù)局，其他單位獲得權(quán)限后共享，輔助其他基層綜合治理決策，預(yù)警流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上減少重復(fù)的基層治理工作，有效驅(qū)動(dòng)流動(dòng)人口基層治理現(xiàn)代化。如若對(duì)居民服務(wù)管理數(shù)據(jù)系統(tǒng)、管理機(jī)制等再加以完備，可以不斷推動(dòng)公共產(chǎn)品及資源對(duì)流動(dòng)人口的可及性，在就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會(huì)參與等流動(dòng)人口生存與發(fā)展的痛點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，促進(jìn)流動(dòng)人口在基層的智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧就業(yè)等，不斷提升政府的民生服務(wù)能力。

四、結(jié)論

綜上所述，治理主體和治理理念的轉(zhuǎn)變是現(xiàn)今改變政府治理傳統(tǒng)行政模式和提升基層治理有效性的關(guān)鍵。在實(shí)踐流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理思維時(shí)，有意識(shí)地將治理重心下移，并形成縱向良性互動(dòng)、橫向分工合理的科學(xué)行政架構(gòu)。本文以“賓館式”管理的治理載體的運(yùn)作來(lái)闡述流動(dòng)人口精準(zhǔn)治理的實(shí)踐機(jī)理和路徑，為基層流動(dòng)人口治理和社會(huì)綜治的發(fā)展和提升展示出一個(gè)實(shí)踐樣本。這一樣本設(shè)置了功能清晰、口徑一致的治理工作模塊，并強(qiáng)調(diào)參與主體的多維互動(dòng)關(guān)系，促使流動(dòng)人口治理有跡可循，治理資源精準(zhǔn)下沉，在一定程度上實(shí)現(xiàn)治理主體由政府轉(zhuǎn)向政府、市場(chǎng)和社會(huì)，治理體制由戶籍管理轉(zhuǎn)向人口登記，治理內(nèi)容由防范型單一管理轉(zhuǎn)向服務(wù)型綜合管理，治理方式由粗放轉(zhuǎn)向精細(xì)，達(dá)到政府行政范式的制度的轉(zhuǎn)型，以此來(lái)改變行政參與不足，在行政行為效果不佳，行政架構(gòu)不靈活的問(wèn)題。