我國農村生活垃圾分類治理的困境與對策

重慶師范大學經濟與管理學院 劉洋

2020年底，我國成功打贏脫貧攻堅戰，向著社會主義共同富裕的目標邁進。接下來，我國將按照2021年的中央一號文件的相關指示——“全面推進鄉村振興和加快農業農村現代化”，全面推進鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興。農村垃圾分類治理是農村生態振興的重要內容，對于建設美麗鄉村也具有重要意義。

當前，我國農村人居環境面臨嚴峻挑戰，其中農村生活垃圾治理還存在一些不足。依據眾多學者對我國農村居民生活固體垃圾人均日排放量的測算，我國農村居民平均每人每天產生約0.95千克生活固體垃圾，再根據第七次人口普查數據，截至2020年我國農村人口為50979萬人，則可計算得出中國農村生活固體垃圾的年排放量約為1.77億噸。[1]然而，中國農村居民生活垃圾的分類治理還不夠完善，農村居民生活垃圾總量中約有30%—40%未被高效地處理。[2]大量的農村生活固體垃圾，不僅影響村容村貌和人居環境，還占用了農村土地，污染了土壤、大氣以及水資源。并且一定程度上破壞了公共衛生環境，進而對農村居民的身心健康產生不利影響。

黨的十九大提出的鄉村振興總體要求中，將生態宜居作為其中重要的一個方面。2017年3月，國務院辦公廳轉發了《生活垃圾分類制度實施方案》，要求因地制宜推動建立生活垃圾分類制度。2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治三年行動方案》，為切實加快推進農村人居環境整治，進一步提升農村人居環境水平，提供了行動指導。2021年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021－2025年）》，為進一步加快農村人居環境整治提供了指導。2022年5月，住房和城鄉建設部、農業農村部、國家發展改革委、生態環境部、國家鄉村振興局、中華全國供銷合作總社聯合印發《關于進一步加強農村生活垃圾收運處置體系建設管理的通知》，明確了農村生活垃圾的治理目標和重點任務。農村生活垃圾分類治理作為農村生態文明建設的重要內容，受到了國家層面的高度重視，為此研究我國農村垃圾分類治理具有十分重要的意義。

一、我國農村生活垃圾分類治理的困境

近年，我國農村居民人均收入穩步增長，使得農村居民消費能力得到提高，加上農村的網絡購物也變得越來越方便，使得農村居民生活垃圾越來越多樣化。黃開興[3]等人通過實地考察調研后，分析認為我國農村生活固體垃圾的人均日排放量與人均年純收入之間可能存在倒“U”型曲線關系，并且操建華基于實踐認為：目前我國大部分地區的農村生活垃圾產生量還處于倒“U”型曲線的上升階段。[4]隨著我國經濟的持續發展，農村居民人均生活垃圾排放量還將保持一定時間段的增長，所以建立農村生活垃圾分類治理機制勢在必行。

蔣培等在調查發現：2020年農村生活垃圾分類和資源化利用示范縣的垃圾分類實踐情況，僅僅只有50%的行政村開展了垃圾分類。[1]進而可以推論出，在示范縣以外的其他區域，農村生活垃圾分類的實際執行率會更低。據相關資料表明，在經濟欠發達地區，農村生活垃圾分類治理的狀況相對較差。截至2016年底,在12.8萬個國家級建檔立卡的貧困村中,有47%的村莊垃圾未能得到有效的收集、分類和處理。[5]并且，與城市生活垃圾較高的無害化處理率相比，2019年農村的生活垃圾無害化處理率只有38.27%。[6]由此可見，在生活垃圾無害化處理方面，農村還較為落后，城鄉的差距較大，不利于鄉村生態振興和城鄉一體化發展。

農村垃圾分類的實際執行率較低，在已經執行生活垃圾分類的農村地區，生活垃圾分類的實際效果又會是怎樣呢？首先，農村生活垃圾分類在目前還存在“形式主義”現象。[1]一方面，目前的農村生活垃圾分類，主要依靠政府的行政命令強制推行，農村生活垃圾分類的效果直接關系到當地村民委員會以及政府的工作績效考評。所以，當地政府以及相關的組織力量，大力推行農村生活垃圾分類。另一方面，農村生活垃圾分類并未直接關切到當地村民的重大利益。加之，廣大村民對農村生活垃圾分類的意義認識還不夠。因此，廣大村民對農村生活垃圾分類的積極性不高。在這種情況下，農村生活垃圾分類更多地流于形式，未能真正地深入民心，落到實處。

然后，農村生活垃圾分類的標準也未能很好地適應當地的實際情況，導致生活垃圾分類面臨重重困難。具體表現為：一是垃圾分類的標準過于細致和煩瑣，不利于當地村民學習掌握；二是，垃圾分類的標準未能很好地結合當地的居民生活垃圾產生的實際情況，分類標準中的垃圾，有些極少出現在村民的實際生活中，而有的垃圾卻未能包含在垃圾分類標準中，所以農村生活垃圾分類標準的實用性還有待優化。

最后，農村居民對于農村生活垃圾分類的積極性不高。目前的農村生活垃圾分類主要依靠當地政府的行政力量在推動實施，未能有效地發揮村集體組織和廣大農村居民的力量，也不能很好地激發村民對于農村生活垃圾分類的主動性和積極性。政府行政力量的積極推動，在促進農村生活垃圾分類的早期具有見效快的優點，但是未能調動廣大村民的積極性，則會使得農村生活垃圾分類難以持續實施。

二、造成我國農村生活垃圾分類治理困境的原因

鑒于目前我國農村垃圾分類治理面臨的困境，深入分析探究其原因，有利于接下來更好地推進我國農村垃圾分類。

（一）垃圾分類治理的主體缺失

農村生活垃圾分類治理，應當以廣大居民為主體，相關政府部門做積極的引導。然而，當前我國的農村生活垃圾分類治理，還主要依靠政府的力量來推動實施，未能有效發揮廣大居民的主體作用。在農村居民生活垃圾分類治理主體缺失的情況下，政府的大力推動實施，使得農村生活垃圾分類的實施在起初階段能夠迅速見到成效，卻又難以為繼。廣大農村居民作為生活垃圾分類治理的具體踐行者，在農村生活垃圾分類治理中發揮著不可替代的作用。在農村生活垃圾分類治理的過程中，農村居民的主體缺失，使得農村生活垃圾分類在推進中，面臨如下問題：一是政府的指導性政策無法通過農村居民落到實處，頒布的垃圾分類政策不能很好地下沉到廣大村民之中，使得農村生活垃圾分類政策難以得到村民的理解與支持，進而使得農村生活垃圾分類的相關政策在執行過程中，可能遇到廣大村民的反對與阻撓；二是無法發揮村民群眾的積極性、主動性、創造性，相關的政策在具體實施過程中可能面臨一些問題，并需要修正完善，若不能很好地發揮村民的力量，則會使得政策的完善也面臨諸多困難與挑戰。

（二）村民生活垃圾分類治理的知識欠缺

廣大農村居民普遍具有愛護環境、講究衛生的意識，對于政府推行的垃圾分類也具有一定的熱情，然而生活垃圾分類知識的缺乏，使得廣大農村居民有心無力，不能很好地將農村生活垃圾分類治理貫徹落實。朱紅根等通過統計分析得出：農村居民對于農村生活垃圾分類的意愿相對強，而實施垃圾分類的行為卻相對弱，存在生活垃圾分類意愿與行為錯位的現象。[7]廣大農村居民對生活垃圾不能得到妥善處理帶來的危害認識不夠，進而對生活垃圾分類的重視也就不足，對于生活垃圾分類治理相關知識的學習積極性也就不高。此外，農村居民本身的知識文化水平相對較低，生活垃圾分類治理相關知識的學習對于他們來說，存在一定的困難。政府相關組織力量在推動農村生活垃圾分類治理時，對于農村生活垃圾分類治理的相關知識主要是重在宣傳，而缺乏長期的農村生活垃圾分類治理教學和實踐訓練。農村生活垃圾分類治理知識和能力的缺乏，使得廣大村民對于生活垃圾分類治理心有余而力不足。

（三）垃圾分類治理的相關法律法規較為欠缺

近年，國家對于農村生活垃圾分類治理高度重視，各級政府對于相關工作也積極推進。但是，還缺乏較為完備的法律法規作為相關工作的指導，對于農村生活垃圾分類還主要依據政府的政策規定來開展實施。由于政策規定具有相對較強的靈活性，常常發生變動調整，使得廣大農村居民難以很好地持續遵照執行。在現有的生活垃圾分類相關法律法規中，大都以城市生活垃圾分類為重點，對于農村生活垃圾分類的關注相對還不夠。受到城鄉二元結構[8]的影響，城市較多地被立法所關注，廣大農村地區的生活垃圾分類治理則處于相對弱勢地位。

（四）垃圾分類治理的經濟支持未能得到充分保障

建設美麗鄉村，實現鄉村生態振興，應當有充分的經濟支持。當前，農村生活垃圾分類治理的資金主要來源于國家財政。受制于國家財政對于農村垃圾分類治理的轉移支付有限，農村生活垃圾分類治理面臨資金不足的問題。加之，農村生活垃圾分類治理帶來的利益是遠期的、非緊迫性的，所以在資金支持方面總是處于靠后考慮的地位，其經濟支持很難得到可靠的保障。現階段，我國對于農村垃圾分類治理的經濟支持，尚未建立成熟的機制體制。對于農村垃圾分類治理的資金的籌集、運用管理、績效考評等，并未形成一整套完整的運行體系。因此，不利于農村垃圾分類治理獲得多方的經濟支持。

三、我國農村生活垃圾分類治理的建議

（一）建立適合農村生活垃圾分類的標準

根據當地農村的實際情況，建立合適的垃圾分類標準，是開展農村垃圾分類治理的重要環節。科學建立適宜的農村生活垃圾分類標準，便于廣大村民理解和接受，為嚴格執行農村生活垃圾分類標準奠定基礎。分類標準可遵循前期簡單易執行到逐步精細化分類的原則，這樣才便于農村生活垃圾分類的順利開展實施。當廣大村民逐步接受并習慣進行生活垃圾分類時，可適當對農村生活垃圾分類標準進一步優化。例如，采取“誰增加生活垃圾排放誰承擔一定的費用，誰促進資源的回收再利用誰享有一定的收益”的原則，來激勵廣大村民盡量減少生活垃圾的排放和促進資源的循環利用。通過適時地不斷優化農村生活垃圾分類標準，來持續促進廣大農村居民開展農村生活垃圾分類，最終實現農村人居環境的美化和鄉村生態振興。

（二）充分發揮村民在農村生活垃圾分類治理中的主體作用

廣大農村居民作為農村生活垃圾分類的直接參與者，是農村生活垃圾分類的主體。許騫騫等認為，農村居民直接參與農村生活垃圾分類，對農村生活垃圾分類具有顯著的積極作用。[9]因此，在推進農村生活垃圾分類治理時，應當發揮廣大農村居民的主體作用，通過宣傳教育等提高村民的環保意識和責任意識。一是通過表彰先進，倡導廣大村民向在生活垃圾分類治理方面表現優秀的同志學習。優秀的同志也可通過言傳身教，將生活垃圾分類的知識、技巧等傳授于廣大村民朋友學習。逐步形成崇尚先進，向優秀的生活垃圾分類者學習，大家互相交流、學習、進步，共同促成農村生活垃圾分類的良好氛圍。二是向廣大農村居民宣傳垃圾分類的知識，并在生活垃圾分類的實踐中給予指導和及時的糾正，幫助廣大農村居民逐步掌握生活垃圾分類的知識和實際能力，讓大家養成生活垃圾必分類的好習慣。政府引導村民的垃圾分類熱情并使之掌握垃圾分類的能力，使村民更多依靠自身力量共同創建美麗宜居的鄉村。

（三）逐步完善農村生活垃圾分類治理的法律法規

目前，我國大部分農村地區，都還未建立完善的生活垃圾分類治理的法律法規體系。科學的農村生活垃圾分類立法，不僅是倡導廣大村民積極實行生活垃圾分類的必備前提條件，還為村民進行農村生活垃圾分類提供可靠的指導。建立完備的農村生活垃圾分類法律法規，明確村民對于生活垃圾分類的權利和義務，能更好地激發村民的主人翁意識。一方面，促進廣大村民自覺履行和相互監督生活垃圾分類的責任和義務。另一方面，也讓廣大村民享有參與權、知情權，了解農村生活垃圾分類的相關資金的來龍去脈，感受到做好農村生活垃圾分類治理后帶來的美好生活環境，從而享有清潔、美麗的權利。

（四）多渠道保障農村生活垃圾分類治理所需資金

農村生活垃圾分類治理需要充足的資金支持，各種生活垃圾分類設施設備以及工作人員的工資等，都需要有資金來支持。現階段，我國農村生活垃圾分類治理主要依靠國家的財政撥款，農戶繳納的垃圾清潔費還遠遠不夠。但是，僅僅依靠國家財政撥款和村民繳納的垃圾清潔費，無法持續地為農村生活垃圾分類治理提供充足的資金。因此，對于農村生活垃圾分類治理，需要多方籌措資金，適當發揮市場作用，讓一些生活垃圾分類治理的相關企業參與進來。從而發揮市場和政府兩個方面的作用，更好地做好農村生活垃圾分類治理。