農村基層協商議事機制的現狀調查與創新
——以下圍村人居環境整治行動為例

華南農業大學 楊幸珺，賴欣彥，廖泓茵，杜嘉欣，邱淑姿

改革開放以來，我國社會主義民主法制建設所取得的成績舉世矚目。近年來，隨著民主化進程的推進，我國社會主義人民民主不斷擴大，民主制度不斷完善，民主形式不斷豐富，人民的權力得到充分的尊重與保障。21世紀初期，基層協商議事作為協商民主的重要實踐形式，從基層農村逐漸鋪開。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》對村級協商議事制度、議事形式和活動載體都做出明確指示，力求形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局。在此背景下，全國各地不斷探索和創新農村基層協商議事機制。

一、概念定義

在 西 方，“ 協 商（Deliberative）”一詞作為術語與政治聯系起來指政治討論時，軍事領袖組成的小規模的、排他性群體內部討論。協商是一種強調理性說服的面對面的交流形式，而不是強迫、欺騙或操縱。[1]協商反應的是一個嚴肅認真地對衡量支持和反對某個觀點的理由的內部過程。[2]“議事”指商量、討論正式事項，一般指公務，議事是人類的基本活動。“機制（Mechanism）”原指機器、機械，該詞來源于希臘語，最早運用于生物學和醫學領域。機制是各相關的內、外部因素在運動過程中相互銜接的、有一定向度的律動作用聯系。[3]

協商議事機制就是指行為主體能夠平等、自由地對涉及自身利益或公共利益地正式事務進行討論，在討論中明確地表達自己的觀點、意見和偏好，并理性地思考和理解不同支持和反對觀點的完整的、穩定的、制度性的結構關系和運行方式。

二、國內農村基層協商民主的發展歷程

我國農村基層協商民主主要可以分成四個階段，一是1980-1988年的醞釀階段。1980年，廣西壯族自治區宜賓縣果作村建立第一個村民委員會，實現村民自治的治理模式。在法律保障層面，憲法對村干部的選舉以及村民委員會做出了明確的規定，為農村基層協商民主的產生和發展奠定了基礎。二是1999-2005年的興起階段。1999年，浙江溫嶺民主懇談會得到了中央和社會的廣泛認同，并作為全國農村基層協商議事的典范進行推廣。2005年，我國農村基層協商民主制度化進程得到進一步推進。三是2006-2011年的逐步發展階段。2006年，中共中央印發《中共中央關于加強人民政協工作的意見》，對農村基層協商民主的定位、實現形式等作出重要工作指導。與此同時，我國農村基層積極探索協商議事新機制，形成了鄧州模式、蕉嶺模式等農村基層協商議事的新模式，充分展現協商民主內核。四是2012年至今的穩步發展階段。2012年，黨的十八大高度關注基層協商的推動建設。2015年，中共中央首次以協商民主為議題出臺了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，明確了社會主義協商民主的基本內涵和重要意義。2017年，中共十九大報告提出：“要建立和完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理格局?！比珖鞯剞r村基層展開了協商議事的實踐探索，形成了眾多具有地方特色的新模式，產生了極大的社會效益。

三、下圍村基層協商議事機制的實踐探索

在下圍村人居環境整治過程中，農村基層協商議事發揮著重要的作用。2014年至今，下圍村在人居環境整治方面進行了清水湖公園整治、廁所革命、三清三拆三整治等多項人居環境整治行動，其中最具代表性的是2014年實施的清水湖公園“變身記”的改造項目。

促議：議題提出與廣泛討論。第六屆村委換屆以來，村兩委一直想對清水湖周邊的宅基地進行整治，重新回收盤活土地資源。為表整治決心，村兩委進行了以下兩方面的工作：一是以村干部、黨員為帶頭人，在全村范圍內對農村垃圾、湖內淤積物進行大規模的清理整治，表明決心，重建村兩委與村民之間的信任。二是建立民主議事機制。下圍村通過民主選舉產生69名村民代表組成村民代表大會，通過協商提出無償回收清水湖公園范圍內所有集體土地的議題。村兩委使用村務公開欄等形式給予公示3天。公示期間，下圍村兩委干部和村民代表通過落戶廣泛收集下圍村民對方案細則的要求和建議。

動議：召開村民代表大會。下圍村召開村民代表大會，村民代表、村兩委、合作社干部等人員出席村民代表大會，村書記對議題首先對議題進行陳述和解釋，各代表在規定的時間內可以申請5分鐘的會議發言時間和3分鐘的會議補充發言時間，充分闡述自身意見。在表決環節，超過參加會議的村民代表總數的三分之二以上人數表決通過時，表決才可通過。經過民主表決，下圍村村民代表會議以67:2的投票結果，通過了無償回收清水湖公園范圍內的所有集體上地的議案，并將決議結果在全村范圍內進行公示。

行議：落實人居環境整治行動。公示期內無異議后，由村兩委帶頭，以村民為主體，協同志愿團隊落實清水湖土地回收項目。村民以“自家拆、自家青苗自家移、自家山墳自家遷”原則，自行拆遷了近1萬平方米的房屋、5000棵青苗和12座山墳，整個過程僅用時一個月，花費近10萬元，為日后清水湖公園的規劃奠定了物質基礎。

四、下圍村基層協商議事機制存在的問題

（一）協商議事主體組織結構不合理

下圍村村民代表大會存在著議事主體結構不合理的問題，主要表現在：一是青壯年流失。參與村民代表大會的大多數協商議事主體是中年人，青年在村民代表中占比低。二是村民議事會主體相對單一。筆者在調研過程中發現，協商議事主體除了被允許旁聽的村外人員，村民代表大會的主體主要還是由村內村民代表。但村內村民與外部社會力量、市場企業、專家學者等第三方主體之間的交流相對閉塞。三是下圍村的女性村民代表所占的比重相對較低。在下圍村115名村民代表中，女性村民代表共41名，僅占總人數的35.6%。

（二）協商議事主體思想相對落后

部分協商議事主體思想相對落后，在協商過程中難以提出自己的建議，被村民代表大會“邊緣化”?；蛘卟糠执迕翊硖岢隽速|量不高、不符合實際、不具有公共利益精神的觀點，難以提出高質量的，能夠有效促進農村發展的建設性意見，被納入村民代表大會討論的觀點和意見少之甚少，容易導致村民代表大會中公開討論環節僅僅流于政治形式，而不能發揮集思廣益的作用，變成了耗時耗力的高成本低產出場所。

（三）權力運行主體存在道德風險問題

部分村民代表仍受派系主義、封建思想的影響。相比于正式的制度，村民代表權力行使的限制主要來源于自我道德的約束，形成于村民之間形成的無形的內在契約，但這種道德對權力的約束十分有限。出于對自身利益的考慮，村民代表容易為了自身利益而違反公共精神，在行使權力的過程中存在著一定的道德風險。村兩委工作人員在進行議事過程、事項執行的過程中也面臨角色沖突、權力沖突和利益沖突，也會面臨相應的道德風險問題。

（四）疫情期間村民代表大會開展“難”

由于疫情的影響，受疫情防控體系的限制，為避免人員聚集，減少病毒的傳播鏈，村民代表大會由疫情前的線下協商形式改變為了線上與線下相結合的形式。村民代表在線上進行協商議事，協商議事結束后再組織村民分批到村民委員會進行線下的簽名和按手印確認。相比與疫情前的一條龍線下協商、線下確認，線上＋線下的方式更為繁雜，工作人員所需要花費的時間和精力也較之更多，一定程度上加重了村兩委工作人員的工作負擔，影響了基層協商議事機制的效率。

五、下圍村基層協商議事機制的構建

（一）協商主體：構建廣泛包容的議事主體

廣泛包容的議事主體包括議事主體的多元性、多層次性和公共利益代表性。議事主體的多元性是農村基層協商議事機制得以進行的基礎。村民代表大會既需要村民代表、村兩委、村務監督委員會及合作社主任等村內固成員的參與，還需要加入利益相關方代表、專業人員代表等補充議事主體，以充分表達社情民意。公共利益是指一定社會條件和特定范圍下，不特定的社會主體的一致性利益，公共利益能夠超越主體對其產生普遍而非特定的影響。農村基層協商議事公信力、權威力、號召力來源于多元的協商議事主體以及農村基層協商議事一致下社會價值一致性的構建，主要體現村民代表大會的廣泛代表性、多層級的協商議事主體以及“六權互動”的協商議事機制。

（二）協商內容：實現議題公共化、多樣化

建立分為常態化議題和特殊議題。農村基層議事主題具有公共性、選擇性、時效性、動態性。常態化議題是以月份或季度為單位，根據該時間段內市、鎮兩級政府主要工作指示、農村發展規劃、村民需求等，設定該月度協商議事主題，組織召開村民代表大會。常態化議題內容應該具有廣泛性、包容性和代表性，涉及農村土地整合、環境整治、社會福利、民生整治等多個方面。

創新公共議題收集機制。將“自上而下”和“自下而上”相結合，以政府下達的指示和文件為基本原則和指導精神，深入學習和貫徹上級指示，在此基礎上發揮村兩委、村民代表、合作社主任、村務監督委員等信息收集大使的作用，通過政務公開公眾號、小程序、議事群聊等線上渠道及工作人員落戶訪問等線下方式廣泛收集議題。其次，還要加強村兩委與企業、項目工程承包方等主體的聯系，及時了解其合作意愿與需求，甄選有利于提高村民收入、促進農村經濟化發展的公共議題。

（三）協商地點：多場所相結合原則

完善正式公共協商議事場所。村民議事廳作為農村協商議事的正式公共協商議事場所，是基層村民了解農村事務、表達自身利益觀點、參政議政的重要窗口。正式公共協商議事場所的完善一是要建立專門固定的正式公共協商議事場所，減少農村協商議事的隨意性，增強農村基層協商議事的儀式感與權威性。二是在形式上對村民議事正式場所進行精心布置。在場地外部建立具有標志性的標識、掛牌、標語以及場地布置，在場地內部通過桌椅的區別布置進行區域分工。

拓展非正式協商議事場所。非正式場所是指咖啡廳的談話、酒吧交流、網站討論區、學生研討會、出版物、政策倡導者的聲明、海報、橫幅和傳單等。結合我國的實踐，農村基層協商議事非正式場所應指網絡聊天群、村頭榕樹底下的談話、村內小賣部、村提議者的聲明、公示等，將更多村民納入到協商議事框架中，為村民提供參與民主政治生活的機會。

發展“中間民主”場所?！爸虚g民主”場所介于正式場所和非正式場所之間，是指請愿、以印刷媒體為代表的正式新聞、以網絡媒體為代表的非正式新聞、咨詢、政府網絡公告板等。發展“中間民主”場所，一是通過學習培養村民的民主政治意識和知識文化水平，提高參與議題討論的意愿和質量。二是形成良好的協商文化氛圍，通過建立協商角和村務報，使各種意見能夠在村務報上得到充分表達。三是發揮村內能人在文字撰寫等方面的特長，用村民喜聞樂見的方式解釋公共議題，以視覺和內容感覺激發村民參與中間民主場所協商的積極性。

（四）協商程序：實現協商議事制度化、規范化

明確協商議事流程。1876年，美國學者亨利·馬丁·羅伯特在《羅伯特議事規則》一書中提出了議事的十二項基本原則，為議事制度及機制的發展做出了巨大的貢獻。借鑒羅伯特議事規則，構建農村基層正式協商議事流程為：確立村民代表大會主持人—提出并解釋公共議題—進入發言環節—進入表決環節—現場公布議事結果—記錄—簽名、按手印確認—結果公示—動議執行。

推動協商議事法制化進程。法治是農村基層治理的底線，法治不僅指形式上的合法化，還包括本質上的合乎公共利益。發揮好正式法律法規對權力行使者及村民的約束和規范作用。一是要完善農村基層的法律法規，通過完善村民代表大會制度、村務委員會監督制度、村務公示制度等為村民代表大會的法制化運行提供保障。二是要實行行政職權法治，從立法、執法和監督三個方面，通過規范職權行使的對象、程序及方式、加強行政監督等對工作人員在議項落實中的行政行為進行規范。三是通過普法活動和講座鼓勵村干部和村民學法、懂法、守法、用法，提高村民法律意識，建立并完善村民公約，形成良好的村風民風。

完善協商議事監督和評估程序。將協商議事機制的監督分為對議題提出、議題討論、議題表決、議題執行這一動態流程的監督以及對議事主體職權履行的靜態監督。通過村務監督委員會、村民、社會組織、新聞媒體、專家力量相結合，對村務委員會的工作報告進行審閱，形成并公開改進意見，反饋至村務監督委員會，為進一步優化村委監督委員會工作提供意見。在執行績效評估方面，注重村民的滿意率、難題的解決率以及村民意見的回應率、農村經濟發展質量等，以問題為導向，與村干部的工作情況相掛鉤，實現村兩委與村民的雙向交流，為協商議事機制的改進提供動力機制。

（五）協商形式：多形式相結合

由于農村基層協商議事內容具有多樣性、復雜性，協商議事主體具有差異性，協商形式也應具有靈活性和多樣性。因議題不同、環節不同、主體不同，可選擇工作人員落戶協商、會議協商、線上協商、活動協商、書面協商等多種協商形式。尤其是如今疫情形勢下，更應該進一步利用線上資源，依托新型網絡技術通過線上會議進行協商議事，通過線上簽名、智能化指紋對比等方式進行表決確認，改變疫情時代，線上與線下難以融合的問題，實行線上村民代表大會。