傳統農區宅基地制度改革的實踐困境與路徑選擇
——基于功能變遷視角的分析

杜范，李科生

（1.廣州華商學院教師教育學院，廣東 廣州 511300；2.貴州民族大學民族文化與認知科學學院，貴州 貴陽 550025）

黨的二十大報告指出，要全面推進鄉村振興，堅持農業農村優先發展[1]。農村宅基地制度改革是推進鄉村振興和農業農村現代化發展的關鍵舉措，黨中央、國務院“由試點到全面推廣”的戰略決策，其目的在于將可借鑒、可推廣、可復制的成功經驗作為完善土地管理法律法規的依據，從而在頂層設計和制度層面上實現農村宅基地制度的創新和突破，為全國農村宅基地制度改革指明方向。《關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出，穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地“三權分置”有效實現形式[2]。就目前而言，我國農村宅基地制度改革缺乏地方成功的實踐經驗[3]，尤其是我國傳統農區，因經濟發展滯后、資源稟賦條件較差和復雜的鄉村社會環境，使得其在推進農村宅基地制度改革的過程中面臨著復雜且嚴峻的考驗[4]。諸多學者對農村宅基地制度改革進行了廣泛深入地研究和探討，高圣平[5]以法學視角和權利權能方面探討農村宅基地制度改革的方向，基于三權分置分析揭示了農村宅基地從管制、賦權到盤活的改革思路；董新輝[6]論述三權分置對宅基地使用權流轉兼顧利益與公平的作用；嚴金明等[7]提出以保證農民宅基地權益為核心，協調政府和市場的關系探索農村宅基地制度改革。對不同地區宅基地制度改革的案例研究方面，主要側重于江西省余江區[8，9]、四川省瀘縣[10]、貴州省湄潭縣[11]、浙江省義烏市[12]、湖北省蘄春縣[13]等試點地區，曾旭暉等[14]、鄭興明[15]等通過對比法分析試點地區改革舉措和經驗，并提出深化改革的策略。針對農村宅基地存在的具體問題，從優化宅基地管理政策、完善鄉村規劃編制、提高規劃的科學性和操作性[16]、引導宅基地流轉市場的規范運行[17]等方面提出建議。綜上所述，學者們對農村宅基地功能變遷的關注相對匱乏。通過對傳統農區宅基地制度改革的現實困境與原因進行深入分析，設計推進傳統農區宅基地制度的改革路徑，為傳統農區全面推進鄉村振興提供借鑒[18-21]。

1 傳統農區宅基地制度改革的現實困境及原因

1.1 農村宅基地居住保障功能的缺陷

新中國成立初期，《農村人民公社條例修正草案（1962 年）》 《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知（1963 年）》政策出臺與實施，表明我國正式確立了“一戶一宅、無償分配”的農村宅基地制度，對于維護當時農村社會政治穩定、農民切身利益發揮了重要的作用。但隨著農村經濟的發展、城鎮化進程的深化、經濟體制的變革，農村宅基地制度發展相對滯后，已經不再適應當下的發展形勢，具體表現為：農村居民生活水平不斷提高導致農村地區宅基地擴建、亂建問題突出；城鎮化進程進一步深化，導致農村地區“空心村”“老齡化”嚴重，宅基閑置、廢棄問題突出。農村宅基地制度發展滯后，農村宅基地的居住保障功能缺陷問題突出。

1.2 財產性功能尚未凸顯的主要原因

1.2.1 經濟發展水平制約 由于傳統農區經濟發展過程中缺少支柱性的二三產業，經濟發展水平較低，對宅基地轉讓、交易和出租等業務不能給予有效支持，建立農村宅基地交易市場條件不成熟。因此，農民無法享受宅基地增值收益帶來的紅利。

1.2.2 資源稟賦條件限制 傳統農區宅基地財產性功能的凸顯更易受到資源稟賦條件的制約，具體表現為：土地資源利用效率低下、人均耕地面積較小、建設用地中農村居民點占比較大、缺乏村莊整體規劃與布局[22]，導致農民擁有的住宅及土地資產難以發揮其市場價值；資源稟賦條件限制以及村莊的封閉性使得宅基地市場要素流動性差、交易需求量較少，不能發揮宅基地的商品化屬性作用[23]。

1.2.3 農民思想觀念和治理模式滯后 傳統農區農民因受教育程度較低、思想觀念陳舊、接受新理念的能力較差，導致宅基地制度改革參與意識不足。傳統農區基層干部思想保守，諸多改革措施和政策落地困難；村集體組織缺少有關宅基地制度的宣傳與傳播，加之經濟實力較弱、缺失農村宅基地所有權，因此推進宅基地制度改革的動力不足。

1.2.4 相關法律規范和制度不健全 目前我國現行法律及政策不健全，宅基地使用權、處分權和所有權不清晰。推進農戶參與宅基地制度改革制度不健全，不能充分動員農戶參與宅基地制度改革中。目前的制度將農民身份與資格權掛鉤，具有穩定非農收入的農民在市民化過程中，不得不放棄享受其宅基地權利，不利于人口遷移與土地的分離[24]，進而影響了農村宅基地的財產性功能的顯現。

2 傳統農區推進宅基地制度改革的路徑

2.1 完善農村宅基地的居住保障功能

2.1.1 健全宅基地分配制度和保障方式 傳統農區根據自身特點，制定并實施行之有效的宅基地申請度；完善農村宅基地再分配制度，節省農村宅基地資源；健全農村宅基地分配制度和保障措施，有效解決土地糾紛問題[27]。

2.1.2 建立宅基地有償使用和自愿有償退出機制 對違法、違規建設的住房用地，村集體組織依法、依規收回；對多占、超占的宅基地行為，村集體組織根據宅基地的區位價值，構建多占、超占宅基地有償使用機制，對多占超占部分進行合理收費；對閑置、廢棄的農村宅基地實施自愿有償退出機制，以保障宅基地在交易市場的流動性。

2.1.3 完善村莊規劃設計和宅基地管理制度 對閑置的宅基地資源進行優化布局，發展鄉村旅游產業，開發其經濟價值，壯大村集體經濟實力；制定相關換房措施制度，逐步推進農村宅基地換房工作，推進農村人居環境整治工作有序進行[28]；對于存量建設用地，村集體組織循序漸進、合理有序的開發[29]。

2.2 借助多種措施顯化農村宅基地的財產性功能

2.2.1 以促進經濟發展為根本，多措并舉夯實經濟基礎 加強與農業科研院所的深度合作，引進農產品新品中與先進的生產技術[30]，打造特色農業產業，提高集體經濟收入，改善農民的生活水平。嚴格執行宅基地規劃與管理制度，整合村莊閑置宅基地，提高宅基地利用效率。在城鄉融合發展機制下實現城鄉人才、資金和土地等要素的雙向流動。

2.2.2 建立和規范農村土地交易市場，激活宅基地財產價值 建立和規范農村土地交易市場法律體系，積極探索與構建宅基地內部流轉和抵押、擔保、轉讓機制[31]；改善農村宅基地的區位條件、用途和供求關系，實現宅基地的真實市場價值。

2.2.3 構建宅基地增值收益分配機制 對村集體控制、管理的閑置宅基地進行綜合利用與開發，重視營造良好的政策環境，做好規范管理、稅收優惠、金融扶持等制度設計[32，33]；根據宅基地的區位價值和效益，合理確定農村宅基地增值收益分配的比例，建立有效的收益分配機制和資金監管機制。

2.3 建立健全的相關配套措施

2.3.1 以建立健全相關機制為保障，明確宅基地產權關系 完善宅基地管理機制，構建宅基地有償使用制度、自愿有償退出機制和農民住房財產權抵押、擔保、轉讓機制；有序推進農村宅基地確權登記工作，明確宅基地的權利主體與客體，建立權責清晰的權利體系，保證農民基本權利。

2.3.2 以完善鄉村治理模式為核心，提高治理能力和農民參與意識 發揮村民自治組織在農村宅基地制度改革中的重要作用，使其成為推動農村宅基地制度改革的主要實施主體。適當賦權于村民自治組織以調動農民參與宅基地制度改革的積極性，保障農民主體地位[34]，推動宅基地制度改革和鄉村振興戰略落地。

3 結語

隨著鄉村振興戰略的全面實施，傳統農區要以解決歷史遺留問題為起點，為宅基地財產性功能的凸顯創造有利環境和條件，通過“三權分置”保障農民宅基地合法權利和共享利益。結合本地資源發揮村民自治組織在宅基地制度改革中的積極作用。在充分保障農民宅地基合法權益、尊重農民主體意愿、遵循自愿有償原則[35]的前提下，逐步放寬對宅基地使用權流轉、抵押、擔保的限制和賦予宅地基完整的使用權權能和財產性法律地位。這樣才能在實現農民土地財產權的同時，穩固農村的政治和社會發展。