改革背景下的公益事業單位內控建設

王國豪

公益事業單位承擔社會公益職能，享受國家財政支持，并在一定程度上由市場提供資源配置。其主要作用是為政府部門履行職能提供保障服務。為了適應政府改革要求，公益事業單位要加強內控制度建設，提高風險防控能力，不斷提高管理水平，為社會提供更好的公益服務，同時提高經營效益。

我國事業單位改革后按照職能屬性分為三類，一是履行行政職能的行政事業單位；二是從事生產經營活動的轉企經營單位；三是完全提供社會公益服務的且無法獲得市場資源配置的公益一類事業單位，既提供社會公益服務又具有市場資源配置的公益二類事業單位。公益事業單位有著其自身的特殊性，因此在內控建設時要結合其業務特點和單位的具體情況，不斷優化內控體系，降低經營風險，發揮其應有的社會職能。

一、公益事業單位加強內控建設的意義

（一）是我國事業單位改革的必然要求

公益事業單位的經營需要圍繞公益性展開，發揮著一定的政府職能作用，其經營管理受國家政策指導和監督。公益事業單位資金全部或大多數來源于國家財政撥付，我國事業單位不斷推進深化改革，以期提高財政資源效益，不斷提高政府的治理能力。這就要求加強公益事業單位內部控制體系的建設和完善，實施全面預算管理，提高單位的財務管理能力和資產的安全性，有效降低財務風險和資產閑置或重復購置，更好地發揮資金效益。另外，完善的內部控制體系有助于推動單位廉政建設，內控制度的制衡原則和監督機制，鏟除了滋生貪腐的土壤，營造了良好的廉政環境。事業單位內部控制建設是遵照國家法律法規進行的，是我國推進依法治國的具體應用?？傊?，公益事業單位內控建設是自身運營的需要也是國家改革和政策的要求。

（二）是公益事業單位提高社會效益的重要途徑

無論是公益事業單位還是其他事業單位，規范運營都是其健康發展的前提，尤其是公益二類事業單位，隨著其業務范圍的不斷擴大和發展，國家和社會對其運營的規范性和社會效益都提出了更高的要求。一方面，公益二類事業單位雖然不以營利為目的，但是其可以通過自身經營盈利，不斷發展壯大。另一方面，公益二類事業單位肩負著一定的國家公益職能。這兩方面都要求公益事業單位加強內部控制建設。首先，內部控制建設能夠提高單位的經營效率，通過完善的制度對單位的各項經營活動從計劃、決策到執行、監督評價都進行規范的約束和管理，單位的組織架構也持續優化，這都會促進單位的經營效率不斷提高。其次，內部控制的監督考評機制能夠極大地激發和調動全員的工作積極性和責任心，促使人員的業務技能持續提升，是公益單位完成經營目標和發揮社會效益的重要保障；最后，在完善的內部控制制度約束下，公益二類事業單位才能夠更好地平衡社會效益和經濟效益，充分履行其公益職能，提高社會效益。

二、公益事業單位內部控制存在的問題

（一）內控制度不完善

我國公益事業單位內控建設相對滯后，其能夠管控的范圍和內容有限，很多內控制度和措施沒有有效執行，無法充分發揮內控制度應有的作用。首先，由于公益事業單位享有國家財政資金撥款，其主要職能是為社會提供公益服務，經營壓力較小，缺乏對內控建設需求的迫切性，大多數公益事業單位的內控制度建設是應上級要求而進行的，因此內控建設是依據上級下發的內控建設規范進行的，并未根據本單位的實際情況進行調整，二類公益事業單位自主經營業務由于內控規范中未做具體要求，有的單位對其自營業務的內控建設也不甚重視。其次，公益事業單位的內控建設缺乏專業指導，基本上都是在自我摸索中參考內控規范進行的，這就導致其內控建設制度不完善，缺乏細節管理，關鍵環節把控不嚴。造成這種現象的主要原因是財政廳下發的內控規范是針對事業單位而言的，公益一類、二類事業單位具有其自身的特殊性，其內控建設發展時間較短，財務內控自主性不強，再加上公益事業單位缺乏對內控制度的深入分析和建設經驗，所以其內控制度建設不全面，內控體系需要進一步完善。

（二）風險管控意識薄弱

大多數公益事業單位未建立符合本單位實際情況的風險防控和評估體系，單位的風險識別和防控能力較弱。由于公益事業單位的資金來源和經營項目具有天然的優勢，所以這類單位往往會忽視風險管控，缺乏風險管控經驗和主動性。很多公益二類事業單位的風險問題是在審計和檢查中發現的，應對風險的手段和措施也較為匱乏，事后改善效果也不理想，無法從源頭杜絕風險。另外，由于公益二類事業單位肩負著政府公益職能和企業經營活動的雙重任務，其業務活動更加復雜，風險因素和風險管控環節都較多，事業單位性質和企業經營業務在管理上存在一定的交叉，有時候很難同時兼顧，存在一定的利益沖突，進一步增加了風險管控的難度。隨著國家改革的持續推進，公益二類事業單位的財政撥款將會有所減少，自營業務將會逐步增加，這對其風險管控提出了更高的要求。

（三）預算管理效果不佳

我國財政部門要求事業單位實行全面預算管理，但是當前很多公益事業單位的預算管理依然具有較大的局限性。有的單位在編制預算時缺乏嚴肅性，往往以人為主觀代替科學籌劃，缺乏對社會經濟環境和單位實際情況的分析，對未來經濟發展趨勢缺乏研究，對經濟和社會環境變化考慮甚少，通常以歷史數據和經驗申報預算申請，更有甚者為防止突發情況或備用而選擇能多申報就多申報，導致預算與單位的實際情況存在一定差異。此外，預算編制方法選擇也不科學，通常采用簡單的固定預算法或增量預算法，預算編制缺乏靈活性和針對性，有些自營項目也沒有納入預算，這就導致有些項目資金不足，有些項目為了避免資金剩余而為花錢發愁，預算管理有很大的局限性，這有違二類公益事業單位的初衷。在預算執行方面，預算指標分解不夠詳細，各崗位和環節缺乏控制依據，預算調整方案也不甚科學，調整隨意性較大。預算考評方面，考核指標定性評價較多，評價結果易受人為因素影響，最終的獎懲機制也有待完善。

（四）資產管理不規范

首先，有的公益事業單位缺乏完善的資產管理制度。資產管理過程中存在一定的漏洞，資產管理制度與實際情況不匹配。其次，資產產權不明確，管理混亂。例如有的房產缺乏產權證，存在賬內資產和賬外資產并行管理的現象，還有一些資產產權存在爭議。有的資產資料不全，大型資產如土地、房產等核算和監管不到位，無法準確評估資產價值，不符合國家資產管理要求。再次，資產的處置不規范。存在有的資產提前處置，資產出租收入沒有上繳國庫的情況。最后，資產配置不合理。資產購置缺乏嚴格的管理流程，導致資產采購不合理，資產利用率不高，更有甚者造成資產閑置或浪費。

（五）內部監督不到位

內控制度的執行離不開有效的內部監督機制，公益事業單位內部監督主要存在以下幾個方面的問題，首先，內部監督人員數量和素質都與理想情況存在差異，無法保障內部監督制度全面執行，監督工作無法全面覆蓋其業務流程。其次，監督人員多為財務科內部人員，監督的獨立性和客觀性不足，無法很好地履行其監督職責。有的公益事業單位內部監督活動缺乏完整的評價制度，只是為了完成任務而進行的，缺乏以加強內控建設為目的的監督審計工作。同時，公益事業單位的內部控制評價指標設置具有片面性，無法涵蓋公益服務和自主經營業務，導致評價結果存在一定偏差。

三、公益事業單位內部控制建設優化的具體措施

（一）健全內控制度

公益事業單位建設健全的內控制度需要從以下幾個方面著手。首先，要致力于改善內控環境。領導層要加強對內控建設的重視程度，不斷地完善內部組織架構，綜合考慮業務和內控需求合理設置內部機構，確保單位業務部門明晰內控目標和要求，將內控責任落實到每個部門和人員。其次，完善單位決策機制。為確保決策的合理性和客觀性，應當明確每位領導的職責和權利，形成集體討論、專家技術指導論證和領導表決的決策機制，并對決策過程進行詳細記錄，提高決策表決的嚴肅性和責任感。最后，要根據國家政策要求和自身發展需要，聘請內控建設專家親臨指導，加強同行間交流學習，在實踐中總結經驗，不斷細化和完善內部制度，明確業務流程，嚴格把控關鍵環節。此外，要確保內控措施有效執行。堅持崗位不相容原則，落實問責機制，形成上下級審批、平行職級責任明確的縱向和橫向協同控制。再加上完善的制度保障和嚴格的獎懲措施，確保各項內控制度切實執行。

（二）強化風險管控

由于公益事業單位的特殊性，公益二類事業單位企業和事業單位的雙重屬性增加了其經營的不確定性，導致其面臨的風險更為復雜，因此，公益事業單位要建立完善的風險防控體系，兼顧社會公益服務和自主經營兩個方面的需求，切實做好風險管控。首先，要提高對風險管控的重視程度，明確風險管控目標。其次，要提高風險識別能力，組建風險評估小組，全面分析單位面臨的內外部風險因素、經營管理各環節的潛在風險點。最后，要強化日常管理，嚴格規范業務流程，落實日常風險監測，加強對全員風險意識和風險知識培訓，提高風險預警能力；同時制定風險評估標準，對單位在運營過程可能出現的風險進行分析，設定評定指標，根據發生風險產生后果的危害程度將風險分為低、中、高三級，并制定與之相對應的防控措施和應急預案?？傊?，公益事業單位要建立起一套完整的風險管控體系，不斷增加自身的風險管控能力，確保本單位適應改革要求，健康發展。

（三）嚴格落實全面預算管理

隨著公益事業單位改革持續深化和發展，公益事業單位，尤其是公益二類事業單位應當積極實施全面預算管理，對財政撥付資金和自營資金實行統籌管理，嚴格落實從預算編制、審核、執行調整和決算考評的全過程管理，嚴格落實預算工作“二上二下”流程，尤其是自營資金預算管理。在預算編制時要對預算績效進行評估，優先采用零基預算法和滾動預算法，確保預算編制科學精準，實現預算管理資金，績效管理預算，全面落實預算績效管理。預算執行堅持“誰支出、誰負責”的原則，規范用款計劃，實現對預算執行和績效目標的同步監控，根據績效目標達成情況和項目進度情況撥款，加大對預算執行的監控力度，嚴肅預算調整機制，全面推行國庫集中支付，不斷提高預算執行效益。在決算階段要全面落實預算績效考評，認真分析績效目標達成情況，不斷提高部門的履職能力和服務質量，著重落實重大項目績效評價常態化，合理設置評價指標，不斷優化評價方法，確保評價結果公平公正，不斷提高評價結果的可信度和質量。嚴格落實評價結果反饋制度和績效問責制度，堅持獎優罰劣，優先保證績效優秀的項目，督促整改績效平庸項目，削減績效差的項目。

（四）提高資產管理水平

資產管理是內部控制的一項重要內容，公益事業單位需要不斷提高資產管理水平。首先，要建立完善的資產管理制度，資產的采購、處置、使用和日常管理都要有明確的流程和管理辦法。其次，在設置資產管理崗位時要堅持不相容原則，實行崗位負責制，確保在資產管理過程中嚴格落實管理辦法。再次，要充分發揮審計監督對資產管理的規范作用。同時，不斷完善資產賬務管理，盡快完成單位資產清查核算工作，定期對資產進行盤點，確保賬實相符。建立資產信息資料庫，完善資產資料，確保資產的完整性。另外，要加強對投資業務的管理，及時審查參股和控股企業的經營財報，確保單位資產增值。

（五）強化內控監督與評價

公益事業單位應當建設完善的內控監督體系，積極推行內部監督和外部監督相結合的監督方式，不斷提高監督和審計效果，同時不斷優化監督評價機制，充分發揮監督評價對內控制度建設的保障作用。首先，要建立一個獨立的監督審計小組，強化日常監督，重點項目落實專項監督，采用定期監督和不定期審查的方式，切實發揮監督職能。其次，完善和優化監督流程，科學合理設置評價指標，制定詳細的監督結果獎懲措施，不斷提高監督審計效果。再次，提高信息透明度，完善信息公開管理制度，發揮大眾監督作用。此外，定期聘請專業的外部審計機構，對內控建設效果進行評估，共同找出內控制度建設和執行中存在的問題并進行改進。最后，要注重內控監督評價結果的應用，嚴格落實獎懲措施，做到獎罰分明。

［作者單位： 廣東省醫學學術交流中心（廣東省醫學情報研究所）］