遼寧省海洋產(chǎn)業(yè)的SWOT分析與法律對策

徐艾嘉

在國家海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，全國各個沿海省市紛紛將海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展列入議程，因地制宜地制定了詳細(xì)的海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。遼寧省具有得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢，海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有良好的前景。本文運用SWOT分析法，從優(yōu)勢、劣勢、發(fā)展機(jī)遇以及面臨的挑戰(zhàn)四個方面對遼寧省海洋產(chǎn)業(yè)進(jìn)行分析，并提出優(yōu)化遼寧省海洋產(chǎn)業(yè)的法律對策，為遼寧省海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級提供參考。

一、遼寧省海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢

（一）海洋資源豐富

遼寧省橫跨渤海和黃海兩個海域，擁有豐富的海洋資源。岸線總長2110公里，位居全國第五位。擁有島嶼633個，島嶼岸線700公里，海洋功能區(qū)劃面積4.13萬平方公里。港岸線全長1000公里，其中深水岸線占港岸線全長的40%，具有建造深水泊位的有利條件。海洋漁業(yè)資源豐富，擁有兩大傳統(tǒng)漁場以及多個國家級海洋牧場示范區(qū)。海洋生物種類多樣，經(jīng)濟(jì)種類80多種，其中包含魚類30多種。遼東灣油氣地質(zhì)條件良好，油氣儲量豐富。遼寧也擁有多處特色濱海旅游資源，包括金州、旅順獨特的海蝕景觀、遼河入海口的濱海濕地景觀以及全省超過70處的海濱浴場。

（二）區(qū)位優(yōu)勢明顯

遼寧省作為東北地區(qū)唯一的沿海省份，具有得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢。對內(nèi)與吉林、河北和內(nèi)蒙古為鄰，銜接著東北經(jīng)濟(jì)區(qū)與環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)，依托著環(huán)渤海和東北廣闊的腹地市場。對外是東北地區(qū)開放交流的重要門戶，處于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶與海上絲綢之路的交匯點，是東北亞區(qū)域相互合作、輸送資源最適宜的戰(zhàn)略性區(qū)域。同時，遼寧又擁有著發(fā)達(dá)的交通條件。隨著環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展及振興東北老工業(yè)基地等國家戰(zhàn)略的實施，遼寧省具備融入國內(nèi)新發(fā)展格局和深入?yún)⑴c東北亞經(jīng)濟(jì)合作的便利條件。

（三）產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚

遼寧省作為我國東北老工業(yè)基地，是我國重要的重工業(yè)基地之一，海洋工程制造業(yè)和海洋造船業(yè)基礎(chǔ)雄厚，生產(chǎn)了我國第一艘萬噸輪船及第一艘航母，是我國船舶與海工裝備的重要研發(fā)基地。省內(nèi)現(xiàn)有船舶工業(yè)企業(yè)240余戶，多個船舶重工企業(yè)綜合競爭力全國領(lǐng)先，同時在省內(nèi)沿海六市（大連、丹東、營口、盤錦、錦州和葫蘆島）分布著眾多的船舶配套企業(yè)，以及多個國內(nèi)一流的船舶與海工裝備產(chǎn)業(yè)基地。2020年，遼寧海洋船舶工業(yè)產(chǎn)值高達(dá)91.5億元，位居全國第三。遼寧省交通設(shè)施建設(shè)完善，公路、鐵路、機(jī)場和港口等發(fā)達(dá)的交通體系連接著全國各地。海洋漁業(yè)是遼寧省傳統(tǒng)海洋支柱產(chǎn)業(yè)，遠(yuǎn)洋捕撈產(chǎn)量位居全國第四，海上產(chǎn)品加工技術(shù)國內(nèi)領(lǐng)先。

二、遼寧省海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展劣勢

（一）區(qū)域性海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡

自2009年遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶被正式納入國家戰(zhàn)略以來，遼寧省內(nèi)沿海六市的海洋產(chǎn)業(yè)走上了新的臺階，呈現(xiàn)迅速增長的態(tài)勢。從市域角度看，大連市憑借早先的優(yōu)勢，發(fā)展程度較高，其他5市發(fā)展程度則相對較低，其中錦州市的發(fā)展程度最低。

基于屬性的不同，海洋產(chǎn)業(yè)可以劃分為三類：第一，直接使用海洋資源的產(chǎn)業(yè)被歸類為海洋第一產(chǎn)業(yè)，例如海洋漁業(yè)。第二，需要對海洋產(chǎn)品進(jìn)行再加工的產(chǎn)業(yè)被歸類為海洋第二產(chǎn)業(yè)，例如海洋船舶制造業(yè)、海鹽業(yè)、和海洋化工業(yè)等。第三，借助海洋資源提供非物質(zhì)價值的產(chǎn)業(yè)為海洋第三產(chǎn)業(yè)，例如海洋旅游業(yè)、海洋文化產(chǎn)業(yè)和海洋交通運輸業(yè)。從海洋三次產(chǎn)業(yè)角度來看，大連市海洋第一產(chǎn)業(yè)在2009-2018年產(chǎn)值增長了171.56億元，而錦州市海洋第一產(chǎn)業(yè)增長幅度為12.1億元，兩市10年增長值相差159.36億元。大連市海洋第二產(chǎn)業(yè)10年間增長量為776.32億元，錦州市海洋第二產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長量為153.26億元，兩市間差值623.06億元。大連市海洋第三產(chǎn)業(yè)10年間增長值為1123.75億元，錦州市增長值為142.51億元，大連市海洋第三產(chǎn)業(yè)高出錦州市同產(chǎn)業(yè)981.24億元。從以上數(shù)據(jù)可以看出，遼寧省內(nèi)沿海城市海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并不均衡。

（二）海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

遼寧省海洋經(jīng)濟(jì)三次產(chǎn)業(yè)在發(fā)展初期，呈現(xiàn)“一、二、三”的順序狀態(tài)，而經(jīng)過“十二五”“十三五”兩輪海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)劃升級，2020年，遼寧省海洋三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)達(dá)到11.2∶28.1∶60.8，逐步向“三、二、一”的狀態(tài)轉(zhuǎn)變，即海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級階段。雖然遼寧省海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已有明顯改善，但目前遼寧海洋第三產(chǎn)業(yè)所占比重仍低于國內(nèi)其他海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展完善的沿海省份。遼寧海洋第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也存在結(jié)構(gòu)問題，遼寧海洋第二產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)度主要依靠海洋船舶工業(yè)的帶動，其他產(chǎn)業(yè)例如海洋化工業(yè)、海洋生物制藥業(yè)等新興海洋產(chǎn)業(yè)占比較小且發(fā)展緩慢。

（三）產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新能力缺乏

海洋工程制造業(yè)與海洋造船業(yè)是遼寧省的強(qiáng)項產(chǎn)業(yè)，但與國際先進(jìn)水平相比，仍存在一定差距。遼寧海洋企業(yè)普遍依賴國外技術(shù)，自主創(chuàng)新能力較低。以遼寧省海洋工程制造業(yè)為例，多數(shù)企業(yè)以建造裝備主體結(jié)構(gòu)為主，配套裝備自給率較低，高端配套設(shè)備往往依賴于進(jìn)口，嚴(yán)重影響產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展。除此之外，遼寧海洋產(chǎn)業(yè)在人才儲備、技術(shù)開發(fā)與品種多樣化等方面與國內(nèi)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)省份相比差距明顯，產(chǎn)業(yè)多集中于較為低端的仿制和加工領(lǐng)域，缺乏自主創(chuàng)新能力。

三、遼寧省海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機(jī)遇

（一）東北地區(qū)進(jìn)入全面振興的新階段

東北地區(qū)振興規(guī)劃是“十一五”時期為促進(jìn)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而頒布的一項重要規(guī)劃。自東北地區(qū)振興規(guī)劃實施以來，東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成效顯著，對外開放水平不斷提高，資源型城市轉(zhuǎn)型穩(wěn)步推進(jìn)，民生也有了明顯的改善，可以說是改革開放以來東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)實力提高最顯著的時期。經(jīng)過了數(shù)年的發(fā)展，在“十四五”時期，東北地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入了全面振興的新階段，“十四五”規(guī)劃綱要也對東北地區(qū)的發(fā)展作出了新部署，強(qiáng)調(diào)從維護(hù)國家“五大安全”的戰(zhàn)略高度出發(fā)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。為落實“十四五”規(guī)劃綱要，遼寧省將繼續(xù)加強(qiáng)海洋強(qiáng)省建設(shè)，將遼寧省打造為引領(lǐng)東北地區(qū)全面發(fā)展的“藍(lán)色引擎”、供應(yīng)全國的“藍(lán)色糧倉”和對外開放的重要平臺。

（二）遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶穩(wěn)步發(fā)展

基于區(qū)域優(yōu)勢和資源稟賦等各方面的發(fā)展?jié)撡|(zhì)，2009年7月，《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》獲得國務(wù)院批準(zhǔn)，規(guī)劃遼寧沿海六市積點成線，建立以“一核（大連）、一軸（大連—營口—盤錦）、兩翼（渤海翼、黃海翼）”為布局的遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶。2017年11月，《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶三年攻堅計劃》正式頒布。遼寧用3年時間全力改造升級沿海經(jīng)濟(jì)帶，沿海六市開始在產(chǎn)業(yè)、政策和科技等多個方面全方位深入?yún)f(xié)同發(fā)展。2012年，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到東北地區(qū)總產(chǎn)值的25%。隨著遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶相關(guān)政策不斷完善，沿海六市發(fā)展迅速。2021年前三季度，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值9759.8億元，占全省的49.5%。接下來，遼寧省著力將沿海經(jīng)濟(jì)帶打造為東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的先導(dǎo)區(qū)和東北亞海洋經(jīng)濟(jì)合作的示范區(qū)，服務(wù)和融入全國構(gòu)建新發(fā)展格局，以沿海經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展推動遼寧省的全面發(fā)展。

（三）東北亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的新發(fā)展

在RCEP協(xié)定簽署的新背景下，東北亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作邁上了新的臺階。遼寧省在東北亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中具有地緣優(yōu)勢，應(yīng)緊緊抓住RCEP簽署與“一帶一路”帶來的重大機(jī)遇，主動參與東北亞的產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈合作，以省內(nèi)沿海城市為重點建設(shè)面向東北亞的開放門戶，與東北亞各國展開深度合作，推動?xùn)|北地區(qū)的新發(fā)展。

四、遼寧海洋產(chǎn)業(yè)面臨的挑戰(zhàn)

（一）海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量有待提升

遼寧省海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級成果顯著，但與其他海洋強(qiáng)省的產(chǎn)業(yè)質(zhì)量相比仍有很大差距。在目前的遼寧海洋產(chǎn)業(yè)體系中，海洋漁業(yè)、海洋交通運輸業(yè)和海鹽業(yè)等傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)仍然占據(jù)全省海洋經(jīng)濟(jì)總量的絕大部分，而其他海洋新興產(chǎn)業(yè)尚未實現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展。遼寧海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)初步呈現(xiàn)“三二一”的格局，但是海洋第二、第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部也存在著結(jié)構(gòu)不合理和發(fā)展不平衡等問題，遼寧海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化依然面臨很大壓力。并且，與國內(nèi)其他沿海省份相比，遼寧的海洋科技創(chuàng)新水平與資金投入十分有限，這也進(jìn)一步制約了遼寧新興海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從對外發(fā)展方面來看，遼寧海洋產(chǎn)業(yè)的對外貿(mào)易集中于亞洲地區(qū)，有一定的局限性，極易受到國際關(guān)系的影響。

（二）海洋管理體制機(jī)制不完善

海洋產(chǎn)業(yè)門類眾多，所屬行政部門分散，監(jiān)管部門之間協(xié)調(diào)困難。遼寧省海洋產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管同樣面臨這個問題，遼寧省設(shè)有海洋與漁業(yè)廳承擔(dān)全省海洋與漁業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和方針政策制定、海洋經(jīng)濟(jì)運行監(jiān)測、海洋區(qū)域規(guī)劃和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能，負(fù)有監(jiān)管全省海洋事務(wù)的總職責(zé)。同時，遼寧省發(fā)展和改革委員會還下設(shè)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，遼寧省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳又設(shè)立了遼寧省海洋與漁業(yè)執(zhí)法總隊。多頭式的管理體制使得海洋產(chǎn)業(yè)監(jiān)管出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、分工不明和相互推諉等諸多問題，多個行政部門之間組織協(xié)調(diào)不力，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管更加困難。

（三）海洋污染問題依然嚴(yán)峻

為了推進(jìn)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的高質(zhì)量發(fā)展，遼寧省積極開展黃海和渤海海域的綜合治理工作，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得了積極成效，近岸水域水質(zhì)穩(wěn)步提升，海洋生態(tài)系統(tǒng)也逐步恢復(fù)。但《遼寧省“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》指出，遼寧省海洋污染問題依然十分嚴(yán)重。第一，遼東灣頂部水質(zhì)改善難度大，2020年遼東灣頂部水域四類和劣四類水質(zhì)仍占全省四類和劣四類水質(zhì)的88%左右。第二，海洋生態(tài)功能恢復(fù)緩慢，錦州灣和遼河口長期處于亞健康狀態(tài)。第三，海洋環(huán)境潛在風(fēng)險大，遼東灣海上石油平臺管線多，港口密集，沿岸又分布著眾多的重化工企業(yè)，極易有突發(fā)性海洋污染事件的產(chǎn)生。第四，遼寧省的傳統(tǒng)海洋支柱產(chǎn)業(yè)——海洋漁業(yè)、海洋船舶工業(yè)和海洋鹽業(yè)都是對海洋生態(tài)環(huán)境損害較大的產(chǎn)業(yè)，如果遼寧省海洋產(chǎn)業(yè)不及時轉(zhuǎn)型，遼寧海洋環(huán)境的改善過程會十分艱巨。

五、遼寧省海洋產(chǎn)業(yè)優(yōu)化的法律對策

（一）建立完善的海洋產(chǎn)業(yè)法律保障體系

目前，遼寧省涉海法規(guī)有《遼寧省海洋漁業(yè)安全管理條例（2003）》《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例（2010）》《大連市海域使用管理條例（2007）》《遼寧省海洋環(huán)境保護(hù)辦法（2006）》等。與海洋立法完善的省份如廣東省和福建省相比，遼寧省涉海法律主要集中于海洋漁業(yè)和海洋環(huán)境方面，不夠全面。且出臺時間較早，近年也沒有及時更正修訂。海洋產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展需要相關(guān)法律的保障，遼寧省應(yīng)建立配套的海洋產(chǎn)業(yè)監(jiān)管法規(guī)，重點研究制定海洋第二產(chǎn)業(yè)、海洋第三產(chǎn)業(yè)的相關(guān)管理辦法、海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金管理辦法、海洋文化產(chǎn)業(yè)管理辦法及修訂《遼寧省海洋漁業(yè)安全管理條例》，結(jié)合遼寧海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，建立完善的法律保障體系。

（二）加強(qiáng)海洋行政執(zhí)法體制建設(shè)

現(xiàn)行的多頭式管理體制顯然難以有效監(jiān)管海洋產(chǎn)業(yè)所有部門，遼寧省應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)海洋行政執(zhí)法體制建設(shè)，盡快將《遼寧省海洋維權(quán)執(zhí)法條例》以及配套措施的制定提上日程。以《遼寧省海洋維權(quán)執(zhí)法條例》為基礎(chǔ)，建立一體化的海洋行政執(zhí)法體制，全面協(xié)調(diào)解決海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問題，落實省委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的各級政府和各個部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和分工合作。加強(qiáng)海洋與漁業(yè)部門同財政、文化和環(huán)保等多個部門政策制度的協(xié)同聯(lián)動，全面提高遼寧省海洋行政執(zhí)法能力。

（三）加大對于海洋環(huán)境違法行為的懲處

良好的海洋生態(tài)環(huán)境是海洋產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的基石。2018年，遼寧省出臺了《遼寧省海洋環(huán)境保護(hù)辦法》，取得了一定的成效，但海洋環(huán)境污染的問題依然十分嚴(yán)峻。為此，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)著重加強(qiáng)對于海洋生態(tài)環(huán)境的法律監(jiān)管，加大檢查力度，對破壞海洋生態(tài)環(huán)境的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的查處。目前，針對海洋環(huán)境違法行為的行政處罰有警告、罰款、責(zé)令限期改正和責(zé)令停止生產(chǎn)。為進(jìn)一步加大監(jiān)管力度，遼寧省海洋環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)可以引入資格處罰，例如暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級和吊銷許可證件等等，抬高違法企業(yè)觸犯法律紅線的成本。

（四）加強(qiáng)對新興海洋產(chǎn)業(yè)的政策扶持

新興海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開財政政策的支持。增加對于海洋產(chǎn)業(yè)的專項資金投入，尤其是對新興海洋產(chǎn)業(yè)的經(jīng)費投入，通過國家科技計劃支持海洋科技的發(fā)展與創(chuàng)新。積極支持海洋第二產(chǎn)業(yè)和海洋第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加強(qiáng)對海洋新興產(chǎn)業(yè)的投融資政策扶持。研究制定遼寧省海洋產(chǎn)業(yè)投資指導(dǎo)目錄，劃分國家鼓勵類、限制類和淘汰類海洋產(chǎn)業(yè)，為新興海洋產(chǎn)業(yè)的審批建立“綠色通道”。有關(guān)部門要積極同社會資本展開合作，通過產(chǎn)業(yè)投資基金和貸款貼息等方式，帶動社會資本投向新興海洋產(chǎn)業(yè)，通過發(fā)展信托投資和風(fēng)險投資等各類投融資模式，加強(qiáng)社會資本對于新興海洋產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)支持。

（作者單位：大連海洋大學(xué)? 海洋法律與人文學(xué)院）