“一行一會”時代來臨

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“一行兩會”金融監(jiān)管格局形成5年后，新一輪政府機構(gòu)改革帷幕再度拉開。

3月7日，十四屆全國人大一次會議在北京人民大會堂舉行第二次全體會議。受國務(wù)院委托，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長肖捷作關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明。根據(jù)國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機構(gòu)改革方案的議案，組建國家金融監(jiān)督管理總局。

從“一行三會”，到“一行兩會”，再到未來的“一行一局一會”，金融監(jiān)管格局歷經(jīng)了近20年的更迭。

根據(jù)國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機構(gòu)改革方案的議案，組建國家金融監(jiān)督管理總局。統(tǒng)一負責除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，強化機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，統(tǒng)籌負責金融消費者權(quán)益保護，加強風險管理和防范處置，依法查處違法違規(guī)行為，作為國務(wù)院直屬機構(gòu)。

國家金融監(jiān)督管理總局在中國銀行保險監(jiān)督管理委員會基礎(chǔ)上組建，將中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管職責、有關(guān)金融消費者保護職責，中國證券監(jiān)督管理委員會的投資者保護職責劃入國家金融監(jiān)督管理總局。不再保留中國銀行保險監(jiān)督管理委員會。

這次重磅改革釋放了強監(jiān)管的明確信號，也是對政府工作報告中“有效防范化解重大經(jīng)濟金融風險”要求的有力踐行。

“這有助于行為監(jiān)管的強化統(tǒng)一，避免分業(yè)保護模式帶來的責任不清等問題。同時，不管是以金融主體發(fā)起的金融控股，還是以其他非金融主體發(fā)起的金融控股公司，都納入到一個機構(gòu)進行監(jiān)管，有利于實現(xiàn)監(jiān)管統(tǒng)一，避免監(jiān)管套利。”多位金融界人士評論稱。

“統(tǒng)一后意味著監(jiān)管體系更加完善，避免出現(xiàn)原來多頭監(jiān)管、監(jiān)管套利、監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一、監(jiān)管效率低下的情況，有助于實現(xiàn)全覆蓋、一致性監(jiān)管，提高監(jiān)管的效率。”上海金融與發(fā)展實驗室主任曾剛認為。

此次改革方案中，國家金融監(jiān)督管理總局和證監(jiān)會均被納入國務(wù)院直屬機構(gòu)，相關(guān)職責權(quán)限得到擴充，監(jiān)管金融機構(gòu)和統(tǒng)籌資本市場的能力得到強化。

央行方面，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機構(gòu)改革方案的議案，不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關(guān)職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行。對邊境或外貿(mào)結(jié)售匯業(yè)務(wù)量大的地區(qū)，可根據(jù)工作需要，采取中國人民銀行地（市）中心支行派出機構(gòu)方式履行相關(guān)管理服務(wù)職能。

1998年，央行在天津、濟南、南京、上海、武漢、廣州、西安、成都、沈陽等建立了9個大區(qū)行和北京中國人民銀行營業(yè)管理部、重慶營業(yè)管理部。其中，上海分行管轄區(qū)域為上海市、浙江省、福建省，濟南分行下轄山東、河南兩省。

招聯(lián)金融首席研究員董希淼認為，近年來，我國金融業(yè)經(jīng)過一段時期的高速發(fā)展，產(chǎn)生和積累了一定的金融風險，一定程度上影響了金融發(fā)展和穩(wěn)定。2023年政府工作報告指出，“有效防范化解重大經(jīng)濟金融風險”，強調(diào)“防止形成區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風險”。

“究其原因，問題之一在于我國分業(yè)監(jiān)管體系與金融業(yè)綜合經(jīng)營趨勢不相適應(yīng)，金融監(jiān)管部門之間溝通不暢、協(xié)調(diào)不夠。在金融業(yè)綜合經(jīng)營趨勢日漸清晰、金融創(chuàng)新不斷深化的背景下，如何深化金融監(jiān)管體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架成為一項重大課題。2017年來，我國通設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會、進行金融監(jiān)管機構(gòu)調(diào)整，進一步健全了金融監(jiān)管體系，形成了“一委一行兩會”的格局，但金融監(jiān)管仍然處在一些問題與不足。”董希淼稱。

同時，央行的職責也和機構(gòu)改革前有了些許變化。所謂職責調(diào)整，也就是把央行對金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管職責、有關(guān)金融消費者保護職責劃入金管局。

一位央行人士對記者表示，公布的改革方案強化了央行貨幣政策、金融穩(wěn)定和金融服務(wù)的職能，更加側(cè)重宏觀審慎管理。同時，該人士認為，央行的金融穩(wěn)定職能將由金融穩(wěn)定法來定位。

招聯(lián)金融首席研究員董希淼表示，根據(jù)公布的改革方案，央行將專注貨幣政策與宏觀審慎管理，作為中央銀行的職責更加突出，其實是回歸了現(xiàn)代中央銀行制度。中國人民銀行作為中央銀行，剝離金融控股公司監(jiān)管和消費者權(quán)益保護等職責，完善分支機構(gòu)改革，有助于建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度。

多位研究人士認為，待改革方案落地，將初步形成具有中國特色的“雙峰”監(jiān)管模式。該模式起源于英國，“雙峰”指向兩大監(jiān)管目標，一是宏觀審慎監(jiān)管，旨在維護金融穩(wěn)定，防范系統(tǒng)性風險；二是市場行為監(jiān)管，規(guī)范金融機構(gòu)行為以實現(xiàn)消費者保護的目標。

由于地方政府往往承擔屬地風險處置的最終責任，地方金融監(jiān)管機構(gòu)的地位重要性愈發(fā)凸顯。例如，在防范和化解互聯(lián)網(wǎng)金融風險中，地方金融監(jiān)管機構(gòu)主動出擊，按照中央監(jiān)管機構(gòu)的統(tǒng)一部署，對防范和化解相關(guān)風險起到了重要作用。

實際上，地方金融監(jiān)管體系是中央金融監(jiān)管體系的必要補充，盡管一直以來金融監(jiān)管都是自上而下由中央統(tǒng)籌，但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，地方逐漸出現(xiàn)了很多中央垂直機構(gòu)管理的空白點，例如對新金融、類金融等機構(gòu)的監(jiān)管，在這方面地方金融監(jiān)管局可以發(fā)揮更大作用，補上傳統(tǒng)監(jiān)管的空白。

為了健全地方金融監(jiān)管體制，提升地方金融監(jiān)管效能，2021年底，中國人民銀行發(fā)布《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》，按照“中央統(tǒng)一規(guī)則、地方實施監(jiān)管，誰審批、誰監(jiān)管、誰擔責”的原則，將地方各類金融業(yè)務(wù)納入統(tǒng)一監(jiān)管框架，強化地方金融風險防范化解和處置。

上述征求意見稿首次明確了7類地方金融組織的定義，同時強調(diào)了對地方各類交易場所、開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、投資公司、社會眾籌機構(gòu)等四類機構(gòu)的監(jiān)管要求，并強調(diào)應(yīng)當加強對非法金融活動的監(jiān)測、認定和處置。

除了明晰地方金融局的監(jiān)管權(quán)限，地方金融局的監(jiān)管方式仍然與中央相聯(lián)動，由國務(wù)院金融監(jiān)督管理部門提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)。具體來看，征求意見稿明確了中央和地方金融監(jiān)管權(quán)責分工，強化地方金融組織監(jiān)管的屬地責任，同時提出要加強央地協(xié)調(diào)配合和跨區(qū)域協(xié)作。

金融委辦公室則成為央地聯(lián)合管理的銜接重點，金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機制加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進中央與地方在金融監(jiān)督管理、風險處置、信息共享和金融消費者權(quán)益保護等方面的協(xié)作；省級人民政府建立地方政府金融工作議事協(xié)調(diào)機制，履行屬地金融監(jiān)督管理職責，負責地方金融風險防范處置；兩個機制應(yīng)當加強協(xié)調(diào)，形成合力。

此次國務(wù)院機構(gòu)改革方案則進一步明確，強化金融管理中央事權(quán)，建立以中央金融管理部門地方派出機構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，同時，壓實地方金融監(jiān)管主體責任。既強化了金融監(jiān)管的全國一盤棋，又照顧到了地方因地制宜的特色。地方金融監(jiān)管體制改革后，有助于將地方金融監(jiān)管與地方金融發(fā)展隔離開來，推動地方金融健康發(fā)展。

金融監(jiān)管責任的進一步劃分，推進了管辦分離，有助于厘清金融體系中政府與市場的邊界，也有利于推進負面清單管理。金融監(jiān)管部門可以不再焦慮于“誰的孩子誰抱”，客觀上為金融監(jiān)管部門卸下了“既讓馬兒跑，又不讓馬兒吃草”的功能交叉式包袱。