“一行一會”時代來臨

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“一行兩會”金融監管格局形成5年后，新一輪政府機構改革帷幕再度拉開。

3月7日，十四屆全國人大一次會議在北京人民大會堂舉行第二次全體會議。受國務院委托，國務委員兼國務院秘書長肖捷作關于國務院機構改革方案的說明。根據國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案，組建國家金融監督管理總局。

從“一行三會”，到“一行兩會”，再到未來的“一行一局一會”，金融監管格局歷經了近20年的更迭。

根據國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案，組建國家金融監督管理總局。統一負責除證券業之外的金融業監管，強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，統籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防范處置，依法查處違法違規行為，作為國務院直屬機構。

國家金融監督管理總局在中國銀行保險監督管理委員會基礎上組建，將中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責，中國證券監督管理委員會的投資者保護職責劃入國家金融監督管理總局。不再保留中國銀行保險監督管理委員會。

這次重磅改革釋放了強監管的明確信號，也是對政府工作報告中“有效防范化解重大經濟金融風險”要求的有力踐行。

“這有助于行為監管的強化統一，避免分業保護模式帶來的責任不清等問題。同時，不管是以金融主體發起的金融控股，還是以其他非金融主體發起的金融控股公司，都納入到一個機構進行監管，有利于實現監管統一，避免監管套利。”多位金融界人士評論稱。

“統一后意味著監管體系更加完善，避免出現原來多頭監管、監管套利、監管規則不統一、監管效率低下的情況，有助于實現全覆蓋、一致性監管，提高監管的效率。”上海金融與發展實驗室主任曾剛認為。

此次改革方案中，國家金融監督管理總局和證監會均被納入國務院直屬機構，相關職責權限得到擴充，監管金融機構和統籌資本市場的能力得到強化。

央行方面，根據國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案，不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行。對邊境或外貿結售匯業務量大的地區，可根據工作需要，采取中國人民銀行地（市）中心支行派出機構方式履行相關管理服務職能。

1998年，央行在天津、濟南、南京、上海、武漢、廣州、西安、成都、沈陽等建立了9個大區行和北京中國人民銀行營業管理部、重慶營業管理部。其中，上海分行管轄區域為上海市、浙江省、福建省，濟南分行下轄山東、河南兩省。

招聯金融首席研究員董希淼認為，近年來，我國金融業經過一段時期的高速發展，產生和積累了一定的金融風險，一定程度上影響了金融發展和穩定。2023年政府工作報告指出，“有效防范化解重大經濟金融風險”，強調“防止形成區域性、系統性金融風險”。

“究其原因，問題之一在于我國分業監管體系與金融業綜合經營趨勢不相適應，金融監管部門之間溝通不暢、協調不夠。在金融業綜合經營趨勢日漸清晰、金融創新不斷深化的背景下，如何深化金融監管體制改革、構建現代金融監管框架成為一項重大課題。2017年來，我國通設立國務院金融穩定發展委員會、進行金融監管機構調整，進一步健全了金融監管體系，形成了“一委一行兩會”的格局，但金融監管仍然處在一些問題與不足。”董希淼稱。

同時，央行的職責也和機構改革前有了些許變化。所謂職責調整，也就是把央行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責劃入金管局。

一位央行人士對記者表示，公布的改革方案強化了央行貨幣政策、金融穩定和金融服務的職能，更加側重宏觀審慎管理。同時，該人士認為，央行的金融穩定職能將由金融穩定法來定位。

招聯金融首席研究員董希淼表示，根據公布的改革方案，央行將專注貨幣政策與宏觀審慎管理，作為中央銀行的職責更加突出，其實是回歸了現代中央銀行制度。中國人民銀行作為中央銀行，剝離金融控股公司監管和消費者權益保護等職責，完善分支機構改革，有助于建設現代中央銀行制度。

多位研究人士認為，待改革方案落地，將初步形成具有中國特色的“雙峰”監管模式。該模式起源于英國，“雙峰”指向兩大監管目標，一是宏觀審慎監管，旨在維護金融穩定，防范系統性風險；二是市場行為監管，規范金融機構行為以實現消費者保護的目標。

由于地方政府往往承擔屬地風險處置的最終責任，地方金融監管機構的地位重要性愈發凸顯。例如，在防范和化解互聯網金融風險中，地方金融監管機構主動出擊，按照中央監管機構的統一部署，對防范和化解相關風險起到了重要作用。

實際上，地方金融監管體系是中央金融監管體系的必要補充，盡管一直以來金融監管都是自上而下由中央統籌，但隨著經濟社會發展，地方逐漸出現了很多中央垂直機構管理的空白點，例如對新金融、類金融等機構的監管，在這方面地方金融監管局可以發揮更大作用，補上傳統監管的空白。

為了健全地方金融監管體制，提升地方金融監管效能，2021年底，中國人民銀行發布《地方金融監督管理條例（草案征求意見稿）》，按照“中央統一規則、地方實施監管，誰審批、誰監管、誰擔責”的原則，將地方各類金融業務納入統一監管框架，強化地方金融風險防范化解和處置。

上述征求意見稿首次明確了7類地方金融組織的定義，同時強調了對地方各類交易場所、開展信用互助的農民專業合作社、投資公司、社會眾籌機構等四類機構的監管要求，并強調應當加強對非法金融活動的監測、認定和處置。

除了明晰地方金融局的監管權限，地方金融局的監管方式仍然與中央相聯動，由國務院金融監督管理部門提供業務指導。具體來看，征求意見稿明確了中央和地方金融監管權責分工，強化地方金融組織監管的屬地責任，同時提出要加強央地協調配合和跨區域協作。

金融委辦公室則成為央地聯合管理的銜接重點，金融委辦公室地方協調機制加強統籌協調，促進中央與地方在金融監督管理、風險處置、信息共享和金融消費者權益保護等方面的協作；省級人民政府建立地方政府金融工作議事協調機制，履行屬地金融監督管理職責，負責地方金融風險防范處置；兩個機制應當加強協調，形成合力。

此次國務院機構改革方案則進一步明確，強化金融管理中央事權，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，同時，壓實地方金融監管主體責任。既強化了金融監管的全國一盤棋，又照顧到了地方因地制宜的特色。地方金融監管體制改革后，有助于將地方金融監管與地方金融發展隔離開來，推動地方金融健康發展。

金融監管責任的進一步劃分，推進了管辦分離，有助于厘清金融體系中政府與市場的邊界，也有利于推進負面清單管理。金融監管部門可以不再焦慮于“誰的孩子誰抱”，客觀上為金融監管部門卸下了“既讓馬兒跑，又不讓馬兒吃草”的功能交叉式包袱。