政府投資項目預算管理的實踐探索

王奕星

本文基于當前政府投資項目預算管理理論研究與實踐情況，發(fā)現(xiàn)在預算管理過程中存在預算流程不完整、預算編制科學性欠缺、跨部門協(xié)同不全面、財政可持續(xù)性不足、信息化建設滯后等問題。由此，基于政府治理背景，從預算編制環(huán)節(jié)、預算執(zhí)行環(huán)節(jié)、全流程績效管理等視角提出相關優(yōu)化路徑，力求為該領域長遠發(fā)展做出具有前瞻性和實踐性的嘗試與探索，以構建政府投資項目預算管理全面規(guī)范公開透明的新格局。

現(xiàn)代政府全面預算管理制度是政府財政制度的基石，政府預算管理的優(yōu)化、變革與創(chuàng)新，是構建現(xiàn)代化財政體系，推進國家治理效能現(xiàn)代化的必要條件。2021年9月來，國家層面提出要開展適度超前基礎設施建設，就地方政府而言，如何落實并推進投資項目迎來諸多挑戰(zhàn)，如何在預算管理實踐中實現(xiàn)“精打細算”、“提質(zhì)增效”是當前亟待解決的現(xiàn)實問題。

推進政府投資項目預算管理的必要性

深化預算全口徑，提高資金配置效益

政府投資項目資金體量大，實施全口徑預算管理，是地方政府應對財政收入銳減、緩解財政收支失衡的必由之路，也是聚焦“綜合統(tǒng)籌、規(guī)范透明、約束有力、講求績效、持續(xù)安全”的現(xiàn)代預算制度改革目標，著力構建預算編制科學合理、預算執(zhí)行規(guī)范有序、政策運用精準高效、資金資產(chǎn)資源充分統(tǒng)籌的預算績效管理新機制，在支持高質(zhì)量發(fā)展中確保財政可持續(xù)性的必然要求。

提升預算精準性，有效防范財政風險

一方面，通過提升預算精準性，清理虛報虛高投資預算項目，緩解財政預算“軟約束”，嚴控預算追加現(xiàn)象，嚴防違反預算規(guī)定行為。另一方面，通過對重大政策、重大投資項目的財政承受能力評估，約束政府債務規(guī)模膨脹，有效遏制地方政府債務資金過度投資動機，從而適應財政“緊平衡”狀態(tài)。

增強財政透明度，激發(fā)政府治理效能

由于投資項目哪些信息屬于公開范圍，在實踐中仍存在較大爭議，但部分項目涉及眾多利益各方主體，部分項目工程量較小，審批程序較為簡便，暴露出分標、轉(zhuǎn)包等亂象。

政府投資項目預算管理的現(xiàn)存問題

預算管理過程存在漏洞

一是全面預算管理意識淡薄。由于土地出讓金作為政府投資項目的主要資金來源，其收入時序具有難以準確預估的特點，同時，投資項目預算標準不一，多數(shù)地方政府部門往往重資金分配，輕預算編制。二是預算執(zhí)行管理程度不夠。重前期輕后期，對投資項目后期管理不嚴格、具體執(zhí)行情況監(jiān)管力度較弱，如有的預算資金未及時支出仍閑置在項目單位，有的項目并未嚴格依據(jù)進度及時撥付資金。

跨部門協(xié)同機制亟待建立

一是在預算編制方面，上下級溝通銜接不足，往往受更大權力領導機構制約，財權事權不統(tǒng)一仍為現(xiàn)狀，同時，財政部門難以推動跨部門合作，各部門（單位）站在各自需求視角，未能切實平衡好業(yè)務要求與資金實際，并未嚴格按照“以收定支”原則安排支出。二是在預算執(zhí)行方面，財政監(jiān)督有待進一步加強，支出進度考核、結(jié)余資金清查、賬戶清理等日常業(yè)務的威懾力明顯不如審計或巡視組。三是在績效評價方面，對于績效管理存在主體責任交叉、模糊現(xiàn)象，政府投資項目全生命周期運行監(jiān)控機制尚未建立。

政府財政可持續(xù)性力度不足

一方面，財政支出端來看，為落實國家新的組合式稅費支持政策、“三保”、政府債務償還、城市更新等不斷增加的剛性支出，伴隨疫情沖擊、經(jīng)濟下行、經(jīng)濟恢復基礎尚不牢固等不利影響，各級財政收支矛盾較以往進一步突顯，部分地方財政資金緊張，已對預算正常執(zhí)行造成一定影響。另一方面，財政收入端來看，從成本核算上來看，部分地方拆遷及做地成本高昂，加之地塊出讓限價，做地成本收益平衡難度大，而土地出讓金規(guī)費計提標準一再提高，加上非經(jīng)營性項目無法實現(xiàn)盈利，土地出讓金基本無結(jié)余；從土地市場持續(xù)低迷、房產(chǎn)市場持續(xù)遇冷來看，可利用的土地資源逐年縮減，現(xiàn)有財力難以滿足經(jīng)濟建設發(fā)展需要。

預算績效評價未全面開展

一方面，部分單位預算項目績效目標編制不夠全面完整，績效評價主體結(jié)構不合理，“項目、部門、財政”三級評價體系共性指標有待細化，個性指標存在差異，而第三方評價多以合規(guī)性為主要考量因素，政府投資預算資金的有效性評價尚未完全推進。

政府投資項目預算管理的優(yōu)化路徑

提升預算編制環(huán)節(jié)精細程度

1、實現(xiàn)投資規(guī)劃與預算安排充分銜接

在編制預算時，應重點考量各級發(fā)展規(guī)劃，特別是地方投資計劃和城市建設計劃，堅持“量入為出、統(tǒng)籌兼顧、控制風險、有效約束”“先謀事后排錢”等原則，優(yōu)先落實重點項目、急需項目和剛性項目，確保群眾呼聲高、經(jīng)濟拉動強、符合各級決策的項目優(yōu)先分配資金，并經(jīng)規(guī)定程序批準后納入預算安排，以投資規(guī)劃帶動預算管理，以預算管理倒逼戰(zhàn)略規(guī)劃“軟著陸”。最后，應將項目預算內(nèi)外資金、資產(chǎn)全面整合，將預算編制盡快向零基預算等科學方法轉(zhuǎn)變，真正實現(xiàn)政府投資項目全局一盤棋，提高預算資金利用率，及時防范漏管所導致的效能沉淀。

2、做實預算“項目庫”常態(tài)化管理

地方政府主管部門應嚴格審核項目入庫門檻條件，做細做實項目儲備。強化事前論證，確保投資項目有明確的立項數(shù)據(jù)、實施期限、支出標準等要素，嚴格進行精細化分類。另一方面，應當將項目庫重點轉(zhuǎn)向常態(tài)化維護，優(yōu)化風險防控機制。對于重大項目、經(jīng)常性項目以及跨年度項目，推動項目全周期滾動管理，即定期申報、動態(tài)更新、周期滾動、績效跟蹤，已實施完畢或政策到期項目按項目退出流程及時進行項目庫清理。

3、建立預算綜合信息管理共享系統(tǒng)

通過引進大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新興技術，構建部門間標準統(tǒng)一的項目信息共享系統(tǒng)和高效順暢的政府投資計劃工作體系，持續(xù)完善預算管理一體化建設，強化資金全過程、全鏈條、全方位監(jiān)管，強化項目全生命周期管理和預算指標對執(zhí)行的有效控制，實現(xiàn)管理項目化、流程閉環(huán)化、考核指標化、單位協(xié)同化的長效管理機制，以系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)問題整改促進預算編審質(zhì)量提高，以數(shù)字賦能提升財政管理效能。

4、探索實行中期財政預算規(guī)劃管理

一是確保中期財政規(guī)劃的法律地位，積極制定推進地方政府中期預算規(guī)章制度，從法律層面保障中期財政規(guī)劃對預算安排的約束力。二是抓緊研究財政長遠發(fā)展的政策舉措，努力在體制機制創(chuàng)新上取得突破，以政府投資計劃為引領，土地開發(fā)計劃為抓手，預算資金為支撐，優(yōu)化土地資源的統(tǒng)籌和運營能力。

加強預算執(zhí)行環(huán)節(jié)運行監(jiān)控

1、合理控制項目工程造價

一是積極推行“限額設計”，通過優(yōu)化設計方案來控制項目投資，對投資項目進行縱向和橫向控制，既要鼓勵投入先進的技術，又要采取有效措施防止出現(xiàn)超過施工預算的情況，監(jiān)督參建單位組織設計出合理施工方案。二是堅持簡約實用，尊重自然規(guī)律，明確預算標準。對于非基本建設項目，如辦公場地裝修等，嚴格按照各級相關部門文件進行立項估算，不得超限額立項，確保源頭把控。

2、加強工程變更監(jiān)督管理

在項目建設過程中盡量減少聯(lián)系單簽證，對確實需要簽證的聯(lián)系單進行嚴格審核，對隱蔽工程、臨時工程做好影像資料收集保存工作，按相關程序進行聯(lián)系單審查，對聯(lián)系單虛報較重的單子按合同進行審核追加收費，并對現(xiàn)場簽證出具的不合理聯(lián)系單較多的現(xiàn)場管理人員加強專業(yè)和廉政教育，進行重點關注，重大金額聯(lián)系單由建設單位專業(yè)技術人員團隊進行整體評估后進行確認。

3、持續(xù)硬化預算剛性約束

一方面，正視當前收支缺口，對于未落實資金來源或無法形成資金閉環(huán)的項目，一律不得審批通過，嚴格執(zhí)行“無預算，不支出”；對于確有需要追加預算項目，優(yōu)先通過以前年度結(jié)余資金或當年預算調(diào)撥解決，對于超越實際財力可能的預算追加，應嚴格履行規(guī)定，堅決拒絕審批辦理；另一方面，財政部門要構建厲行節(jié)約、集中財力辦大事政策體系，發(fā)揮好統(tǒng)籌調(diào)度等職能，更好協(xié)調(diào)財稅政策和其他各類政策相得益彰，有效提高財政資源配置效率。

4、強化預算單位內(nèi)部控制

一是加強合同精細化管理。對工程合同進行分類、分管，明確合同雙方責任、權利、義務；及時收集、整理、審簽各類資料，明確合同形式、明確風險分配原則、嚴防合同爭議；對于竣工結(jié)算，嚴格依據(jù)合同進行逐項審查與總量控制。二是制定項目單位內(nèi)部管理制度。科學劃分項目標段與資金分配，合理區(qū)分項目費用成本歸屬問題；按層級、權限不同，對重大工程、重大事項、重大變更設立項目責任到人制度。三是強化責任監(jiān)督，各項目單位作為“第一責任人”，通過廉政教育和多方監(jiān)管，結(jié)合各級建設監(jiān)管部門進行企業(yè)扣分、人員黑名單等制度，增加現(xiàn)場各方參與人員和企業(yè)的廉政約束和代價，做到不敢亂作為、胡作為。

實行預算全流程績效管理

1、深入完善評價指標體系建設

一是保證績效評價體系的全方位覆蓋，將績效目標與預算同步下達，作為組織預算執(zhí)行、開展績效自評的依據(jù)。二是體現(xiàn)績效評價指標差異化，推進實施“一部門一特色”的整體績效體系，結(jié)合中長期規(guī)劃及年度重點任務，完善項目個性化績效評價指標；針對不同投資項目進行評價時，在共性指標或總體要求基礎上為其設置細化關鍵指標，力求每一投資項目均有成套科學的績效目。

2、推進績效結(jié)果反饋改進應用

一是提升政府預算績效評價權威性各。各級單位應嚴格遵守黨中央、國務院、地方政府關于績效評價管理的一系列通知規(guī)定，結(jié)合實際，以“單位自評+部門評價+財政重點抽評”的多層次全覆蓋績效評價模式，查評聯(lián)動為主要抓手，在自評、再評價基礎上，引進審計司法監(jiān)管機構、高校機構或第三方機構合力評估。二是建立績效管理良性激勵機制。堅持實施日常動態(tài)監(jiān)控管理，對項目績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度實施“雙監(jiān)控”，嚴格樹立“花錢必問效，低效應壓減，無效必問責”績效管理理念，對政府投資項目績效目標制定及實施原則進行硬性規(guī)定，對各級立法機關、行政部門及其它預算參與者權限進行明確規(guī)定，嚴厲禁止并追責地方政府與部門擅自舉債，嚴格政策準入、實現(xiàn)可進可退，形成評價、反饋、整改、提升良性循環(huán)。

3、加大政府預算信息披露力度

建立預算公開主體責任清單，不斷夯實預算公開基礎，通過頒布預算績效信息管理辦法，明確規(guī)定各級政府需要披露的本級預算、預算調(diào)整、預算執(zhí)行情況、績效目標、績效自評報告、再評價報告等信息，推進政府投資項目、債務信息、專項資金等重點領域信息公開；各級政府及時進行政府網(wǎng)站運行維護，保證預算信息公開渠道的溝通無梗阻。細化單位預算公開，進一步提升預決算公開質(zhì)效，結(jié)合審計、監(jiān)管和監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題，從推進單位預決算公開全面性、提高預決算公開信息完整性、保證預決算公開時間及時性，提升預決算公開方式規(guī)范性等方面著力改進，對專業(yè)性較強信息及重點情況附上詳細文字說明，確保社會公眾預算知情權。

新時期背景下我國地方政府預算管理改革道阻且長，其是涉及多層級、多主體的系統(tǒng)工程，需要扎根當下政治制度、經(jīng)濟形勢等現(xiàn)實情境，基于預算編制環(huán)節(jié)、預算執(zhí)行環(huán)節(jié)、預算績效評價環(huán)節(jié)等多維度整體設計，并采取由點及面的方法推動中央層面部署在地方落地生根。

（作者單位：杭州市上城區(qū)區(qū)級部門預算編制中心）