PPP項目融資風險管理研究

王硯書,王 昭,高 鷺

(1.河北經貿大學 會計學院,河北 石家莊 050061;2.河北遷安農村商業銀行股份有限公司,河北 遷安 064400;3.中國建設銀行股份有限公司滄州分行,河北 滄州 061000)

一、引言

隨著我國城鎮化速度明顯增快,城鎮基礎設施投融資需求不斷增加。但是,隨著全國地方財政收入漲幅由穩定增長到逐漸趨于平穩,地方政府債務余額也在持續攀升,中國傳統方式的城市基礎設施建設模式已經無法滿足城鎮化建設需要。2012年,《有關遏制地方違法違規融資行為的通告》(財預〔2012〕463號)發布以后,國家逐漸加大了對建設移交項目的監管力度,導致地方政府的融資渠道被嚴格控制。2013年全國人大通過立法決議,中央人民政府特別是發改委和財政部等相關部委開始力推政府部門與社會資本合作經營模式(Public、Private、Partnership,簡寫為PPP)。隨著PPP模式的推廣,城市公共基礎設施項目建設開始主要依靠政府和社會資本開展合作的方式。PPP模式的主要優勢是可以有效緩解政府財政支出壓力,同時也能保障社會方的投資收益,是目前政府建設公共基礎設施項目時主要采用的投融資模式。截至2022年11月26日,全國 PPP 綜合信息平臺項目管理庫累計入庫項目10 317個,總投資額 166 398億元①。

在新時代環境下,PPP模式一方面減輕了政府的債務負擔,通過市場化融資手段減少了地方政府財政支出,同時又為社會資金開辟了全新的投融資途徑,提高了社會資本投資收益,實現了各投資主體的雙贏或多贏。但是,PPP項目在實踐過程中也存在著諸多風險和挑戰,以H省為例,目前在庫PPP項目458個,主要行業涉及產業園基礎設施、污水處理、市政交通等行業,在項目運行過程中,遇到了諸多挑戰。2022年11月,財政部下發《關于進一步推動政府和社會資本合作(PPP)規范發展、陽光運行的通知》(財金〔2022〕119號),就做好項目前期論證、推動項目規范運作、嚴防隱性債務風險、保障項目陽光運行等問題提出了進一步要求。為推動PPP模式健康發展,本文擬以H省Z市A產業園PPP項目為例,剖析PPP項目目前面臨的主要融資風險,對PPP項目進行融資風險識別和評價,并提出可行的融資風險應對建議。

二、文獻綜述

國外從20世紀80年代開始對PPP項目管理模型進行探討,通過四十多年的研究與發展,PPP模式已經成為一種提高項目的社會、經濟和環保效益的融資模式,包括財務方案與PPP模式應用、項目風險、合同與績效管理、PPP項目關鍵成功因素和項目治理與監管多個方面,[1]面臨著項目合法合規性風險、政府信用風險、融資成本較高的風險,面臨著企業投融資領域人才短缺、風險預測與長期控制較難、項目本身的融資能力有限、金融機構參與項目的意愿較低、融資中政府方面的困境等問題。[2-3]

PPP項目融資風險主要分為項目參與方的違約風險、政府方的支付風險、項目自身的財務風險等,宏觀環境變化、工程技術選用不當、經營管理問題、不可抗力因素等是PPP項目融資風險主要成因。在PPP項目風險辨識階段,可采用德爾菲法、頭腦風暴法、故障樹識別方法、工作分析結構法、風險檢查表法、場景觀測法、情境分析方法、時間流程圖法、因果圖分析法和SWOT法對融資風險量化分析。[4]

PPP項目融資風險的主要特征表現為:風險類型多樣性、復雜性和動態性、長期性與階段性。在PPP項目實施期間,各種因素復雜多樣,市場環境不確定、財政補貼資金發生困難、法律條文出現變更等,都在一定程度上可能加劇PPP項目的融資風險。[5]

為了應對上述風險,要加強契約精神培養、培養專業人才、做好項目前期工作、建立健全配套機制等對策,要加強對PPP項目的控制、提高融資能力、降低項目風險、實現多渠道的融資方式、強化政府的作用、企業做好各項規劃等解決措施,同時要重視信用責任、降低政策風險、區分不同類型、防范支付風險、拓寬融資渠道、破解財務風險等。[2-4]

國內外研究給出了PPP項目風險類型識別的方式,從一般投資者視角把PPP項目風險歸類為:技術風險、建設風險、營運風險、經濟風險、不可抗力因素、管理風險、社會環境、稅收風險以及項目失敗風險。大部分學者認為政府利用PPP模式開展經濟合作時必須注重評估風險與利益,并合理運用PPP模式在政府部門與社會投資方之間分攤經營風險。研究方向主要聚焦在新型城市化、軌道交通發展、海綿城市的總體構建等,在結合具體案例研究PPP項目融資風險方面,還未見更加深入的研究。為更好服務于經濟社會,進一步應對PPP項目的融資風險,本文擬通過具有典型性的PPP項目個案對此進行研究。

三、PPP項目融資風險特點與管理流程

(一)PPP項目融資風險特點

我國的PPP模式主要由政府授權主管部門作為項目實施機構,應用在政府主導的基礎設施項目中,根據社會資本方的出資能力、項目建設運營能力、項目預期收益等指標,通過招標方式確定社會資本方。PPP 項目的融資風險特點主要表現為:第一,項目融資風險持續時間長,其成因在于項目融資金額大、周期長,PPP項目融資金額一般為項目總投資的70%～80%,融資期一般不短于10年,項目合作期間影響項目實施的不確定因素較多,本息償還主要來源于PPP項目本身收益,項目收益能否償還融資本息存在不確定性;第二,項目不同階段融資風險會發生變化,其成因在于PPP項目公益性強,收益水平低,缺乏滿足融資需求的金融創新產品,如果風險與收益不匹配,融資難以實現,導致項目無法開工或開工后停工,最終出現項目退庫、合同解約的風險,同時融資利率持續攀升,對項目融資成本影響較大,另外,合作期限與項目實際融資期限不匹配,難以滿足PPP項目全生命周期資金需求;第三,項目中各參與方要各負其責、各擔風險,其成因在于PPP項目以項目公司為融資主體,需要多方配合完成融資活動,政府方可為融資提供積極協助,但不對項目公司的融資行為承擔責任和義務,同時,資金退出渠道過于單一,如果只能等到項目到期時退出,對于社會投資者來說,風險很大,會影響其參與PPP項目融資的積極性。

H省Z市A產業園PPP項目是Z市政府與W大學戰略合作的國家大學科技產業園區項目。項目主要社會資本來自W大學相關產業集團的子公司W科技園有限公司。Z市A產業園PPP項目已納入國家財政部PPP項目庫,在項目建設期,根據項目建設的內容提出融資需求。該項目政府方是Z市YS區管委會,社會資本方是W科技園有限公司。項目合同約定合作期限為二十年,其中建設期三年、運營期十七年。根據項目實施方案及W科技園有限公司與Z市YS區管委會簽訂的PPP項目合同,項目收入的主要來源包括使用者付費及政府運營補貼。

建設期間,由于H省環保管控和新冠病毒感染防疫管控等原因累計造成停工456天。截至2021年底,該項目已經完成政府要求的竣工驗收,實際出租面積達到8萬多平米。因建設工期比計劃延長,致使需要支付的貸款利息、貸款本金償還、稅金及管理費用等擠占了項目建設資金,資金缺口達到6 000萬元。該項目融資風險特征表現為持續時間長、項目不同階段融資風險不確定等。

(二)PPP項目融資風險的管理流程

PPP項目融資風險管理工作一直貫穿于PPP項目管理的始終,融資風險管理的流程包括識別風險、評估風險和應對風險。識別風險即風險源頭的確定和具體風險內涵的確定;評估風險是指評估PPP項目融資風險的主要影響因素并對其做出全面分析;應對風險就是制訂出相應的風險應對措施并落地實施。

1.PPP項目融資風險識別

PPP項目融資風險識別主要通過定性分析完成。首先,通過向有關領域的專家學者進行咨詢,匯總其看法和建議,或者以評分形式對不同的風險因素做出分析;其次,應用對標比較法,與歷史上已經完成或實際落地的優質PPP項目來對比,判斷本項目中是否有相應融資風險的因素存在。根據現狀總結,PPP項目融資風險主要包括政治風險、環境保護風險、信用風險、合規風險、經營風險、市場風險、財務風險等。由于不同的融資風險給項目帶來的可能損失也不相同,不同階段融資風險也會發生變化,所以需要分解出各種風險的差異,對PPP項目融資風險進行全面評價。

“就算他只是陌生人，我們既然知道了這事，肯定得盡一份力，更何況他是你的好朋友，而你又是我們的好朋友，那他也就是我們的好朋友了。”我努力說服秦風，雖然我們幫不了太大的忙，但我們也想送上一份祝福。

以前述A產業園PPP項目為例,根據測算,該項目融資結構包括資本金1.8億元,占比25.7%;申請固定資產借款5.2億元,占比74.2%。根據PPP項目合同,資本金部分Z市YS區管委會與社會資本出資比例分別為5%和95%,即Z市YS區管委會出資900萬元,社會資本出資1.71億元。項目建設所需貸款全部向銀行申請,金額5.2億元,期限17年。該項目融資方案,在建設期資本金部分資金成本率為零,貸款利率執行五年期以上貸款基準利率。我們通過電話訪談具有豐富的PPP項目經驗的專家、通過郵箱傳遞相關資料、與相關工作人員溝通等方式收集項目情況的有關資料和專家意見,用以保證PPP項目融資風險識別的準確性及科學性。具體操作流程是:先聯絡專家,向專家們說明咨詢的目的,接著再向專家郵箱發出調研問卷,并留出一段時間讓專家充分考慮各種可能的融資風險,并做好調研問卷的回收。然后對不同意見加以匯總,通過梳理與匯總,識別出對PPP項目影響比較大的融資風險因素,其中,定性風險有合規性風險、經營風險、擔保帶來的信用風險,定量風險有總投資增加的市場風險和出租率不足的經營風險。

2.PPP項目融資風險評估

項目融資風險評估是在融資風險識別之后,通過對項目融資所有不確定性和風險要素的充分、系統而又有條理的分析,對項目融資風險進行綜合評價,確定項目融資的整體風險水平,為應對這些風險提供依據,以保障項目的順利進行。PPP項目融資風險評估是通過定量與定性方法結合分析的。當一些項目的融資數據比較多,或者管理復雜時,也會通過定性評估來提高工作效率、減少工作量;一些項目的數據有用程度相當高時,就會用定量分析方法來提高項目評估的準確度,又或者再根據專家的建議,運用特征識別技術和大數據分析成果做出綜合評價。在 PPP 項目融資風險管理的過程中,恰當的分配項目風險是制定風險應對措施的前提。只有將項目識別出的風險因素合理分配到各參與方,且將風險分擔明確到契約內,才能從根本上保證各參與方謹慎對待風險因素,以保證項目順利運行。

仍以前述A產業園PPP項目為例,對識別出的風險逐項評估,以確定有效的應對措施。(1)合規性風險。從簽訂的A產業園PPP項目合同及評估測算來看,項目自身投資收益不高,但整體現金流較為穩定。從社會資本方W科技園有限公司主要股東財務報表分析,其與集團其他關聯企業資金往來較多,自身資產及權益性資金較少。相關PPP項目合同沒有限制股東資金歸集的條款,從而有較大可能引發項目資金歸集后被集團與其他關聯企業占用,出現資本金出資不實的合規性風險問題,也有可能導致無法及時償還銀行貸款本息,延伸了引發項目企業的財務風險。(2)經營風險。根據A產業園PPP項目合同,經項目雙方同意可以提前出售物業資產。銀行貸款是根據整體物業資產運營期全部出租計算,如果提前出售,會引發貸款償還計劃改變的風險。根據項目實施方案及合同,政府對項目每年最低運營收益標準進行考核,如果不達標,即按最低收益標準補貼運營收入。項目的出租情況、運營成本控制及相關稅收收取情況,均構成項目經營風險。本項目主要收入來源為地方政府運營補貼收入。該PPP項目涉及的政府可行性缺口補貼資金由YS區政府財政承擔,Z市YS區財政資金當前較為緊張,不能全額覆蓋運營補貼金額,所以項目還存在補貼支付能力不足的經營風險。(3)擔保帶來的信用風險。A產業園PPP項目建設期內可提供的抵押物僅能覆蓋少部分貸款本息,主要擔保方式是信用擔保。項目建成后,將項目全部房產、地產作為抵押物,以追加應收租金質押的擔保方式,同時將借款人與政府之間產生的應收賬款,即政府方承諾支付給借款人的財政補貼資金質押給銀行。但是,所有這些擔保物包括房產、地產、應收租金、應收賬款等資產的變現能力都比較差,無法及時用來償還貸款本息,因此,擔保帶來的信用風險比較大。(4)總投資增加的市場風險。由于一些特殊原因,A產業園PPP項目建設總投資比計劃時有所增加,但未依法完成變更手續,超概算部分投資額很難取得金融機構的貸款支持,項目公司及社會資本方融資壓力都較大,可能導致項目雖已開始落地建設,但后期卻無法正常實施和推進,很有可能造成項目終止的重大市場風險。(5)出租率不足的經營風險。受新冠病毒感染影響,A產業園PPP項目駐園企業面臨生存危機,導致出租行業客戶減少,新租客獲取難,老租客不易留,產業園出現出租率不足的經營風險。另外,即使出租,也面臨較大的租客押金和租金大面積拖欠的經營風險。

3.PPP項目融資風險應對

降低PPP項目融資風險可以考慮使用風險規避、風險分擔、風險降低、風險承受等不同形式或者幾種形式的組合模式來應對。(1)風險規避。風險事件的出現必須具備某些特定條件,如果條件不具備,風險事件也就不會發生。所以應對風險的最佳辦法就是風險規避,也就是說在預計到某項風險損失事件會發生時,及時退出該事項行為,以確保項目的順利實施。比如,A產業園 PPP 項目融資需要使用外幣貸款,那么目前環境下匯率變化的風險就是該 PPP 項目最主要的風險來源。在項目實施過程中避免使用外幣,則匯率變化帶來的風險就不存在了。(2)風險分擔。風險分擔是通過協議或者合同的方式將風險與其他單位共同分擔的一種處置方式。這種方式能夠減少各參與方的風險程度,主要形式就是向保險公司投保,保險公司收取了保險費用,自然要承擔一部分風險。A產業園 PPP 項目在后期實施過程中如果發生投保風險事件,即可按照保險合同約定獲得相應的賠償,由保險公司來承擔該部分損失。(3)風險降低。通過必要的方法和工具來減少風險事件發生的可能性,或者減少風險發生時造成的損失,就是風險降低的應對策略。PPP 項目融資風險中的非系統性風險部分可以通過一定手段去降低。PPP 項目融資風險貫穿于項目的整個過程,風險的降低管理也應該是全過程的行為。當然風險降低時也要考慮成本和收益的關系。比如A產業園 PPP 項目涉及的總投資增加的市場風險,就應該通過一定的控制措施減少投資額,從而降低總投資增加帶來的市場風險。(4)風險承受。當預計風險事件帶來的損失在可承受范圍之內時,項目各參與方自行承擔風險損失事件發生時產生的損失,就是風險承受。項目利益相關主體之所以愿意自身承受相應的風險,是因為風險分擔的成本過大,與收益不對等,承受風險的成本在可接受范圍之內,甚至有可能獲得風險補償,這種情況適合選擇風險承受。比如A產業園 PPP 項目涉及的政府可行性缺口補貼資金由YS區政府財政承擔,而YS區財政當前財力較弱帶來的經營風險,目前采取的應對措施就可以是風險承受,待后期財政財力較強時就有可能獲得風險補償。

四、PPP項目融資風險管理中存在的問題與對策措施

PPP項目中各參與方都要對融資風險各負其責,做好融資風險應對。但是目前,PPP項目中各參與方在融資風險管理中還存在一些問題需要及時解決。

(一)社會資本方在PPP項目融資風險管理中存在的問題與對策

1.PPP項目合同條款不清晰、協議內容不完整,面臨合規性風險。目前,已發現部分PPP項目的合同條款不清晰、協議內容不完整的問題,比如在支付機制等方面描述得較為含糊,存在政府方的兜底性承諾,但是表述又很模糊;PPP項目合同中未對投資認定的方法和內容等方面進行詳盡的規定等。針對類似問題,應在PPP項目協議約定中加入項目收益方式、使用者付費的調價方式、財政支付節點、雙方違約責任的賠付方式等內容;項目相關當事人方應及時通過補充協議等書面形式,補充對項目投資認定有關工作的合同條款。

2.項目實施方案制定未遵循風險與收益等價原則,面臨經營風險。在實際運行中,往往會出現超出可預期風險的情形,其影響可能會比預估情況更為嚴重。如果仍然按照預估由某一方獨自承擔可能造成不可控損失的風險,勢必會降低項目參與方的積極性。目前有一些項目政府方不分擔利率變化風險,與社會資本方簽訂固定收益率的合同,如果遇到利率大幅波動很可能導致社會資本方無法承擔融資成本,導致項目破產。所以,在項目方案設計時,社會資本方要選擇財政指標較好的政府方進行合作,遵循風險與收益等價原則。

3.忽視PPP項目貸款投后管理,面臨信用風險。在PPP項目建設工作完成之后,政府方不主動進行建設項目驗收、結算、績效考核、項目支付審批等工作,政府方存在支付拖延等情形。項目公司要及時與政府方確定項目支付流程,按照PPP項目合作協議、融資合同等條款的有關規定,向政府方提出書面催告文書等請求。

(二)政府方在PPP項目融資風險管理中存在的問題與對策

在相關的基礎設施支持方面,政府方未能在用地供應、建立相應工程配套措施、完成項目功能和已有基礎設施的銜接、稅費優惠、信貸貼息方面提供足夠的相應支持。針對類似問題,政府方應及時引進第三方咨詢企業,對PPP項目建設報告開展評估。政府要出臺PPP項目數據標準,共享既有的PPP項目相關數據,以A產業園項目為例,政府要為應對總投資增加的市場風險和項目出租率不足的經營風險提供風險應對決策依據。

(三)金融機構在PPP項目融資風險管理中存在的問題與對策

1.項目融資設計階段未能關注項目資本金合規性,面臨合規性風險。商業銀行在為PPP項目進行融資支持時,未能全面評價項目相關方的資金實力,面臨項目資本金無法按時到位的合規性風險。對此,商業銀行應要求項目資本金必須先于金融機構的貸款資金到位,可以起到防止資本金無法按時到位的合規性風險。

2.未能審慎分析新增政府債務問題,面臨經營風險。金融機構在確定PPP項目是否合規時,未能審慎分析新增政府債務的問題,會面臨經營風險。建議關注以下幾方面:融資項目不涉及政府出具擔保、承諾或回購等具有隱性兜底代償性質的文件;非固化收益率,結合績效考核結果承擔支付責任;分析政府對PPP項目的支出性質,根據權責發生制原則,如經營權及資產所有權在合作期內均未移交至政府,應能認定為政府支出責任。

3.不注重融資擔保方案的投后管理,面臨信用風險。擔保措施是商業銀行解決信用風險的主要手段之一。PPP項目可以采取的擔保措施有項目資產抵質押、項目未來應收賬款質押、社會資本方提供連帶責任保證等。商業銀行不注重融資擔保方案的投后管理,會面臨信用風險。對此,商業銀行對抵質押物的選擇既要符合法律、法規要求,又要具備處置靈活、管理簡便的特點,要建立抵質押物登記臺賬,抵質押物價值預警系統,對抵質押物價值進行實時監控。

4.忽視應對外部環境變化,面臨經營風險。PPP項目外部環境錯綜復雜,如果忽視應對外部環境變化,就會面臨經營風險。對此,金融機構要全面提升管理PPP項目融資風險水平,積極向各地政府部門提供融資咨詢服務,圍繞區域經濟社會發展尋找投資項目,了解PPP項目中各參與者的利益需求,并在PPP項目籌備階段及時參與,進一步加深企業對PPP項目的認識,贏得企業與地方政府部門之間一定程度的信賴,形成高度融洽、和睦的政企合作關系。同時,對我國各地的PPP項目政策法規、地方金融機構PPP項目融資政策和資金風險管理等進行制度匯編,并對從業者、風險管理者和外聘PPP項目經營管理人員等定期組織開展政策法規解讀,提高從業者的政策法規掌握能力,以應對錯綜復雜的外部環境帶來的經營風險。

注釋：

①數據來源:財政部政府和社會資本合作中心。https://www.cpppc.org:8082/inforpublic/homepage.html#/projectPublic。